1 ТУРИЗМ И ТУРИСТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
1.1 Туризм как объект правового регулирования
Туризм представляет собой не только сферу деятельности специальных субъектов, но и отдельную систему социально-экономических отношений.
Понимание того, что туризм является многогранным явлением современного общества и достаточно новым объектом научного исследования предопределяет необходимость, с одной стороны, и сложность, с другой стороны, создания и совершенствования понятийного аппарата, формулирования определения «туризм» и иных, связанных с ним терминов.
Следует отметить, что в юридической литературе нет единого подхода к соответствующим дефинициям. Кроме того, терминология в сфере туристической деятельности претерпевает существенные изменения в соответствии с весьма динамичным развитием туризма, появлением новых его видов и отраслей [3, с. 86].
В соответствии с Законом Республики Беларусь «О туризме», туризм – это путешествие физических лиц за пределы их места жительства в течение периода, не превышающего 12 месяцев подряд, с целью отдыха, с деловыми, познавательными и другими целями без занятия трудовой, предпринимательской, иной приносящей доход деятельностью, оплачиваемой и (или) приносящей прибыль (доход) из источника в посещаемой стране (месте), а также деятельность юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, по организации такого путешествия [36].
Туристическая деятельность – определяется как деятельность туроператорская и турагентская.
В соответствии со ст.3 Закона Республики Беларусь «О туризме», организационными формами туризма являются международный и внутренний туризм.
Международный туризм включает в себя:
выездной туризм – путешествие граждан Республики Беларусь, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь, за пределы территории Республики Беларусь;
въездной туризм – путешествие иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением постоянно проживающих в Республике Беларусь, в пределах территории Республики Беларусь.
внутренний туризм – путешествие граждан Республики Беларусь, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь, в пределах территории Республики Беларусь.
Указом Президента Республики Беларусь от 2 июня 2006 года №372 «О мерах по развитию агроэкотуризма в Республике Беларусь» в соответствии со ст.3 Закона Республики Беларусь «О туризме», определен специальный вид туризма – агроэкотуризм.
В соответствии с п.2 Указа Президента Республики Беларусь от 2 июня 2006 года №372 «О мерах по развитию агроэкотуризма в Республике Беларусь», агроэкотуризм – это временное пребывание граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства в сельской местности, малых городских поселениях в целях получения услуг, указанных в пункте 5 данного Указа, оказываемых субъектом агроэкотуризма для отдыха, оздоровления, ознакомления с природным потенциалом республики, национальными культурными традициями без занятия трудовой, предпринимательской, иной деятельностью, оплачиваемой и (или) приносящей прибыль (доход) из источника в месте пребывания [33, п. 2].
Однако, туризм не может определяться только как специфическая деятельность туриста, связанная с путешествием, или как предпринимательская деятельность турагентов и туроператоров. В широком смысле туризм представляет собой отрасль экономики, систему социально-экономических взаимосвязей не только туристов с юридическими и физическими лиц, оказывающими туристические услуги, но и взаимодействие данных субъектов с организациями транспорта, размещения, питания, страхования и другими организациями [3, с. 98].
Таким образом, туризм как социальный институт включает также и туристическую индустрию, определяемую в соответствии с Законом Республики Беларусь «О туризме», как совокупность объектов для размещения туристов, транспортных средств, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов оздоровительного, делового, познавательного и иного назначения, используемых для удовлетворения потребностей туристов, возникающих во время осуществления путешествия и (или) в связи с этим путешествием.
Кроме того, в широком понимании, туризм в свою систему общественных отношений включает и деятельность государства по обеспечению необходимых условий по развитию туризма в Республике Беларусь, созданию туристической инфраструктуры, совершенствование законодательства, системы налогообложения, лицензирования туристической деятельности, сертификации туристических услуг, подготовку кадров и другие меры государственного регулирования [63, с. 15].
В соответствии со ст.9 Закона Республики Беларусь «О туризме» в Республике Беларусь ведется Государственный кадастр туристических ресурсов Республики Беларусь, в котором содержатся сведения о статусе этих ресурсов, их географическом положении и границах, природопользователях, научной, экономической, экологической и культурной ценности, а также режиме их охраны [36, ст. 9].
