ГЛАВА 1. ОСНОВЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
1.1 Содержание и принципы законности в правоохранительной деятельности органов внутренних дел
В деятельности органов внутренних дел законность выражается, во-первых, в том, что их структура и компетенция определены в законах и подзаконных нормативных актах, во-вторых, в точном осуществлении ОВД требований и принципов права, в-третьих, в строгой подзаконности всей правоприменительной деятельности, в-четвертых, в строгой субординации актов, издаваемых OBД.
A.Д. Бoйкoвa утверждала: «зaкoннocть нe мoжeт быть нeцeлeсообразной, как и целесообразность – незаконной». С одной стороны, мы невольно приближаемся рискованному лозунгу древних юристов – «пусть гибнет мир, но торжествует юстиция». С другой – не всякая «разумная» идея может быть положена в основу закона и законности .
Законность показывает уровень и результат работы правоохранительных органов.
Органы внутренних дел выполняют на наш взгляд очень важные функции в государстве. Однако, преломляется все это к компетенционным рамкам деятельности Органов Внутренних Дел. Поэтому более чем актуален вопрос о сущности и специфике правовой основы деятельности органов внутренних дел, её организации.
Установленные законом принципы деятельности полиции – это основополагающие начала, на которых должна строиться ее деятельность в целом. В них отражаются представления законодателя о месте и роли полиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь.
В деятельности полиции существуют некоторые принципы:
а) положение, составляющее принцип, всегда закреплено в законе, то есть является правовым;
б) принцип – это основное, отражающее сущность деятельности полиции правило. Действия (бездействия) сотрудников полиции, в процессе осуществления которых нарушаются принципы деятельности полиции, не могут быть признаны законными;
в) несоблюдение требований одного принципа деятельности полиции неминуемо приводит к нарушению положений какого-либо иного принципа рассматриваемого вида правоприменения;
г) принципы деятельности полиции всегда отражают ее гуманизм.
Принципы деятельности полиции, как и других органов исполнительной власти, во многом обусловлены нормами Конституции Российской Федерации.
Принципы деятельности полиции в той или иной степени конкретизируются и детализируются в других статьях Закона Российской Федерации " О полиции", и других нормативно-правовых актах.
Согласно ст. 17 и ст. 18 Kонституции PФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина сoгласно общепризнанным принципам и нормами международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Основные права и свободы человека принадлежат каждому от рождения и сопровождаются с ними до конца его жизни. Однако осуществление прав и свобод не должны нарушать права и свободы других граждан.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Деятельность полиции, в отличие от других органов исполнительной власти, связана с применением принуждения, она может заключать в себе существенную угрозу правам и свободам всех лиц. Отсюда особая значимость, которая сообщена законодателем об уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина применительно к деятельности полиции.
Правовые основы деятельности Орган Внутренних Дел предопределены местом в механизме государства и общества. Здесь следует помнить, что ОВД – это органы исполнительной власти, имеющие в свою очередь, сложную структурную организацию. Нередко, в связи с этим к самим ОВД применяется термин «органы правоохранительного блока», а к их частям – «криминальный блок», «полиция общественной безопасности» и пр.
Каждый «блок» реализует установленный и специфический объем правоохранительных задач и функций: охрану общественного порядка, прав и свобод граждан, борьбу с правонарушениями и преступностью во всех их видах; оперативно – розыскную и уголовно - процессуальную деятельность; обеспечение безопасности дорожного движения и др.
Сферы деятельности ОВД обширны и разнообразны, что достаточно часто появляется потребность в формировании, совершенствовании, реконструкции этих органов, в особенности их специализированных подразделений, осуществляющих деятельность по борьбе, например, с экстремизмом, терроризмом, по другим актуальным правоохранительным направлениям. Здесь следует вести речь о непрекращающейся эволюции организации и деятельности OBД. И это также нужно учесть при анализе правовых основ в указанной области.
В юридической доктрине используется много синонимов понятия «правовая основа». На слуху такие термины как «нормативно-правовое обеспечение», «юридическая регламентация», «правовая (документально-юридическая) форма», «нормативно-правовое закрепление».
