Глава 1 Теоретические основы государственно-частного партнерства
1.1 Экономическая сущность ГЧП
В 2015 г. вступил в силу Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» который закрепил определение такого понятия, как государственно-частное партнерство. Итак, ГЧП представляет собой «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, заключенном в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» .
На сегодняшний день имеется много определений ГЧП. Так, согласно определению, данному Price Waterhouse Coopers и CMS Cameron Mc Kenna, ГЧП – это «любая сделка, структура которой предполагает совместную работу государственного и частного сектора для достижения общей цели» . Согласно определению, данному Всемирным банком, ГЧП – «это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» . ЕЭК ООН считает, что «ГЧП основывается для обеспечения финансирования, планирования, исполнения и эксплуатации объектов, производств и услуг государственного сектора. Его ключевые особенности заключаются:
а) в долгосрочности обеспечения и предоставления услуг;
б) в передаче рисков частному сектору;
в) в многообразии форм долгосрочных контрактов юридических лиц с государственными и муниципальными структурами» .
Основным законом, регулирующим ГЧП на федеральном уровне, по-прежнему остался Федеральный закон «О концессионных соглашениях» (Закон о концессиях), регулирующий лишь одну из форм ГЧП – концессионные соглашения. Согласно установленной модели, концессионер (частное лицо) обязуется за свой счет построить или реконструировать определенный объект и использовать его в течение срока, установленного договором.
Основным игроком в сфере ГЧП на федеральном уровне выступает государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк), правовой статус которого регулируется Федеральным законом «О банке развития» . В соответствии с п. 11 ч. 3 ст. 3 этого закона, для достижения целей своей деятельности Внешэкономбанк участвует в реализации инвестиционных проектов общегосударственного значения, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.
1.2 Применяемые формы ГЧП для привлечения частного сектора к реализации инфраструктурных проектов
Необходимость в расширении сфер применения механизма ГЧП в различных отраслях экономики страны через создание институциональной и правовой основы предопределена увеличением потребности общества в качественных услугах государственного сектора и отсутствием у государства необходимых финансовых ресурсов. ГЧП – это, прежде всего, механизм расширения доступа граждан России к социально важным услугам в медицине, образовании, сфере ЖКХ и т.п. (таблица 1).
Таблица 1
Направления применения ГЧП
Образование - строительство и содержание детских садов;
- строительство и содержание общежитий;
- техническое управление школами.
Здравоохранение - строительство и содержание медицинских учреждений.
ЖКХ - система водоснабжения и водоотведения.
- переработка ТБО;
- реконструкция, обслуживание теплогенерирующих мощностей и распределительных сетей.
Энергетика - строительство электрогенерирующих станций (возобновляемые источники энергии);
- обслуживание электрораспределительных сетей.
Транспорт - строительство и эксплуатация дорог;
- строительство (реконструкция) и эксплуатация вокзалов, ж/д станций, зданий аэропортов;
- строительство паркингов.
Наиболее распространена классификация форм реализации проектов ГЧП на основе распределения ответственности и рисков участников с охватом:
1. Государственных контрактов, включая контракты на выполнение работ и предоставление услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, о технической помощи и т.п.
2. Аренды (лизинга) частным сектором зданий, оборудования и т.п., находящихся в государственной собственности.
3. Соглашений о разделе продукции (СРП) в виде договоров на предоставление субъекту предпринимательства «на возмездной основе и на определенный срок исключительных прав на поиск, разведку, добычу минерального сырья на указанном в соглашении участке недр, и на ведение работ, с этим связанных» . В ответ инвестор принимает обязательство по выполнению таких работ за свой счет и на свой риск с распределением произведенной продукции впоследствии между государством и инвестором в соответствии с соглашением.
4. Передачи прав по использованию патентов на принадлежащие государству изобретения.
5. Институциональных ГЧП, предполагающих создание совместных предприятий и акционирование.
6. Концессий как самой распространенной за рубежом формы ГЧП в виде «договора на сдачу в эксплуатацию на определенных условиях природных богатств, предприятий и других хозяйственных объектов.
1.3 Преимущества и недостатки реализации проектов с использованием ГЧП
В процессе реализации ГЧП проектов консолидируются и объединяются ресурсы, вклады сторон; финансовые риски, необходимые затраты и будущие результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях. В справочнике о государственно-частном партнерстве, выпущенным Международным банком реконструкции и развития дается следующее определение. Государственно-частное партнерство (ГЧП) – долгосрочный контракт между частной стороной и публичной (представителями государства) для предоставления общественного продукта или услуги, в котором частная сторона наделяется значительной долей рисков при реализации контрактов, а также ответственностью за организационное управление, вознаграждение частной стороны зависит от ключевых показателей эффективности проекта.