Туристические ресурсы – это природные, социально-культурные объекты, в том числе недвижимые материальные историко-культурные ценности, удовлетворяющие духовные потребности туристов и (или) содействующие восстановлению и укреплению их здоровья.
Согласно ст.10 Закона Республики Беларусь «О туризме» в Республике Беларусь по предложениям государственных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей создаются туристические зоны.
Туристическая зона – часть территории Республики Беларусь с точно определенными границами, на которой расположены один или несколько туристических ресурсов, включенных в Государственный кадастр туристических ресурсов Республики Беларусь, и которая создана в целях развития международного въездного и внутреннего туризма, туристической индустрии, охраны и рационального использования туристических ресурсов.
Решение о создании туристической зоны принимается Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь на основании заключений Министерства спорта и туризма Республики Беларусь, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов о целесообразности и эффективности ее создания. Порядок создания туристических зон определяется постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18 июня 2004 года №730 «Об утверждении положений о порядке создания туристических зон и ведения государственного кадастра туристических ресурсов Республики Беларусь»[1, с. 43].
Для того чтобы установить значение туризма и полнее описать сферу его деятельности, необходимо в первую очередь выделить различные группы субъектов, которые взаимодействуют в туризме.
1. Туристы. Это люди, которые испытывают различные психические и физические потребности, природа которых определяет направления и виды участия этих людей в туристской деятельности.
2. Организации, предоставляющие туристам товары и услуги. Это предприниматели, которые видят в туризме возможность получать прибыль посредством предоставления товаров и услуг с учетом спроса на туристском рынке.
3. Местные органы власти. Рассматривают туризм как важный фактор экономики, связанный с доходами, которые местные граждане могут получать от этого бизнеса в виде налогов, поступающих в местный бюджет.
4. Принимающая сторона. Местное население, воспринимающее туризм в первую очередь как фактор занятости населения. Для этой группы важным является результат взаимодействия с туристами, в том числе иностранными [1, с. 86].
Таким образом, туризм может быть определен как совокупность явлений и взаимоотношений, возникающих при взаимодействии туристов, поставщиков, местных органов власти и местного населения в процессе туристской деятельности. Путешествия, туризм – это комплекс родственных сфер бизнеса. Наиболее близкой к туризму профессией является распространение туров, т.е. работа туристических агентств. Непосредственно привлечены к туризму авиакомпании, компании по прокату машин, железные дороги, автобусы, гостиницы и рестораны. К сопряженным видам бизнеса также можно отнести финансовые структуры, которые финансируют развитие сферы обслуживания и др.
Для того чтобы сформулировать полное определение понятия «туризм», необходимо рассмотреть многоаспектность туризма и его взаимодействие с другими видами деятельности.
Туризм как частный случай путешествий имеет четкие ограничения, характеристики и множество определений в понятийном смысле.
В отличие от путешествия туризм – категория, испытывающая сильное влияние экономики и обладающая дуализмом (двойственностью) внутренней природы явления, так как туризм - это и особый, массовый, род путешествий, и деятельность по организации и осуществлению этих путешествий.
Приведем классическое определение туризма и дадим развернутую характеристику его составляющих [3, с. 56].
Туризм – временное перемещение людей с места своего постоянного проживания в другую страну или местность в пределах своей страны в свободное время в целях получения удовольствия и отдыха, оздоровительных, гостевых, познавательных или в профессионально-деловых целях, но без занятия оплачиваемой работой в посещаемом месте [2, с. 213].
Отметим, что:
а) значительная часть ограничений в понятиях будет носить чисто экономический характер, обусловленный местом туризма в современном развитом обществе;
б) сами определения будут служить целям и принципам международной туристской статистики, которая, в свою очередь, действует по категориям, определяемым в целях именно экономики, планирования, учета и др.;
в) будут учитываться требования единообразного международного понимания существа категорий, подлежащих статистической оценке и сравнению.
Основные особенности туризма:
1. В отличие от путешествий туризм - это перемещение людей в достаточно короткие промежутки времени.