Собственно правовая основа функционирования государственных органов также рассматривается неоднозначно. Данным понятием обозначают обычно совокупность исходных правил, основополагающих начал, выраженных в разных формах, или качественно и организационно обособленную деятельность по установлению соответствующих нормативных актов.
Л. А. Григорян, И. Б. Киричук, С. С. Миронов, М. Н. Альтшуллер и др. нормативной основой деятельности ОВД признают совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность ОВД. При этом они не разграничивают понятий «нормативная основа» и «правовая основа». М. Н. Альтшуллер в структуре нормативной основы деятельности ОВД выделяет также соответствующие уровни: первый (его образуют акты внешнего действия) и второй (речь идет об актах внутреннего характера) – ведомственное регулирование . Здесь, однако, следует обратить внимание на тот факт, что поскольку в последнее время в деятельности ОВД, как и в деятельности многих других субъектов, нередко используются моральные правила, правовые обычаи и принципы, право положения юридической практики и пр. другими словами, нормативные правовые акты являются центральной составляющей, но не единственным элементом правовой основы их деятельности.
М. Н. Кузьмина: «совокупность исходных правил, выраженных в различных формах, в соответствии с которыми строится и функционирует система ОВД» - таким образом она определяет правовые основы деятельности ОВД.
Поскольку они имеют источником само право, а право проявляется, главным образом, в правосознании, правовых нормах и правоотношениях, формами выражения последнего являются нормативно-правовой акт, правовой обычай и прецедент. Но воплощены они преимущественно именно в основном в законодательных актах.
Ядром правовой основы организации и деятельности ОВД являются нормы права. Кроме таких норм, при характеристике правовых основ деятельности ОВД следует учитывать и конкретные правоотношения и процедуры, складывающиеся при возведении их в статус нормативных предписаний, то есть правотворческую деятельность в целом, используемые при их формулировании, а также в последующей право реализациии правовые способы и средства.
Не следует упускать из виду и момент правоореализации. Тем самым в правовую основу деятельности ОВД кроме правовых норм и правотворчества входят правоприменительные акты, сама правоприменительная деятельность, юридические знания, правопорядок и др. .
В связи с многоплановым содержанием различных элементов правовой основы деятельности ОВД, можно их объединить в две группы:
1) фиксирующие статику права;
2) выражающие динамику права.
Правовые основы в статике – это регулирующие организацию и деятельность ОВД правовые нормы и принципы, установленные в нормативно-правовых актах, а также правоприменительные решения (нормативный компонент); правовые учреждения, осуществляющие правотворческие и правоприменительные функции (институциональный элемент); правовые взгляды, идеи, представления (идеологический элемент).
Правовые основы деятельности ОВД в динамике – правотворчество, реализация права, юридические факты, правосознание. Нормы права обеспечивают взаимодействие и взаимосвязь всех названных компонентов. Именно с ними связаны, в первую очередь, нормативные правовые основы деятельности ОВД.
Нормативно-правовая основа деятельности ОВД представляет собой совокупность нормативных правовых актов, участником которых являются ОВД и их сотрудники . В актах определяются цели и задачи ОВД деятельности, их функции и принципы работы. Значительно количество таких актов регламентируют порядок формирования ОВД, их полномочия, формы деятельности , внутриорганизационную структуру и внешние связи, в том числе иерархического типа. Действуют, как правило, на трех уровнях: федеральном, региональном, местном. На федеральном уровне главным таким актом, безусловно, является Конституция РФ (первый подуровень федеральных актов, составляющих нормативно-правовую основу деятельности ОВД). Сюда же входят федеральные конституционные законы и федеральные законы (второй подуровень). И наконец, к ним относятся нормативные указы и распоряжения Президента РФ , акты палат Федерального Собрания РФ, нормативные постановления и распоряжения Правительства РФ, решения высших судебных инстанций РФ , акты Генеральной прокуратуры РФ и акты других федеральных органов государственной власти, в том числе ОВД (третий подуровень).
