ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
1.1. Понятие и содержание взаимодействия в органах внутренних дел
Термин «взаимодействие» широко применяется как на практике, так и в теории, поскольку удачно описывает характер коллективных усилий разных правоохранительных органов при решении и выполнении стоящих перед ними общих задач.
В научной литературе понятие «взаимодействие» рассматривается как метод сотрудничества, как связь между субъектами в управленческом понимании и как одна из философских категорий.
Сам термин «взаимодействие» происходит от слова «взаимный», который в русском языке означает «обоюдный, оказываемый друг другу, взаимная помощь, взаимное согласие» .
В толковом словаре современного русского литературного языка С.И. Ожегова термин «взаимодействие» трактуется, как «взаимная связь двух явлений, взаимная поддержка» .
Взаимодействие как философская категория представляет собой специфическое выражение всеобщей закономерности связи и взаимообусловленных явлений природы и общества, отражающей процесс взаимодействия различных объектов материального мира друг с другом, их взаимную обусловленность и изменение взаимного содержания одного от другого, или взаимопереход, а также порождение одним объектом другого.
В военной науке «взаимодействие» понимается как «согласованное по целям, задачам, месту, времени и способам выполнения действия войск для достижения целей операции (боя). Осуществляется между подразделениями, частями, кораблями, соединениями различных видов Вооруженных сил, родов войск и специальных войск» .
Органы внутренних дел являются социальными системами, в связи с чем, определенный интерес представляет социологический аспект взаимодействия. С позиции социологии, взаимодействие - это форма социальной коммуникации или общения по крайней мере двух лиц или общностей, в которой систематически осуществляется их воздействие друг с другом, реализуется социальное воздействие каждого из партнеров, достигается приспособление действий одного к действиям другого, общность в понимании ситуации, смысла действий и определенная степень солидарности или согласия между ними .
Рассматривая понятие взаимодействия с управленческой точки зрения, имеет значение определение, которое рассматривает его в «качестве одной из форм управления, представляющей направленное воздействие, осуществляемое для достижения конкретной цели. При этом данное взаимодействие как форма управления представляет собой форму связи элементов системных образований, через которую они взаимно дополняют друг друга, чем создают условия для успешного функционирования всей системы» .
В определении понятия взаимодействия, многие авторы исходят из общих принципов взаимодействия, и в своих дефинициях учитывают специфику присущую взаимодействию между органами дознания и предварительного следствия, органами внутренних дел и средствами массовой информации, органами внутренних дел и институтом гражданского общества или между органами внутренних дел и другими правоохранительными органами и т.д.
Например, С.А. Потапова в своей работе по организации взаимодействия органов внутренних дел с другими правоохранительными органами по противодействию экономической преступности, дает следующее определение взаимодействию «как совместные, согласованные по целям, времени, месту, методам и средствам достижения поставленной цели действия специализированных структур государственных организаций, направленных на решение задач по борьбе с экономической преступностью».
В данном определении, конечно, содержатся все основные признаки взаимодействия, однако с нашей точки зрения оно было бы более полным, если текст содержал в себе еще и основание взаимодействия, то есть на основе чего осуществляется взаимодействие (на основе нормативных актов), что подтверждают результаты социологического исследования проведенного на базе ГУ УМВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, где было опрошено 300 респондентов, из которых 104 - руководители различного уровня территориальных органов ГУ УМВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области и 196 – сотрудники штабных подразделений УМВД различных территориальных органов. На вопрос: «Как Вы считаете, на основе чего должно осуществляться взаимодействие?» 78% респондентов ответили - на основе нормативных правовых актов.
Р.Н. Зинуров дает определение взаимодействия как совместную деятельность правоохранительных, иных государственных органов, негосударственных организаций без постоянно действующего организационного центра и нормативно регламентированных полномочий и статуса участников по обеспечению и реализации своих функциональных обязанностей . Мы выразим свое несогласие с такой трактовкой определения взаимодействия, так как взаимодействие не может быть без статуса и полномочий сторон взаимодействия. Нашу точку зрения в этом поддержали и 84% респондентов, которые на вопрос: «Как Вы думаете, возможно ли взаимодействие, если стороны не имеют статуса и не наделены полномочием?» ответили, что при взаимодействии стороны должны быть наделены определенными полномочиями и обладать статусом. А.Г. Елагин также отмечает, что взаимодействие служб и подразделений органов внутренних дел нельзя организовать, если не предусмотреть меру участия каждой службы в данном процессе управления.
