ГЛАВА I. МАТЕРИАЛЬНО-ПРОВАВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
§ 1.1. Понятие и назначение аттестации государственных служащих
Правовой институт как структурный элемент системы права обладает определенными признаками, а именно: самостоятельностью, специфичностью способа правовой регламентации, наличием возможности формирования общих понятий в рамках видовых явлений .
Различных определений правового института существует множество, и каждое из них в той или иной степени отражает содержание данной правовой категории. Так, например, В. Н. Хропанюк под правовым институтом понимает «обособленный комплекс правовых норм, являющихся специфической частью отрасли права и регулирующих разновидность определенного вида общественных отношений» . А. Б. Венгеров определяет институт права как «объединение правовых норм по общему предмету регулирования» . Данное определение признает в качестве основания для деления права на институты предмет правового регулирования. Под предметом правового регулирования понимаются определенные виды общественных отношений, сложившиеся в процессе развития наиболее значимых отраслей современного права. Предмет, являясь материальным, объективно обусловленным критерием, «диктует необходимость выделения той или иной отрасли» .
Существует точка зрения, согласно которой институт права является составной системообразующей частью отрасли права . И.Н. Сенякин дал следующее определение правового института: «институт права – это объективно обособившаяся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных юридических норм, регулирующих небольшую группу видовых родственных отношений» . По мнению ряда авторов, предложенное И.Н. Сенякиным определение правового института является наиболее полным.
Ученые, изучающие административное право, под его предметом обычно понимают широкий комплекс общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией функций государственного управления, с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности органов управления и должностных лиц .
Нормы права, образующие институт аттестации, устанавливают определенный порядок деятельности, направленный на организацию и проведение оценки служащих. Внутренняя связанность и обособленность норм, регламентирующих аттестационные должностные отношения в процессе прохождения государственной службы, образуют своего рода нормативный блок, что свидетельствует о существовании сложившегося правового института аттестации.
Итак, под правовым институтом аттестации государственных служащих следует понимать систему правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы, по оценке деловых, личных и нравственных качеств служащих, результатов их труда, действенному контролю за их деятельностью, определению уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности, решению вопросов стимулирования и присвоения соответствующей квалификации, возможных перспектив карьерного роста, в целях повышения эффективности управления государством в рамках реализации позитивного сценария развития общества.
Правовой институт аттестации государственных служащих тесно связан с другими правовыми институтами, затрагивающими вопросы, связанные с дисциплинарной ответственностью, поощрением, трудовым договором (проблемы перевода, изменения существенных условий труда, увольнения), с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации государственных служащих .
Многие исследователи права рассматривают институт аттестации в качестве структурного образования (правового института) трудового права. Так, например, В. И. Курилов в своей работе отмечает, что «нормы, регулирующие аттестацию работников в рамках правового института трудового договора, составляют группу, внутреннее единство которой обусловлено общностью целей и содержания, названных норм» . По мнению В. Н. Скобелкина, аттестационные комиссии выступают в качестве субъектов трудовых правоотношений .
Для того чтобы разобраться с понятием государственного служащего, необходимо рассмотреть понятие государственной службы.
Современным российским законодательством выработано понятие государственной службы, научная оценка которого позволит получить ответы на вопросы, возникающие в результате недостаточно четкого и однозначного определения, как самой государственной службы, так и статуса гражданина, состоящего на государственной службе.
В правовой науке государственная служба определяется как вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства .
Понятие государственной службы впервые нормативно было закреплено в п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» , где государственная служба понималась «как профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов» .
В ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» даётся новое определение государственной службы. Государственная служба в Российской Федерации теперь определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности РФ); лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ).
А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как «установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени» .
Известно, что системный подход предполагает рассмотрение любого явления или системы в генезисе, то есть в стадиях зарождения, функционирования и развития. Для того чтобы определиться, что же такое государственная служба, необходимо обратиться к истории, к истокам происхождения данного понятия.
История цивилизованного человечества – это во многом история государства, его институтов и такой социальной общности людей как чиновничество или бюрократия. Систематическое развитие проблематика бюрократии впервые получила в работах выдающегося немецкого социолога Макса Вебера. Его концепции типов господства, патримониальной и рациональной бюрократии явились теоретической базой для появившихся впоследствии научных школ по проблемам изучения бюрократии и социологии организаций . Выводы Вебера о российской бюрократической системе, представляющие интерес для данного исследования, мы приведем ниже.