Региональный уровень нормативно-правовой основы включает в себя три простых подуровня:
1) Конституции республик и уставы иных субъектов РФ;
2) Законы субъектов РФ , регулирующие отношения в указанной сфере;
3) Подзаконные нормативно-правовые акты, принятые органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации .
Местный (муниципальный) уровень нормативно-правового регулирования организации и деятельности ОВД образуют акты, принимаемые органами местного самоуправления (уставы муниципальных образований, акты выборных представительных и исполнительных органов местного самоуправления, а также должностных лиц этих органов и другое.).
В нормативно-правовую основу организации и деятельности ОВД включаются и международноправовые акты, и принципы (п. 4 ст. 15 Консти-туции РФ), которые входят в национальную правовую систему России. Охарактеризуем основные акты, составляющие нормативно-правовую основу деятельности ОВД. Речь идет, в первую очередь, о Конституции РФ. В частности, в ст. 15, ст. 71, ст. 72, ст. 78, ст. 114 названного акта установлены принципы организации и деятельности ОВД как составной части механизма государства (например, конкретизируются задачи Правительства РФ, которые оно должно решать через правоохранительные органы).
В Конституции же установлены правила поведения всех органов власти с населением. Эти правила применимы к ОВД. Они должны в своей деятельности исходить из того, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции РФ); все органы государственной власти, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.ч. 2 ст.ст. 15); любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст.15); все равны перед законом и 5 судом (ч. 1 ст. 19); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст. 22) и т.д.
Некоторые статьи Конституции РФ устанавливают некие запреты, которых так же должны придерживаться ОВД. В их числе: недопустимость любых ограничений в социально - правовом статусе (ч. 2 ст. 19); запрет на применение пыток и насилия в любой другой, унижающей человеческое достоинство форме (ч. 2 ст. 21); недопустимость вторжения в частную жизнь лица без его согласия (ч. 1 ст. 24); отказ от любых видов деятельности, связанных с популяризацией идеи какого-то превосходства по любому основанию (ч. 2 ст. 29); недопущение проникновения в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25) и другое.
В Конституции Российской Фeдерации также определены полномочия органов государственной власти по принятию правовых актов, в том числе и тех, которые регламентируют деятельность ОВД (ст. 76, ст. 90, ст. 104, ст.105, ст. 115), принципы организации и деятельности государственных органов (законность, федерализм, гласность, самостоятельность, гуманизм, разделение властей и др.), в том числе, касающиеся деятельности ОВД.
Значительную роль в урегулировании деятельности ОВД играют федеральные и конституционные законы, прямо и косвенно регулирующие деятельность ОВД. Среди них можно упомянуть кодифицированные акты, например, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации и др.
В числе специальных федеральных законов, регулирующих деятельность ОВД, на первом месте стоит Закон «О полиции». Среди законодательных актов федерального уровня, которые содержат прямые предписания в адрес ОВД, следует отнести Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении», Законы РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах РФ» и др.
Что касается подзаконных актов, регулирующих деятельность ОВД, здесь следует отметить, что обычно на уровне актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации пpинимaются пoлoжeния oбщeгo характера , которые затем конкретизируются в специальных актах МВД РФ. Правительство РФ чаще всего издаёт специальные акты, регулирующие отношения в соответствующей сфере, если есть прямое указание в том или ином акте федерального уровня. В частности, в настоящий момент статус МВД РФ регламентируется Указом Президента РФ от 11 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ». Здесь определено, что министр внутренних дел РФ «издает нормативные правовые акты МВД России, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти; заключает межведомственные соглашения, международные договоры Российской Федерации межведомственного характера в сфере внутренних дел» (пп. 3 п. 21). Более того, он выполняет функцию внутреннего контроля за соответствием решений должностных лиц системы МВД России Конституции РФ и законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России, может отменять их при наличии достаточных к тому оснований (п. 17 п. 21) .
Нормативные акты Министерства внутренних дел (МВД) России составляют значительную часть всей системы нормативно – правовой базы организации и деятельности органов внутренних дел. С их помощью правительство обеспечивает эффективное и дифференцированное управление полицейским управлением.