А.М. Тагаева определяет взаимодействие как основанное на законах и подзаконных актах взаимозаинтересованное, непрерывное, равноправное, согласованное, партнерское сотрудничество, направленное на достижение положительного конечного результата в целях защиты интересов безопасности государства, общества и граждан .
Указанный признак непрерывности в данном определении не всегда имеет место во взаимодействии, так как имеются случаи, когда стороны взаимодействуют только до достижения определенной цели и после чего взаимодействие прекращается (например, взаимодействие правоохранительных органов при проведении культурно-массовых мероприятий и т.д.).
В научном мире встречаются и другие точки зрения по определению взаимодействия. Например, по мнению В.Е. Караханова «Взаимодействие есть внутренне присущее любой целостной системе состояние, отражающее взаимосвязь, взаимообусловленность ее элементов и проявляющееся в динамике, то есть в деятельности системы» .
С точки зрения В.А. Казюлина и А.В. Бецкова под взаимодействием следует понимать слаженные взаимосогласованные действия органов и подразделений, предпринимаемые в интересах взаимодействующих сторон с целью решения общих задач .
А.П. Герасимов считает, что под взаимодействием в правоохранительной сфере надлежит понимать основанную на законах и подзаконных актах, согласованную по целям, месту и времени деятельность исполнителей по совместному решению поставленных задач путем оптимального сочетания присущих им методов и средств .
Вызывает интерес трактовка понятия взаимодействия предложенная В.М. Тертышником и С.В. Слинько, по мнению которых взаимодействием является основанная на законе совместная деятельность, имеющая различную компетенцию и специализацию, а также обладающая различным уровнем знаний в области криминологии, оперативно-розыскной деятельности, уголовного права и процесса, направленная на достижение общей цели раскрытия и расследования преступлений, установления объективной истины и обеспечения правильного применения закона .
В предлагаемой дефиниции взаимодействия, с нашей точки зрения, для полноты можно было бы указать еще субъекты взаимодействия.
Можно согласиться также с толкованием понятия взаимодействия применительно к системе МВД А.Ю. Чайки: «Взаимодействием является основанное на законе сотрудничество не подчиненных друг другу органов, при котором они действуют согласованно, своеобразно, сочетая применяемые ими силы, средства и способы в целях предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, привлечения к уголовной ответственности виновного, розыска обвиняемого и возмещения ущерба причиненного преступлением» .
В вышеприведенных определениях понятия «взаимодействие» указаны все его основные признаки, с которыми можно согласиться. Но необходимо также отметить, что во взаимодействии не всегда присутствует признак совместных действий сторон для решения поставленных задач. Что и отмечает Н.Н. Кипман , разделяя формы взаимодействия на две группы:
1. Взаимодействие в форме непосредственно совместной деятельности. (Например, совместное несение службы по охране общественного порядка при проведении культурно-массовых мероприятий всеми подразделениями ОВД, совместное проведение специальных мероприятий сотрудниками ОВД и другими правоохранительными органами по задержанию лиц совершивших преступления и т. д.).
2. Взаимодействие в форме информационного обмена.
В качестве примера, если отдельный правоохранительный орган получает информацию о преступлениях по линии органов внутренних дел или органов по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, то они предоставляют данную информацию в соответствующие органы, специализирующиеся по данному направлению деятельности. В связи с тем, что интересы взаимодействующих сторон не всегда совпадают, они могут ограничиваться лишь такой формой взаимодействия, как обмен информацией.
Признак совместных действий сторон, более свойственен внутрисистемному взаимодействию, где для всех подразделений составляющих одну систему ставится одна задача и общая цель. Например, как система МВД, где все его структурные подразделения во взаимодействии, совместными действиями решают поставленные задачи по охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью, а во внесистемном взаимодействии преобладает форма взаимодействия как обмен информацией.
Анализируя вышеуказанные мнения ученых, мы пришли к выводу, что под взаимодействием в органах внутренних дел Российской Федерации, следует понимать объективно необходимую, взаимовыгодную, обусловленную едиными целями и задачами, выраженную в определенных видах и формах, осуществляемую в рамках закона согласованную совместную деятельность как внутри органов внутренних дел, так и совместно с другими государственными органами, общественными организациями и гражданами по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению безопасности.