История государства и права России не только связана с государственной службой, а проистекает из нее. Судьбы страны, народа, общества неразрывно связаны с государственной службой, компетентностью людей на ней состоящих. Победы и поражения Отечества на протяжении всей его истории – это победы и поражения российской государственной службы.
Столетиями исторически складывались особенности развития России. Постоянное сопротивление внешним угрозам, объединение в одном государстве народов с различными культурными, религиозными, национальными отличиями, обширные территории с суровым климатом, наложили отпечаток на формирование государственной службы, ее особую роль и значение, предполагающие гораздо большее участие государственного аппарата в жизни общества и более значительную ответственность конкретного чиновника, военного, дипломата за принятые решения или за бездействие, чем в странах с менее драматичной судьбой. В этих сложных условиях зачастую было крайне сложно проконтролировать деятельность государственных чиновников на местах, и поэтому непосредственное исполнение замыслов правителей государства, успех или неудача проводившихся ими мероприятий, зачастую зависели от степени компетентности государственных служащих, от степени понимания каждым чиновником своих задач и меры ответственности перед государством и народом. Роль государственных служащих традиционно была, настолько важна в отечественных условиях, что все важнейшие преобразования в истории страны, затрагивавшие повседневную жизнь практически каждого жителя России, как правило, происходили по инициативе государства. Обеспечение же постоянного и бесперебойного обслуживания нужд государства и общества требовало постоянной подготовки новых квалифицированных кадров.
Исследуя институт аттестации государственных служащих, необходимо определиться с основными понятиями, используемыми в данном контексте: «государственная служба», «государственный служащий» и собственно «аттестация».
Понятие государственного служащего напрямую вытекает из понятия государственной службы. Таким образом, государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий за это денежное вознаграждение, которому в установленном порядке присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания .
Переходя к определению понятия аттестации, хочется – отметить, что аттестация (attestatio) в переводе с латинского переводится как свидетельство, что означает определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв, характеристика, как процесс оценивания соответствия кого-либо некоторым критериям. Очень интересным, представляется определение, которое дается в словаре В.И. Даля: «...аттестовать, аттестовывать кого-либо, делать отметку или надпись о службе, поведении, способностях и пр., отзываться, свидетельствовать; «...аттестация – удостоверение, засвидетельствование; одобрение...» .
В Большом энциклопедическом словаре дано следующее понятие аттестации: это «оценочное заключение, закрепленное в форме документа, присваивающего человеку определенную профессиональную квалификацию или направленная на установление соответствия или не соответствия занимаемой должности» . По мнению О.В. Прохоровой под аттестацией государственного гражданского служащего понимается процедура оценки служебной деятельности, основанная на соответствии квалификационным требованиям по замещению государственной гражданской должности . Таким образом, аттестация является законченным, оформленным и зафиксированным результатом оценки человека с учетом его образовательного уровня, профессиональной подготовки и личностных качеств, экстраполируемых к конкретным требованиям, соотносимым как с занимаемой должностью, так и с характером выполняемых должностных обязанностей.
В своем развитии аттестация служащих в России прошла сложный путь. В государственной системе императорской России аттестация являлась одним из средств выяснения способностей чиновника и его пригодности к службе Отечеству. Генерал П.Д. Киселев, государственный деятель первой половины XIX столетия, говоря об аттестации, замечал: «...аттестация, представленная командиром полка, есть нравственный способ, данный для исправления подчиненных» .
Законодательству Российской империи была известна аттестация, как один из методов работы со служащими административных учреждении; ей придавалась немаловажная роль в назначении на государственные должности и дальнейшем карьерном росте. В XIX в. в России для претендентов на управленческую должность даже был установлен «экзамен на чин». В 1833 г. в Своде законов Российской империи был опубликован «Свод устава о службе по определению правительства», в котором, в частности, указывалось на необходимость оценки качеств служащих не только по личным делам, но и по результатам практической деятельности.
В Советском Союзе зарождение аттестации относится к концу 60-х годов и связано с утверждением Госкомитетом по науке и технике СССР в мае 1969 г. «Положения о порядке проведения аттестации работников научно-исследовательских, проектных, проектно-конструкторских, технологических организаций и научно-исследовательских подразделений высших учебных заведений». С этого времени принимается достаточно объемный массив нормативных правовых актов по вопросам аттестации, отмечается определенный процесс накопления необходимого опыта в данной сфере, нормы об аттестации получают свое наибольшее развитие .