Длительные путешествия совершаются лишь единицами индивидуумов. Туризм же массовое явление XX века, получившее свое развитие в силу сложившейся в развитом обществе политико-экономической ситуации. Люди (в большинстве своем трудящиеся по найму) повсеместно получили право на ежегодный короткий (в среднем 2-3 недели) отпуск. После второй мировой войны (1939-1945 гг.) Люди в большинстве своем стали жить в достатке, позволяющем выделять средства на отдых и краткосрочные путешествия в целях отдыха. Развитые транспортные средства, открывшие эру трансконтинентальных полетов на воздушных судах, дали вполне доступную возможность посещения практически любых уголков мира. По статистике наибольшую долю занимает туризм выходного дня (2-3 дня), далее следуют небольшие туристические поездки (6-7 дней), значительно меньшую долю занимают 8-12-дневные туры. Все остальные, более длительные, туристические поездки выпадают из статистики по причине ничтожности своего удельного веса в общей массе.
2. Для туризма важно определить категорию места постоянного проживания (местожительство). Туризм предусматривает выезд людей с места своего постоянного проживания в иную местность, страну в целях туризма. Перемещения в пределах местности постоянного проживания, например ежедневные поездки на работу, не могут быть отнесены к туризму. В стране, где имеется правовой институт прописки, это - место прописки, регистрируемое соответствующими службами государственной власти, регулирующей миграцию населения. Имеющая место другая понятийная категория - обычное место постоянного жительства определяется сроком, в течение которого человек постоянно проживает в одном и том же месте (городе, поселке, районе). При этом для каждого определенного места, района, страны, а также населения следует выделять лиц, которые могут быть отнесены к категории постоянных жителей или посетителей.
3. Определение периода свободного времени исходит из общего понимания туризма как способа отдыха. Оно недостаточно справедливо для некоторых видов туризма, например для профессионально-делового, участники которого чаще всего совершают поездки как специалисты, командированные фирмой.
4. Важнейшей категорией является цель туризма, которая позволяет четко выделить виды деятельности, относящиеся к туризму и попадающие под льготные таможенные, налоговые и иные предпочтительные режимы, устанавливаемые государствами исключительно для туризма. Главные цели туризма: развлекательные, рекреационные и познавательные. Вторыми по значимости являются цели оздоровительные и лечебные, далее следуют профессионально-деловые, гостевые и пр.
5. Туризм – важная составляющая экономики многих государств, которая обеспечивает занятость местного населения, загрузку гостиниц и отелей, ресторанов, зрелищных мероприятий, поступление иностранной валюты и др. Туризм основан на эксплуатации местных туристских ресурсов, приносящей данной местности или государству доход. Туризм в зависимости от составляющих услуг и обслуживаемых категорий населения разделяется на внутренний и международный [3, с. 34].
Внутренний туризм – временный выезд граждан конкретной страны с постоянного места жительства в пределах национальных границ той же страны для отдыха, удовлетворения познавательных интересов, занятий спортом и в других туристских целях. Внутренний туризм не представляет собой, отдельную сферу, а связан со всеми другими секторами национальной жизни.
Международный туризм – систематизированная и целенаправленная деятельность предприятий сферы туризма, связанная с предоставлением туристских услуг и туристского продукта иностранным туристам на территории Республики Беларусь (въездной туризм) и предоставлением туристических услуг и туристического продукта за рубежом (выездной туризм). Туризм во многих странах - деятельность, находящаяся под пристальным вниманием государства как экономически выгодная и прибыльная отрасль.
Имеет также место понятие национальный туризм – совокупность деятельности в сфере внутреннего и выездного туризма, т. е. обслуживание туристов из числа жителей своего государства [3, с. 65].
По способу организации различают плановый и самодеятельный туризм.
Плановый туризм – любые виды туризма, разрабатываемые и реализуемые организаторами туризма - туроператорами. Плановый туризм регулируется государством с помощью законодательных и нормативно-правовых актов. Он составляет основу индустрии массового туризма. Начало плановому туризму положил Томас Кук. Именно он в 1849 г. придумал продавать туристические услуги в пакете: перевозку, экскурсии и питание.
В значительной степени плановый туризм является главной составляющей деятельности различных коммерческих организаций и предпринимателей.
Самодеятельный туризм – специфический вид общественной туристической деятельности, осуществляемый на добровольной самодеятельной (любительской) основе. Самодеятельный туризм основывается на деятельности добровольных туристических объединений, союзов и туристических клубов, которые издают собственные нормативные акты, регулирующие туристическую деятельность, проводят походы, туристские слеты и соревнования, издают собственную туристическую методическую литературу и периодические издания. Самодеятельный туризм имеет программно-нормативные основы, определяющие направления, характер, содержание туристической общественной практики, требования по овладению туристическими умениями и навыками.