Необходимость разработки данного определения обосновывается тем, что во всех нормативных актах МВД Российской Федерации указывается термин взаимодействия, однако нигде не дается понятие «взаимодействие в ОВД Российской Федерации». Например, в федеральном законе Российской Федерации от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции» также указывается что, органы внутренних дел реализуют возложенные на них задачи во взаимодействии с государственными органами, общественными объединениями, трудовыми коллективами, а также формированиями общественности, создаваемыми для содействия органам внутренних дел в их деятельности, однако закон не содержит самого понятия взаимодействия. В результате социологического опроса на вопрос: «Какой нормативный правовой акт или юридическую литературу можете привести в качестве примера, где дается определение понятия «взаимодействие в ОВД Российской Федерации»?» 69,23% респондентов ответили, что понятие «взаимодействие в ОВД Российской Федерации» в научной литературе и в нормативных правовых актах не содержится, а 30,76% ответили, что не знают.
Необходимо также отметить, что анализ научных трудов ученых показал, что в их работах также не содержится понятие «взаимодействие в ОВД Российской Федерации», а имеются лишь предметные понятия взаимодействия (взаимодействие ОВД и СМИ, взаимодействие ОВД и общественных объединений и т.д.).
На основании вышеизложенного приходим к выводу предложить внедрить в научную и практическую деятельность ОВД Российской Федерации определение понятия «взаимодействие в ОВД Российской Федерации» для единого толкования данного термина.
Основная суть взаимодействия в ОВД заключается в поддержании функционирования системы в процессе реализации своего целевого назначения. Это возможно при условии, если действия всех элементов системы ОВД (каждого сотрудника, органа) направлены на достижение главной цели, ради чего создана это общественная система, то есть целям обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью. Вместе с тем нужно отметить, что функционирование системы МВД, взаимодействие служб и подразделений органов внутренних дел возможно только тогда, когда существует обмен информацией, силами, средствами между взаимодействующими сторонами по общим каналам взаимодействия и данная система отношений отвечает интересам сторон.
Таким образом, анализ литературы и других документов, а также практической деятельности, приводит к выводу, что следует выделить ряд объективных и субъективных обстоятельств обуславливающих необходимость взаимодействия в органах внутренних дел:
1. Относительная организационно-структурная разобщенность служб и подразделений органов внутренних дел.
Это обстоятельство подтверждают и А.Б. Каримов и А.З. Мырсаканова, которые отмечают отсутствие слаженности и оперативности, отработанной системы взаимодействия между подразделениями ОВД и Федеральной службы Национальной гвардии.
2. Неэффективность выполнения многих задач, которые стоят перед отдельными службами и подразделениями ОВД, только собственными силами.
Для качественного выполнения задач, стоящих перед органами внутренних дел Российской Федерации данное обстоятельство является одним из главных в силу ограниченности сил и средств, а также численности личного состава ОВД. Правильно подчеркивает С.М. Морозов, что взаимодействие обеспечивает разделение труда и согласованность действий, позволяет экономить силы, средства и время, а также реализуются задачи, которые возможно решать только совместными действиями. Однако как отмечает А.Г. Елагин, важным условием качества взаимодействия выступает совместимость служб органов внутренних дел, т.е. когда свойства одного из них позволяют реализовать функции другого, в результате которого две и более службы извлекают обоюдную пользу .
3. Невозможность восприятия проблемы в целом, преувеличение значения своей службы, подразделения в решении общей задачи, желание показать себя в лучшем свете и т.д.
Как отмечают В.А. Казюлин и А.В. Бецков система органов внутренних дел является многоотраслевой, при этом конкретные цели (обеспечение общественного порядка и безопасности, противодействие преступности) взаимосвязаны и являются составляющими общей цели . Однако имеет место случаи, когда некоторые подразделения, стараясь показать значимость своей службы, действуют в своих частных интересах, не оценивая важность выполнения совместной общей задачи.
4. Невозможность использования одного и того же источника информации несколькими службами в силу различного рода ограничений (режим секретности и т.д.). Как мы уже отметили, система органов внутренних дел является многоотраслевым и доступ к информациям (оперативного, справочного и др.) может ограничиваться в силу специфики каждой службы.