Мы можем сделать вывод, что анализ нормативно-правовой базы Департамента полиции показывает, что на основе правовой организациии является правовой акт. Нам никак нельзя забывать, что один и тот же законодатель не создает эти положения по своему желанию, а чаще всего извлекает их уже из сложившихся общественных отношений.
1.2. Юридическая природа нормативных правовых актов органов внутренних дел России
Нормативные правовые акты органов внутренних дел, являются правовым средством правового регулирования деятельности органов внутренних дел.
С места действия:
Во-первых, мы можем сказать, реализуются задачи, что функции и компетенция министерства как федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Нормативные правовые акты определяют наиболее общие, типичные правила поведения в доверительной сфере управления всех ее участников, то есть рассчитывается определенная, единая программа управления.
Акты внутренних дел России включены в государственные, административные и политические ресурсы , они олицетворяют конкретные формы и методы государственного управления в сфере внутренних дел, государственного регулирования важнейших сфер общества. В его основе нормативный акт ОВД России является правовой версией управленческого решения государства. С его публикации исполнительный орган решает конкретный административный вопрос, возникающий в ходе своей деятельности, в интересах реализации задач и функций государственного управления в сфере внутренних дел в пределах своей компетенции.
Во-вторых, также определяются конкретные задачи, права и обязанности (полномочия и обязанности), участники управленческих социальных отношений. Эта функция нормотворчества ОВД России выражается в публикации различных типов ведомственных норм (правил) о функционировании подконтрольных им подразделений и услуг, определенных категорий работников, развитии стиля и методов система ОВД России, разработка правил формирования персонала органов внутренних дел, осуществление официальных отношений, обеспечение оперативного устранения недостатков в работе, обеспечение трудовой, финансовой, официальной дисциплины.
Своими актами OBД России определяет компетенцию своих структурных подразделений Министерства (отделов, главных отделов федеральных округов, Министерства внутренних дел, Главного управления внутренних дел, Департамента внутренних дел Российской Федерации, Министерство внутренних дел, Министерство внутренних дел МВД России, научно-исследовательские и образовательные учреждения и другие организации Министерства внутренних дел России).
Нормативные акты ОВД России регулируют организацию и функционирование правоохранительных органов в определенных областях их деятельности (лицензирование и разрешение, безопасность движения, пожарная безопасность и т. д.).
В-третьих, мы можем наблюдать, что в случаях, предусмотренных законом, правовое регулирование деятельности не инкорпорированных предприятий, организаций, учреждений, независимо от формы собственности, общественных объединений и поведения граждан.
В-четвертых, на сколько мы знаем формируются основные положения для взаимодействия между различными элементами правоохранительной системы государства.
В-пятых, также мы можем наблюдать, что ограничения и запреты, особые обязанности или особые полномочия предоставляются субъектам права в необходимых и конкретных случаях.
В-шестых, осуществляются правоохранительные функции управленческого характера (например, устанавливаются определенные правовые режимы) и предусмотрены правовые гарантии защиты порядка отношений, установленных в области внутренних дел.
В-седьмых, все нормы высшей юридической силы детализированы, уточнены и организационно обеспечены с целью более эффективного функционирования законов в конкретном типе деятельности.
Для определения правового характера нормативных актов ОВД необходимо определить наиболее важные характеристики, а так же дать им четкое описание:
1. Нормативный акт ОВД России носит государственно-властный характер, является обязательным для тех, кому он адресован, и носит юридический характер. Он принят от имени государства, является средством власти. Сила действий обусловлена самой природой государственного управления, характером отношений между ОВД России (субъектом управления является исполнительная власть) и управляемым субъектом, которые определяются как отношения подчинения власти. Министерство внутренних дел России действует от имени государства и в его интересах, поэтому действует властно. Нормативные акты ОВД России могут быть изданы как по отношению к подчиненным, так и не подчиненным предметам. Поэтому такой акт является, прежде всего, юридически авторитетной волей соответствующего субъекта исполнительной власти. В нем находит свое выражение авторитетный характер исполнительной власти государства. Особенность правового характера нормативного акта департамента внутренних дел России проявляется в том, что он содержит государственно-авторитетное юридическое решение управленческих вопросов в сфере внутренних дел. Преобладание актов ОВД России отражается в таких формулировках, как «порядок», «устанавливать», «обязывать» и т. д.