Социальный туризм – разновидность туризма, субсидируемая из средств, выделяемых на социальные нужды в целях создания условий для путешествий школьникам, молодежи, пенсионерам, инвалидам, ветеранам войны и труда и иным гражданам, которым государство, государственные и негосударственные фонды и иные благотворительные организации оказывают социальную поддержку как наименее обеспеченной части населения при использовании их права на отдых [3, с. 53].
Социальный туризм рассматривается как:
– Путешествия, другие виды туристических занятий, оздоровления и отдыха, реализуемые гражданам Республики Беларусь по цене социального тура, разовых услуг социального туризма или субсидируемые из средств, выделяемых государством на социальные нужды;
– Сфера профессиональной деятельности по формированию, продвижению и реализации социальных туров, разовых услуг социального туризма;
– Общественное движение участников социального туризма.
Туристическая деятельность – туроператорская и турагентская деятельность [6, с. 86]. В свою очередь туроператорская деятельность – предпринимательская деятельность юридических лиц (туроператоров) по формированию, продвижению, реализации туров, в том числе сформированных другими туроператорами, включая нерезидентов Республики Беларусь, а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия; турагентская деятельность – предпринимательская деятельность юридических лиц или индивидуальных предпринимателей (турагентов) по продвижению, реализации туров, сформированных туроператорами – резидентами Республики Беларусь, участникам туристической деятельности, а также по оказанию отдельных услуг, связанных с организацией туристического путешествия; туристическое путешествие – организованное путешествие (поездка, передвижение, пребывание) физических лиц за пределы их места жительства (места пребывания) с целью отдыха, познавательными и другими целями без занятия трудовой, предпринимательской, иной приносящей доход деятельностью, оплачиваемой и (или) приносящей прибыль (доход) из источника в посещаемой стране (месте).
1.2 Источники правового регулирования туристической деятельности в Республике Беларусь
Основным источником правового регулирования туристических отношений в Республике Беларусь являются нормативные правовые акты.
В соответствии со ст.2 Закона Республики Беларусь «О туризме» законодательство о туризме основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из данного Закона, Гражданского кодекса Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь от 9 января 2002 года «О защите прав потребителей» и иных актов законодательства.
Особая роль в регулировании туристических отношений отводится Гражданскому кодексу Республики Беларусь. Гражданский кодекс Республики Беларусь определяет правовые основы предпринимательской деятельности, в частности, создания и ликвидации субъектов хозяйствования, правовой режим обращения имущества, заключения и исполнения договоров [3, с. 47].
Гражданские правоотношения основываются на признании равенства их участников, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты [6, с. 36].
Основным отраслевым нормативным правовым актом является Закон Республики Беларусь от 25 ноября 1999 года «О туризме».
Закон Республики Беларусь «О туризме» содержит 26 статей, объединенных в пять глав [36].
Глава 1 «Общие положения» содержит основные термины и их определения, нормы, определяющие организационные формы туризма, основные принципы и цели государственного регулирования в сфере туризма. Глава вторая регулирует порядок создания и ведения Государственного кадастра туристических ресурсов Республики Беларусь, создания туристических зон. Нормы третьей главы определяют правовые основы туристической деятельности: лицензирование туристической деятельности; права и обязанности участников туристической деятельности; права и обязанности субъектов туристической деятельности; содержание и условия договора оказания туристических услуг и другое. Глава четвертая регулирует отдельные вопросы организации экскурсионного обслуживания. Пятая глава определяет основы безопасности в сфере туризма [6, с. 56].
К актам Президента Республики Беларусь, регулирующим туристические правоотношения относятся: Указ Президента Республики Беларусь от 2 июня 2006 года №371 «О некоторых мерах государственной поддержки развития туризма в Республике Беларусь», Указ Президента Республики Беларусь от 2 июня 2006 года №372 «О мерах по развитию агроэкотуризма в Республике Беларусь».