5. Сосредоточение деятельности сотрудников ОВД на относительно узких направлениях, вызывающей необходимость объединения возможностей нескольких сотрудников для решения одной задачи. В качестве примера можно привести создание следственно-оперативной группы для раскрытия и расследования определенных преступлений.
6. Правовое закрепление обязательности совместных действий органов и подразделений при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, а также в борьбе с преступностью.
В научной литературе по вопросам государственного управления выделяют три взаимодействующие модели:
1. Каждый элемент, часть системы выполняет свою работу независимо друг от друга (совместно-индивидуальная деятельность).
2. Общая задача выполняется последовательно каждым элементом, частью системы (совместно-последовательная деятельность).
3. Задача выполняется непосредственно (одновременно) каждым элементом, частью системы (совместно взаимодействующая деятельность) .
Названные виды совместной деятельности характерны и для органов внутренних дел. Так каждая служба и подразделение органа внутренних дел, каждый сотрудник выполняют определенные функции, делают свою работу независимо от других сотрудников, однако каждый из них тем самым исполняет одновременно и функции, стоящие перед органом внутренних дел в целом. Подобная модель взаимодействия и есть совместно-индивидуальная деятельность. При обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности, и борьбы с преступностью на обслуживаемых участках руководители органов внутренних дел организуют взаимодействие нарядов с таким расчетом, чтобы охраняемые объекты были под наблюдением последовательно у нескольких групп. Такая форма взаимодействия называется совместно-последовательной деятельностью, а одновременное проведение каких-либо мероприятий сотрудниками различных служб и подразделений, объединенных в одну группу, есть совместно взаимодействующая модель.
Под взаимодействием понимается одновременно и разграничение функций в соответствии с положением субъекта внутри органа внутренних дел. Взаимодействие – это не подмена одного работника другим, одной службы другой, а рациональное сочетание возможностей, имеющихся у каждой из них в отдельности.
Основополагающей задачей в области взаимодействия служб и подразделений органов внутренних дел является выработка рациональных форм разделения труда и объединения возможностей каждой службы и подразделения для обеспечения охраны общественного порядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью на обслуживаемых участках. Решение этой проблемы делает необходимым правильное определение целей и способов взаимодействия, а также требует проведения организационной работы, как от руководителей органа внутренних дел, так и от каждого сотрудника. Посредством организации взаимодействия придается законченное оформление внутренним связям в коллективе органа внутренних дел, создаются благоприятные условия для творческой работы каждого его члена, чем достигается максимальный результат при наименьших затратах. Предметом организации взаимодействия являются разработка и осуществление единого регулирования внутриколлективных процессов с целью решения возникающих задач. Они должны способствовать быстрому реагированию на имеющиеся проблемы и обеспечивать гибкость в разрешении конфликтных ситуаций между различными службами и подразделениями в охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью.
Взаимодействие – это режим взаимосвязей, осуществляемый в системе органов внутренних дел между ее элементами, при котором они согласованно действуют в целях решения общих задач. Это общее понятие выражает сущность взаимодействия. Более распространенное понятие взаимодействия отражает его содержание. С этой точки зрения взаимодействие заключается в согласованных по цели, месту и времени усилиях и во взаимной помощи всех служб и подразделений, нарядов, а также других сил при выполнении ими служебных задач.
Существуют различные основания классификации видов взаимодействия ОВД в зависимости от характера решаемых задач. Подобное взаимодействие может быть плановым, ситуативным, постоянным и временным, экономическим, информационным и т.д. Взаимодействие подразделяется на: вертикальное и горизонтальное, отраслевое и региональное, межотраслевое и межрегиональное. По содержанию различаются взаимодействия информационное, функциональное и организационное. По социально-психологическому характеру и нормативной урегулированности взаимодействие может быть формальным и неформальным, по масштабности межличностным и межсистемным. Взаимодействия могут быть прямыми и косвенными, необходимыми и случайными, существенными и несущественными, позитивными, негативными и нейтральными .
