1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОКУРОРА КАК СУБЪЕКТА УГОЛОВНОГО ПРОЦЕССА
1.1. Понятие прокурора и его роль в обеспечении законности при производстве по уголовному делу
В.Н. Ледашев отмечает, что уголовное судопроизводство представляет собой урегулированную нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных на то государственных органов и должностных лиц, направленную на выявление, раскрытие преступлений, изобличение лиц, виновных в их совершении, и назначении им справедливого наказания. В основе уголовного судопроизводства лежат три основные процессуальные функции: обвинение, защита и разрешение уголовного дела .
Цель прокурорского надзора за исполнением законов при производстве по уголовным делам заключается в следующих основных направлениях:
1) защита прав и законных интересов лиц и организаций потерпевших от преступления;
2) защита личности от незаконного и необоснованного обвинения;
3) принятие в пределах полномочий мер к восстановлению нарушенных прав, возмещению ущерба и компенсации морального вреда.
К участникам уголовного судопроизводства, осуществляющим функцию обвинения, согласно уголовно-процессуального законодательства, относятся прокурор, следователь, руководитель следственного органа, орган дознания, дознаватель, потерпевший, частный обвинитель, гражданский истец, представитель соответственно потерпевшего, гражданского истца и частного обвинителя. В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Уголовное преследование имеет властно-распорядительный характер и непосредственно связано с ограничением конституционных прав и свобод личности в уголовном процессе, применением мер процессуального принуждения, которые существенно затрагивают законные права и интересы участников уголовного судопроизводства. В Конституции закреплено, что человек, его права и свободы – это высшая ценность, а признание, соблюдение и их защита являются обязанностью государства. Этим объясняется то обстоятельство, что прокурор не только наделен полномочиями осуществлять уголовное преследование, но и обязан обеспечить действенный надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.
Прокурорский надзор – форма деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности, выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона. Прокурорский надзор, по мнению Н.В. Ласкиной, является проявлением власти органа, который в большинстве стран, ни к одной из трех ветвей власти не относится . В России прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти, несмотря на то, что в Конституции РФ статья о прокуратуре находится в главе 7 «Судебная власть и прокуратура». Смысл данной деятельности во вневедомственном надзоре за исполнением норм закона в государстве и принятии соответствующих мер к нарушителям закона.
По мнению О.С. Ахетовой, прокурорский надзор представляет собой деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемую от имени РФ и состоящую в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ .
А.В. Федулов определяет прокурорский надзор – как урегулированный нормами права специфический вид государственной деятельности, осуществляемый от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами и учреждениями прокуратуры, направленный на установление режима законности в государстве, обеспечение верховенства Конституции, соблюдения и исполнения законов, охрану прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов личности, общества и государства .
Прокурорский надзор является специфическим видом государственной деятельности, который осуществляется от имени Российской Федерации специально созданными для этого органами прокуратуры. Это отличает прокурорский надзор от иных контролирующих функций государственных органов, имеющих более узкий ведомственный характер. Прокурорский надзор характеризуется всеобъемлемостью. Права и обязанности, предоставленные прокурору для осуществления своих полномочий, принадлежат исключительно ему и ни на какой другой орган государственной власти возложены быть не могут.
Прокурорский надзор распространяется на деятельность как правоохранительных и контролирующих органов и их должностных лиц, так и подконтрольных структур и их должностных лиц.
Под прокурорским надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия понимается урегулированная нормами права деятельность уполномоченных прокуроров в досудебных стадиях уголовного процесса, направленная на обеспечение законности при осуществлении уголовного преследования.
Осуществляя надзор за соблюдением законности предварительного расследования и являясь в досудебном производстве руководителем уголовного преследования, прокурор обязан :
обеспечить единый подход к организации прокурорского надзора за всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности;
незамедлительно реагировать на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд, для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а также отказе в возбуждении уголовного дела);
в полной мере реализовать важнейшую обязанность прокуроров – защиту прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений. Прокуроры должны внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального ущербов;
обеспечить своевременность и законность решений следователя и дознавателя по результатам проверки каждого сообщения о преступлении;
принять все возможные меры к обеспечению законности при применении мер процессуального принуждения;
осуществлять надзор за своевременностью и правильностью проведения следственных действий;
установить действенный надзор за законностью и обоснованностью прекращения уголовного дела и уголовного преследования, строго руководствуясь при этом требованиями уголовно-процессуального закона. Безотлагательно отменять постановления о приостановлении предварительного следствия, прекращении уголовного дела или уголовного преследования, если не исчерпаны все возможные средства для сбора доказательств и изобличения виновных.