Основными постановлениями Правительства, регулирующими отношения в сфере туризма, являются: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 июня 2004 года №730 «Об утверждении положений о порядке создания туристических зон и ведения государственного кадастра туристических ресурсов Республики Беларусь»; постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 июля 2007 года №895 «Об утверждении положения о порядке и условиях проведения профессиональной аттестации, подтверждающей квалификацию экскурсоводов и гидов-переводчиков, и о порядке ведения национального реестра экскурсоводов и гидов-переводчиков Республики Беларусь»; постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29 июня 2007 года №818 «Об утверждении типового договора на оказание услуг в сфере агроэкотуризма» и др.
Основными нормативными правовыми актами Министерства спорта и туризма Республики Беларусь, других республиканских органов государственного управления в сфере туризма являются: постановлением Министерства спорта и туризма Республики Беларусь от 13 июля 2007 года №18 «О туристическом ваучере»; постановление Министерства спорта и туризма Республики Беларусь от 10 июля 2007 года №17 «Об утверждении инструкции о порядке проведения инструктажа о соблюдении правил личной безопасности туриста»; постановление Министерства спорта и туризма Республики Беларусь от 23 января 2007 №1 «Об утверждении положения о системе туристической ориентирующей информации»; постановление Министерства спорта и туризма Республики Беларусь от 15 августа 2006 года №26 «Об утверждении правил проведения туристских походов»; постановление Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 19 июня 2006 года №68 «Об утверждении формы информации о договорах на оказание услуг в сфере агроэкотуризма, заключенных в истекшем году»; постановление Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 13 марта 2006 года №6 «Об утверждении инструкции о порядке регистрации договора оказания туристических услуг на проведение охотничьего тура с участием иностранного гражданина»; постановление Правления Национального банка Республики Беларусь и Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 30 апреля 2004 года №73/38 «Об утверждении инструкции о порядке ввоза, вывоза и пересылки иностранной валюты, белорусских рублей, платежных документов в иностранной валюте, документарных ценных бумаг в белорусских рублях и иностранной валюте физическими лицами через таможенную границу Республики Беларусь»; приказ Министерства здравоохранения Республики Беларусь 21 марта 1994 года №58 «О мерах по обеспечению санитарной охраны территории Республики Беларусь» и другие [3, с. 56].
Как уже отмечалось, туризм является системой регулирующей туристические и связанные с ними отношения. Отношения связанные с туристическими включают таможенные, налоговые, финансовые и другие. Данные правоотношения регулируются нормативными правовыми актами, относящимися к другим отраслям права. Это Таможенный Кодекс Республики Беларусь; Гражданский Кодекс Республики Беларусь; Закон Республики Беларусь «О туризме»; Закон Республики Беларусь «О защите прав потребителей»; Закон Республики Беларусь «О рекламе»; Закон Республики Беларусь «О хозяйственных обществах» и др.
1.3 Система нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере туризма
По данным Всемирной туристской организации, законодательные акты в сфере туризма приняты более чем в 100 странах мира. Они направлены на определение государственных задач в сфере туризма и средств их достижения, упорядочение туристических формальностей и уменьшение рисков при путешествиях, регулирование отношений между производителями и потребителями туристических услуг, а также на другие цели и задачи, решение которых невозможно без принятия отдельного закона о туризме [50, с. 8].
Например, Закон Республики Беларусь от 16.06.2003 N 208-З «О торгово-промышленной палате» закрепляет за Белорусской торгово-промышленной палатой такие важные государственные функции в области внешнеэкономической деятельности, как организация коллективного участия субъектов предпринимательской деятельности в выставках, ярмарках, организация деловых визитов (миссий), проводимых как в Республике Беларусь, так и за рубежом.
В рамках организации вышеназванных мероприятий и с целью реализации задач, возложенных на Белорусскую торгово-промышленную палату законодательством, Белорусская торгово-промышленная палата и созданные ею юридические лица принимают на себя обязательства по предоставлению услуг перевозчиков, бронированию авиабилетов, обеспечению транспортом, оказанию визовой поддержки, других сопутствующих услуг. Таким образом, перечисленная деятельность чисто внешне указывает на занятие туристической деятельностью, однако фактически Белорусская торгово-промышленная палата и созданные ею юридические лица не оказывают туристические услуги в виде, определенном законодательством, поскольку проводимые деловые визиты и иные мероприятия являются только способом выполнения задач, возложенных на Белорусскую торгово-промышленную палату [41, с. 16].