К данным классификациям взаимодействия предлагаем отнести также виды взаимодействия в зависимости от различных обстоятельств, которые приведены нами на основе анализа практики и теории:
- активное сотрудничество (стороны по взаимодействию оказывают активное содействие друг другу в выполнении общих задач по обеспечению общественного порядка и борьбе с преступностью);
- формальное сотрудничество (стороны ведут формальную (на бумаге) работу по взаимодействию только по тому, что это предписывают нормативные правовые акты);
- соперничество (стороны взаимодействия стараются обозначить значимость выполняемой работы его подразделения в совместной деятельности, чем другая сторона, а также идет борьба за лидерство);
- противодействие (одна из сторон препятствует достижению целей другого исходя из соперничества или других мотивов);
- уклонение от взаимодействия (одна из сторон уклоняется от взаимодействия, а другая сторона ведет работу по сотрудничеству);
- отказ от сотрудничества (стороны расходятся в понимании способов и методов обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью, что приводит к отказу сторон от взаимодействия).
Взаимодействие в системе органов внутренних дел принято делить на внутреннее и внешнее (внутрисистемное и внесистемное). Внутрисистемное взаимодействие в ОВД - это взаимодействие служб и подразделений самого органа внутренних дел. Главным субъектом этого взаимодействия является начальник территориального органа МВД, и от правильной организации им этого взаимодействия зависит выполнение поставленных перед органом внутренних дел задач. К внутрисистемному взаимодействию относится взаимодействие в системе органов внутренних дел, то есть взаимодействие в конкретных случаях с сопредельными территориальными органами МВД, вышестоящими и нижестоящими службами Главных управлений МВД, Управлений МВД, Федеральной службы национальной гвардии, учреждениями, учебными заведениями .
На сегодняшний день реалии нашей жизни показывают, что в борьбе с преступностью большого успеха можно добиться только благодаря совместному усилию всех подразделений ОВД, то есть посредством взаимодействия. Без хорошей организации такого внутрисистемного взаимодействия подразделения МВД не смогут повысить наступательность и обеспечить слаженность действий при выполнении задач по борьбе с преступностью и обеспечению правопорядка. В ходе социологического опроса 300 сотрудников начальствующего состава ГУ УМВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области на вопрос: «Как Вы считаете, зависит ли эффективность борьбы с преступностью и охраны общественного порядка от уровня взаимодействия подразделений МВД?» утвердительный ответ дали 85% респондентов. Исходя из этого, приходим к выводу, что внутрисистемное взаимодействие это естественная потребность МВД, а организация этого взаимодействия - важнейшее требование к деятельности руководителя любого уровня ОВД.
Повседневная практика наглядно показывает, что успех в борьбе с преступностью достигается только при наличии постоянного тесного взаимодействия между всеми службами и подразделениями.
Но совместная деятельность служб еще не означает успешного разрешения стоящих перед ними задач. Необходимо, чтобы их действия были слаженными и согласованными, то есть, чтобы между ними было достигнуто взаимодействие. Взаимодействие структурных подразделений органов внутренних дел не является каким то особым состоянием, возникающим лишь при появлении одних обстоятельств или прекращающимся при наступлении других. Наоборот, взаимодействие – это постоянное и необходимое условие существования и успешного функционирования органов внутренних дел.
Организация внутрисистемного взаимодействия служб и подразделений в ОВД по своей сути является управленческим воплощением комплексного подхода к использованию сил и средств.
Таким образом, основной целью внутрисистемного взаимодействия является наиболее полное и эффективное использование возможностей различных служб и подразделений системы МВД в борьбе с преступностью и в решении иных возложенных на органы внутренних дел функций и задач. Что в свою очередь для МВД Российской Федерации является одним из лучших вариантов при ограниченности финансовых и материальных ресурсов.
Что же касается внесистемного взаимодействия в ОВД это, прежде всего, предполагает установление тесных контактов органами внутренних дел, в интересах выполнения правоохранительных задач с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными правоохранительными органами, СМИ, общественными объединениями и организациями.
Сущность внесистемного взаимодействия в том, что его субъекты по своему организационно-правовому статусу независимы и самостоятельны, не имеют соподчиненности. В организационно-структурном и организационно-функциональном отношении они автономны и различны, не связаны подчиненностью друг с другом при осуществлении своей деятельности. Все субъекты выполняют стоящие перед ними задачи в пределах своей компетенции и присущими им методами и формами, осуществляют процессы управления, связанные с оценкой и изучением оперативной обстановки, выработкой и принятием решений по направлениям своей правоохранительной или иной социально значимой деятельности. Также каждая из сторон реализует функцию организации внутреннего взаимодействия своих подразделений и органов.