В настоящее время из-за недостаточности полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела возникла проблема для осуществления надзора за возбуждением уголовных дел, что объясняется отсутствием у прокурора эффективных полномочий по предупреждению и устранению выявленных нарушений законов. В случае выявления незаконного отказа в возбуждении уголовного дела прокурор уполномочен отменить решение об отказе в возбуждении уголовного дела, однако он не вправе возбудить в данном случае уголовное дело, не способен обеспечить защиту конституционного права на доступ к правосудию.
Особый интерес вызывает положение, согласно которому прокурор, признав постановление следственного органа о приостановлении предварительного следствия или прекращении уголовного дела (уголовного преследования) незаконным или необоснованным, уполномочен отменить его в течение 14 суток с момента получения материалов уголовного дела (ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ).
С.В. Тасаков отмечает, что указание в законе на срок отмены незаконного или необоснованного решения ограничивает принцип законности, поскольку предполагает невозможность отмены данного решения в случае пропуска установленного срока, при этом решение не перестанет быть незаконным или необоснованным. Вместе с тем руководитель следственного органа подобным сроком отмены постановления следователя не связан .
При осуществлении надзора прокурор может выявить основания для прекращения уголовного дела (уголовного преследования), однако не уполномочен самостоятельно прекратить производство по делу.
В соответствии с п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор обладает правом утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, но не уполномочен утверждать аналогичное постановление следователя, поскольку это входит в компетенцию руководителя следственного органа (п. 9 ч. 1 ст. 39 УПК РФ), что указывает на дифференциацию надзора в зависимости от формы расследования. Если при поступлении от дознавателя уголовного дела с обвинительным актом или обвинительным постановлением прокурор уполномочен прекратить производство по делу (п. 3 ч. 1 ст. 226, п. 4 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ), то при поступлении от следователя уголовного дела с обвинительным заключением прокурор не вправе принять такое решение.
При системном анализе норм УПК РФ это видится нелогичным. Согласно ч. 4 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе отказаться от уголовного преследования. Кроме того, при рассмотрении постановления следователя о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера прокурор уполномочен прекратить производство по делу (п. 3 ч. 5 ст. 439 УПК РФ).
Так же прокурор вправе заявить перед судом ходатайство об отказе от обвинения по отдельному эпизоду. Рассмотрим пример уголовного дела Советско-Гаванским гарнизонным военным судом Хабаровского края . Как следует из материалов дела, обвиняемым было инкриминировано вымогательство и хищение чужого имущества. Однако в ходе судебного следствия, прокурор просил исключить обвинение по краже как излишневмененную, потому как действия обвиняемых полностью охватывались статьей 163 УК РФ.
Так, Закарьяев Т.В. и Стадухин Р.А. находясь в салоне автомобиля в районе дома № 1, действуя умышленно, группой лиц по предварительному сговору, преследуя корыстную цель, выразившуюся в стремлении быстрого и незаконного материально обогащения, осознавая общественную опасность своих действий, предвидя неизбежность наступления общественно опасных последствий и желая их наступления, под предлогом того, что Банников А.А. ранее сожительствовал с несовершеннолетней Е., незаконно потребовали от потерпевшего Банникова передать им принадлежащее ему имущество – денежные средства в размере 14000 рублей, при этом высказали ему угрозу применения физического насилия со стороны третьих лиц, а также уничтожения его имущества – автомобиля, в случае невыполнения их противоправных требований.
Денежные средства были получены посредством передачи банковской карты потерпевшего и пароля к ней. Следствие считало, что снятие наличных денежных средств должно быть отдельно квалифицировано как кража 14000 руб. Прокурор посчитал что обвинение за вымогательство той же суммы 14000 руб. является достаточным. С такой позицией нельзя не согласиться.