2. Нормативный правовой акт ОВД России является подчиненным. Подчинение Закона Департамента внутренних дел России означает, что вовсю оно ниже закона и приказов правительственного органа более высокого уровня и должно соответствовать содержанию, форме и порядку выдачи установленных требований. Акты внутренних дел России должны вслед приниматься в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами вышестоящих органов государственной власти, актами субъектов Федерации, выданными за пределами Российской Федерации, и их совместным руководством с субъектами Российской Федерации, они также не могут противоречить принятым решениям органов правосудия. Законность также означает соответствие правовых актов органов внутренних дел нижнего уровня нормативным требованиям Федерального министерства внутренних дел. В то же время подчинение нормативных правовых актов ОВД России не означает, что они «менее» юридически обязательны для участников правоотношений. Напротив, они имеют необходимую юридическую силу.
3. Нормативный правовой акт ОВД России выпускается в одностороннем порядке и носит императивный характер. Только одна сторона в руководстве может принять юридически авторитетное официальное решение. Акты могут приниматься не только без согласия, но и против желаний лиц, к которым они обращаются. Это связано с тем, что законодатель решает соответствующие вопросы, входящие в компетенцию Министерства внутренних дел России, который является официальным органом, компетентным для мощного и независимого решения вопросов в сфере внутренних дел. Качество односторонности акта также сохраняется, когда оно выдается несколькими исполнительными органами. В этом случае мы говорим об одностороннем выражении коллективной воли субъектов управления. Поэтому все нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Россини являются односторонними актами. В то же время следует иметь в виду следующее обстоятельство. В последние годы в российском законодательстве и административной практике Министерства внутренних дел России действует новый вид действий, связанных с договорными отношениями, которые возникают между отдельными субъектами государственной власти, в том числе с участием Министерства внутренних дел России. Такие действия получили название административно-правовых соглашений (соглашений). Средства: договоры, заключенные в соответствии со ст. 11 Конституции Российской Федерации о делимитации субъектов юрисдикции и полномочий Российской Федерации и ее субъектов (в том числе Министерства внутренних дел России); соглашения (соглашения) между странами СНГ по различным вопросам управления (в том числе в сфере внутренних дел); контракты (контракты) на прием на государственную службу (включая органы внутренних дел) и т. д. Суть и содержание таких актов требуют специального изучения и размышлений, поскольку договорные отношения основаны на равенстве сторон (участников) и характер исполнительной власти предполагает императивную одностороннюю юридически-авторитетную волю. Сила и односторонность традиционно характеризуются сущностью конкретных методов контроля, которые отражены в актах внутренних дел России. Это административные методы, мощные методы решения определенных вопросов в сфере внутренних дел.
4. Нормативные акты ОВД России являются обязательными для исполнения. Они должны восприниматься как обязательные для их адресатов или прямых исполнителей. Адресаты и исполнители не имеют права оценивать свое принуждение, отказываться выполнять их, выполнять такие действия только частично или выборочно. Следует отметить, что акт является обязательным для самого МВД России. Министерство может отменить или изменить свои действия, но до тех пор, пока акт не будет изменен или отменен в установленном порядке, он имеет обязательную ценность для этого органа. Исполнение нормативного акта внутренних дел России обеспечивается силой государственного принуждения. Юридическая сила Закона ГУВД России как акт, созданный волей людей, заключается в том, что он носит государственно-властный характер.
5. С точки зрения внешнего выражения содержания все нормативные правовые акты ОВД выпускаются в форме письменного юридического документа. Трудно представить себе возможность введения правил поведения для ОВД по-другому (устный или окончательный), тем более что акты ОВД России должны быть доведены до сведения исполнителей, и многие из них не могут войти в силу без государственной регистрации и публикации в прессе. Но установить по их письменному нормативному акту порядок применения устных ордеров или неоспоримых признаков ОВД может.
6. Нормативный правовой акт принят СДА России по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, или в случае делегирования ему нормативных полномочий.