Конгломерат кадровой практики и науки в СССР не выработал единого нормативного правового источника, законодательно регулирующего, теоретически обобщенные вопросы аттестации для широкого круга работников и служащих. Предусматривались аттестационные мероприятия для конкретных категорий работников. Они проводились с соискателями ученых степеней и ученых званий, работниками проектно-конструкторских, научно-исследовательских, технологических организаций и научно-исследовательских подразделений вузов, с инженерно-педагогическими работниками, профессионально-технических училищ и учителями общеобразовательных школ .
Процесс формирования законодательной базы о государственной службе на новых принципах проходил параллельно со становлением института аттестации, необходимость совершенствования которого диктовалась логикой развития институциональных правовых норм.
Одним из средств повышения эффективности государственной службы является федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ (2009-2013 годы)» , в которой признается важность изменения системы работы с кадрами в органах государственной власти в целом, и совершенствование механизма проведения аттестации в частности.
Опыт развития и совершенствования всей системы государственной службы позволяет признать аттестацию основным способом, как оценки служащих, так и совершенствования системы работы с кадрами в государственных органах. «Инструментом, позволяющим реализовать целый ряд направлений работы с кадрами, является аттестация, направленная на совершенствование деятельности органов государственной власти по подбору, повышению квалификации и расстановке государственных служащих» .
Являясь видом оценки деятельности служащего с правовой точки зрения, административно-правовой процедурой, направленной на оценку и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающей по итогам принять установленные законодательством административно-правовые меры, способствующие развитию профессионального и личностного потенциала кадров, аттестация регламентируется различными нормативными правовыми актами, в которых определяются сроки, порядок, процедура, основные условия ее проведения, требования к аттестуемому, его права и обязанности, права и обязанности членов аттестационной комиссии.
Как отмечал в своих трудах Ю. Н. Старилов, «под правовым институтом аттестации следует понимать систему правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы в процессе осуществления деятельности по оценке деловых, личных, нравственных качеств, результатов их труда и действенному контролю за работой служащих в целях определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда и повышения эффективности управления» .
Характерной чертой института аттестации государственных служащих является наличие в нем норм, как материальных, так и процессуальных. Материальные нормы устанавливают основные категории исследуемого института, в первую очередь саму систему аттестации и правовой статус государственных служащих. Процессуальные нормы обеспечивают исполнение материальных норм, устанавливая определенные процедуры.
Подводя итог в данном параграфе, можно сделать выводы о том, что:
Правовым институтом аттестации государственных служащих является система правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы, по оценке деловых, личных и нравственных качеств служащих, результатов их труда, действенному контролю за их деятельностью, определению уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности, решению вопросов стимулирования и присвоения соответствующей квалификации, возможных перспектив карьерного роста, в целях повышения эффективности управления государством в рамках реализации позитивного сценария развития общества.
Назначение аттестации состоит в правильном подборе и расстановке кадров, обеспечивающих эффективность государственного управления и способных решать государственные задачи, стоящие перед ними, а также в определении степени соответствия профессионального уровня служащего квалификации выполняемой им работы.
§ 1.2. Материально-правовые признаки аттестации государственных служащих
В административном праве выделяются административно-правовые институты закрепляющие принципы государственного управления; определяющие порядок организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления; регулирующие регистрационно-легализующую деятельность, контрольно-надзорную деятельность, административно-правовой статус граждан, государственную службу и определяющие правовой статус государственных и муниципальных служащих, а также многие другие .
Как и все институты административного права, правовой институт аттестации государственных служащих включает в себя материальные и процессуальные нормы, которые устанавливают определенные аттестационно-правовые положения, а также регулируют саму процедуру аттестации (необходимость подготовки аттестационной характеристики, сроки проведения аттестации, виды аттестационных оценок, состав комиссии, рекомендации и выводы аттестационной комиссии).
В практической деятельности служащих аттестация имеет важнейшее значение, поскольку является правовым средством расширения демократических начал в кадровой политике и в управлении государственной службой, средством обеспечения формирования и реализации целенаправленной и предсказуемой кадровой политики в государственных органах. Без периодической аттестации служащих невозможно совершенствование и упорядочение прохождения государственной службы .
Существующий в настоящее время нормативный правовой массив, регламентирующий процедуру аттестации, во многом повторяет концепцию, принципы, структуру, выработанные юридической практикой ранее, где аттестация представлялась одним из вспомогательных инструментов кадровой работы, что, вероятно, соответствовало понятию и смыслу государственной службы в СССР.
Правовые нормы, регулирующие отношения по аттестации служащих, обслуживают несколько отраслей права. В теории управления аттестация работников рассматривается как важная организационно-правовая форма проверки результатов работы, и профессиональных качеств, направленная на улучшение качественного состава персонала, а также подбора и расстановки кадров .