Прокурор осуществляет уголовное преследование от имени государства (ч. 1 ст. 21, ч. 1 ст. 37 УПК РФ) и в случае выявления на то законных оснований обязан отказаться от его осуществления путем прекращения уголовного дела или уголовного преследования. Считаем необходимым изложить п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в следующей редакции: «утверждать постановление руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, а также прекращать производство по уголовному делу».
А.Д. Шишкин полагает, что проблема зависимости надзора прокурора от формы расследования затрагивает важнейший институт принятия прокурором решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, обвинительным актом, обвинительным постановлением. Это определяет недостаточность полномочий прокурора на столь значимом этапе уголовного процесса .
Если при утверждении обвинительного акта или обвинительного постановления прокурор уполномочен исключить из них отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое (ч. 2 ст. 226, ч. 2 ст. 226.8 УПК РФ), то при утверждении обвинительного заключения таким правом он не обладает.
Прокурору необходимы эффективные полномочия по надзору за законностью принятия итогового решения в стадии предварительного расследования, ведь именно на него возложена обязанность в дальнейшем поддерживать государственное обвинение по данному делу. При наличии оснований прокурор должен быть вправе самостоятельно исключать из обвинительного заключения отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое.
Н.И. Коржанский отмечает, что реализуя свое государственно-правовое предназначение — надзор, прокурор действует в публичных интересах, является активным участником уголовного процесса, несет ответственность перед обществом и государством за ход и исход процесса. Защита публичного интереса по обеспечению законности досудебного производства уголовного процесса не должна зависеть от формы предварительного расследования. Надзорные полномочия прокурора являются правовым средством защиты публичного интереса и так же не могут быть обусловлены формой предварительного расследования .
Защита публичного интереса по обеспечению законности досудебного производства определяет необходимость наделения прокурора достаточными правовыми средствами надзора, не зависящими от формы расследования и субъекта его производства, что требует внесения изменений и дополнений УПК РФ.
1.2. Функции и полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве
Прокурор в уголовном процессе занимает ключевое место. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах полномочий, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного расследования.
По мнению Семенцова В.А., Гладышевой О.В., Лукожевой Х.М. «надзорная деятельность прокурора ярче всего проявляется на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, где надзор призван обеспечить эффективную работу следователей и дознавателей, соблюдение ими и всеми другими участниками требований закона» .
К досудебным стадиям уголовного процесса относятся возбуждение уголовного дела и предварительное расследование, проводимое в форме дознания и предварительного следствия.
На стадии возбуждения уголовного дела в соответствии с ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен: проверять исполнение требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя и руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с УПК РФ; направлять соответствующие материалы в органы предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства.
Кроме того, на основании п. 12 ч. 1 ст. 37, ч. 3 ст. 146 УПК РФ прокурор располагает полномочиями по передаче уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому, изъятия их у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти и передачи его следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием требований такой передачи.
Согласно ч. 4 ст. 146 УПК РФ прокурор обладает компетенцией по отмене постановления о возбуждении уголовного дела в случае, если признает указанное постановление незаконным и необоснованным.
Согласно с ч. 4 ст. 147 УПК РФ при вынесении дознавателем постановления о возбуждении уголовного дела о любом преступлении, указанном в ч.ч. 2 и 3 ст. 20 УПК РФ, и при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя в случаях, предусмотренных ч. 4 ст. 20 УПК РФ, необходимо наличие согласия прокурора. Более того, уже на стадии предварительного расследования на основании п.5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор уполномочен давать письменные указания о направлении хода дознания, производстве процессуальных действий.
Отсутствие данных полномочий в отношении должностных лиц органов, производящих предварительное следствие, обусловлено особой процессуальной самостоятельностью фигуры следователя в уголовном судопроизводстве.
Преобладающими полномочиями прокурора на стадии предварительного расследования являются утверждение обвинительного заключения, акта или постановления, а также возвращение уголовного дела дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации деяния обвиняемого или для пересоставления названных процессуальных документов.
Исходя из вышеописанных полномочий, можно наблюдать определенную ограниченность непосредственного участия прокурора в уголовном преследовании: здесь его фигура играет роль, скорее направляющую, а влияние на ход уголовного процесса выражается, прежде всего в координирующей, наблюдательной и разрешительно-запретительной функциях .