Аттестация как правовой институт имеет свои принципы, цели, задачи и функции.
Ряд авторов, изучающих проблемы государственной службы, к принципам аттестации наряду с общеправовыми – законность, объективность, гласность, всеобщность, беспристрастность, коллегиальность – относит и специальные, такие, как: обязательность аттестования; всесторонность; системность и комплексность аттестации, дифференцированный подход; периодичность проведения аттестации государственного служащего; обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии; действенность аттестации .
Другая же группа исследователей основными принципами аттестации государственных служащих предлагает признать: законность, профессионализм, демократизм и социально-правовую защищенность служащих .
Обе эти позиции, безусловно, имеют право на существование. Попытаемся оценить каждую из них с точки зрения значимости при осуществлении аттестационных процедур.
Законность, по утверждению А. В. Беляева и В. М. Герасимова, одно из важнейших требований в ходе аттестации государственных служащих. Она должна осуществляться объективно, гласно, на высоком организационно-методическом уровне, в благожелательной эмоциональной атмосфере .
Профессионализм предполагает: компетентность служащих; знания по специальности, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации; систематичное, регулярное выполнение функций, решение дел, стабильность служебных отношений; политическая нейтральность; лояльность; ответственность за деятельность .
Применяемый принцип профессионализма, безусловно, важен для оценки аттестуемого и должен распространяться также на членов аттестационной комиссии, деятельность которых при дальнейшей реализации потенциала аттестации будет приобретать все более значимый для совершенствования государственной службы характер .
Проявлениями демократизма являются: полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства; подотчетность и ответственность служащих; гласность .
Социально-правовая защита подразумевает создание необходимых условий для объективной оценки профессионализма и компетентности кадров, возможность дополнения личной характеристики не включенными в нее положительными данными, возможности обжалования решения аттестационной комиссии; обеспечение служебной перспективы .
Принцип объективности под собой подразумевает, что все лица, имеющие отношение к процедуре аттестации, беспристрастно исследуют все обстоятельства, отражающие действительное состояние служебного соответствия служащего предъявляемым к нему требованиям, а также рассматривают и оценивают все представленные материалы.
Принцип гласности проявляется в том, что процедура аттестации и все подготовительные мероприятия к ней несут доступность, открытость, информированность и обязательность доведения до сведения служащих результатов аттестации.
Принцип коллегиальности включает объективность, всесторонность при обсуждении индивидуальных качеств государственного служащего применительно к его должностным обязанностям и полномочиям во время проведения заседания аттестационной комиссии.
Принцип обязательности аттестования относится ко всем служащим независимо от занимаемой должности, во всех подразделениях создаются аттестационные комиссии, которые наделяются соответствующими полномочиями по проведению аттестации в отношении конкретных служащих.
Под принципом всесторонности понимается полный сбор информации по всем индивидуальным проявлениям (профессиональные, деловые, нравственные, личные качества) аттестуемого.
Для анализа материально-правовой сущности института аттестации кроме принципов, положенных в его основу, следует изучить цели аттестации.
Сложившийся нормативно-правовой массив, регламентирующий процедуру аттестации , определяет, что она проводится в целях: а) определения соответствия замещаемой должности; б) определения уровня профессиональной подготовки; в) для решения вопросов связанных с изменением условий оплаты труда; г) совершенствования деятельности государственного органа.
По мнению ряда авторов, аттестация служит трем целям: административной, информационной и мотивационной .
Административные цели возникают как реакция на результат оценки деятельности аттестуемого. Таких реакций может быть несколько: повышение по службе (заполнение вакансии работниками, проявившими свои способности); перевод на другую работу (приобретение работником нового опыта); направление на обучение, переподготовку, повышение квалификации; поощрение; наказание; понижение по службе; прекращение трудового договора.
Информационная цель удовлетворяет потребность человека в знании оценки своего труда для того, чтобы он смог скорректировать свое поведение.
Мотивационная цель – вознаграждение благодарностью, зарплатой, повышением. Изыскание резервов роста производительности труда. Заинтересованность работника в результатах своего труда. Использование экономических стимулов и социальных гарантий. Создание условий для более динамичного и всестороннего развития личности .
Для осуществления каждой из перечисленных целей необходимо решение ряда задач. С точки зрения нормативных правовых актов, регламентирующих аттестацию, ее задачи можно рассматривать в узком и широком смысле.
Аттестация в узком смысле проводится для проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установления его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе. В ряде нормативных правовых актов, регламентирующих аттестацию определяется, что она проводится для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда.