Однако на настоящем этапе развития уголовного процесса, прокурор –единственный участник уголовного судопроизводства, наделенный надзорными полномочиями и при этом не связанный ведомственными интересами органов предварительного расследования, что, в свою очередь, позволяет рассматривать прокурора как наиболее беспристрастного участника уголовного процесса.
Цель деятельности прокуратуры состоит в том, чтобы обеспечить верховенство закона, а так же соблюдение прав и свобод граждан. В сфере надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования целью прокурорского надзора так же является обеспечение соблюдения уголовно - процессуального законодательства, и вместе с тем соблюдение прав граждан, насколько они (права) реализованы органами, осуществляющие предварительное расследование . А учитывая специфику деятельности и то, что правоохранительные органы являются органами исполнительной власти, осуществляющими властные полномочия от имени государства, то необходим особенный подход к надзору за их деятельностью.
К объектам прокурорского надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства относятся государственные органы и должностные лица, наделенные в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством полномочиями осуществлять предварительное следствие и дознание.
В соответствии со ст. 150 УПК РФ предварительное расследование осуществляется либо в форме предварительного следствия, либо в форме дознания.
Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующие законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен :
проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия;
разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК РФ;
изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований данного действия;
передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных ст. 151 УПК РФ, с обязательным указанием оснований такой передачи;
отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора в порядке, установленном УПК РФ;
продлевать срок дознания;
утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;
возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования.
В.В. Дорошков в своих научных трудах пишет, что для устранения выявленных в ходе осуществления прокурорского надзора нарушений законности органами дознания и предварительного следствия прокурор уполномочен применять следующие средства правового реагирования .
Представление. Данное правовое средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона в уголовном судопроизводстве имеет двойное назначение. Так, на досудебных стадиях уголовного процесса при осуществлении прокурором надзора за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания представление адресуется руководителям органов, чьи подчиненные допустили выявленные нарушения закона. При этом в представлении может быть поставлен вопрос о привлечении виновных к ответственности. О принятых мерах прокурор предлагает уведомить его в месячный срок. В судебных стадиях представление – это акт прокурорского реагирования на судебное решение, вносимое прокурором в порядке, предусмотренном УПК РФ .
Указание. Это правовое средство является наиболее распространенной формой прокурорского реагирования, которое, как правило, носит профилактический характер и способствует недопущению совершения следователем или дознавателем нарушений требований уголовно-процессуального законодательства. Указание дается прокурором в письменном виде и может касаться как производства тех или иных следственных действий, проведение которых целесообразно с его точки зрения, так и характера избрания меры пресечения. Прокурор может дать указание следователю о том, как квалифицировать преступление, по которому следователь осуществляет производство, об объеме обвинения, направлении уголовного дела в суд или его прекращении и т. д.
Письменное требование (поручение, запрос). При осуществлении прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного процесса прокурор вправе истребовать у следователя уголовное дело для его проверки. Указанное полномочие прокурора реализуется посредством направления письменного требования (поручения, запроса) руководителю следственного органа и обязательно для исполнения .
Постановление. В случаях, предусмотренных УПК РФ, прокурор наделен правом вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. Прокурор также вправе вынести, в случаях нарушения уголовно-процессуального закона, постановление о признании полученных органами уголовного преследования доказательств не допустимыми.
Согласие прокурора. Уголовно-процессуальным законодательством России предусмотрен судебный порядок получения разрешения на проведение следственных действий (обыск, выемка, осмотр жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц и т. д.), которые затрагивают основные конституционные права и свободы граждан, а также на применение к подозреваемому (обвиняемому) мер уголовно-процессуального принуждения (наложение ареста на имущество, временное отстранение от должности, избрание меры пресечения в виде заключения под стражу или домашнего ареста и т. д.). В этих случаях прокурор дает дознавателю свое согласие на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственных действий и иных мер процессуального принуждения, на совершение которых необходимо судебное решение.
В соответствии со ст. 115 УПК РФ для обеспечения исполнения приговора в части гражданского иска, других имущественных взысканий или возможной конфискации имущества дознаватель с согласия прокурора возбуждают перед судом ходатайство о наложении ареста на имущество подозреваемого, обвиняемого или лиц, несущих по закону материальную ответственность за их действия.