Можно выделить две основополагающие особенности для реализации ГЧП проектов. Первая – реализуемые проекты вносят вклад в развитие общественно-важных объектов инфраструктуры или услуг. Вторая – проекты вовлекают долгосрочное использование активов на условиях одной из форм ГЧП.
На основе ГЧП могут реализоваться проекты разного масштаба — международные, национальные, региональные и локальные. Так как в рамках ГЧП отношения государства и частного сектора носят долгосрочный характер, для обеих сторон характерно стратегическое планирование своей деятельности, государство имеет на основе концессионного договора и законодательных норм рычаги воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. Для государства участие бизнеса в ГЧП проектах важно для привлечения частных инвестиций и эффективной реализации дорогостоящих общественно важных инфраструктурных проектов, для бизнеса участие государства важно, как гаранта покрытия возможных рисков, ввиду длительности реализации проектов до нескольких десятилетий и значительности рисков неопределенности.
Ключевыми отличиями реализации инфраструктурных проектов традиционным способом через проведение тендеров от использования формы государственно-частного партнерства является перераспределение проектных рисков между государством и частной стороной, а также использование конкурентного преимущество в эффективности частного сектора. Выделение проекта на всех стадиях его жизненного цикла от проектирования и строительства до обслуживания в пользу одного частного партнера способствует интеграции всех процессов проекта и, как правило, минимизации совокупных издержек как для публичного, так и для частного партнера. Также стоит учитывать, что возможные риски публичного сектора при владении и обслуживании общественно важных инфраструктурных проектов, как правило, неизбежны и поэтому не подвергаются тщательному анализу, распределение же части рисков на частного партнера позволяет снизить неопределенность по проекту и возможные совокупные издержки в случае неудачи.
Следующим ключевым отличием ГЧП от реализации инфраструктурных проектов исключительно публичным партнером является заблаговременное обеспечение финансирования частным партнером на весь срок реализации проекта за счет банковских или прочих долговых гарантий, что, как правило, является обязательным условием контракта при заключении соглашения о ГЧП. Данное условие позволяет избежать ситуаций при реализации инфраструктурных проектов, когда основные издержки по строительству проекта уже произведены публичным агентом, но, по причине секвестирования бюджета, дальнейшая реализация проекта осуществляется с резким снижением качества или вовсе замораживается. Также использование государственно-частного партнерства способствует соблюдению сроков реализации инфраструктурных проектов в случае поэтапной компенсации частному партнеру и фиксированию стоимости строительства инфраструктурных объектов, так как у частного партнер оказывается в более мотивирующих условиях, чтобы закончить стадию строительства в срок и приступить к стадии обслуживания проекта.
Преимуществом государственно-частного партнерства также является то, что при заключении ГЧП контракта указываются необходимые технические характеристики и состояние объекта инфраструктуры, а не жесткая фиксация процессов в рамках реализации проекта традиционным подходом. Ориентированность на необходимые результаты инфраструктурного проекта, а не на соблюдение этапов реализации предоставляет большую свободу для применения инновационных подходов, что в совокупности с наличием конкурентной борьбы на стадии конкурса может стимулировать потенциальных участников к снижению совокупных издержек как частного, так и публичного партнера.
При участии частного партнера в нескольких схожих проектах частная сторона достаточно мотивированна, чтобы использовать ограниченные ресурсы более эффективно и за счет синергетического эффекта снижать совокупные издержки. Соответственно, при проведении торгов на участие в последующих для частного партнера проектах, он может предложить более выгодные условия для публичного партнера. Более того, внедрение общественно-значимых объектов инфраструктуры с платой за предоставляемые услуги может быть легче воспринято общественностью при реализации проекта частного стороной, а не государством, и, как результат, обеспечивать лучшее финансирование проекта, что является важным, учитывая то, что инфраструктурные проекты масштабны и зачастую испытывают недостаточность финансирования.
Также характерным отличием ГЧП является перераспределение платежей во времени со стороны публичного партнера при реализации инфраструктурных проектов. При использовании формы ГЧП обязательства по финансированию со стороны государства, как правило, распределены во времени, в то время как при классической реализации государство несет основные издержки по строительству объектов на первоначальных этапах жизненного цикла проекта.
В то же время стоит учитывать, что при реализации ГЧП риски больше перераспределяются в сторону частного партнера, соответственно ожидаемая отдача на инвестиции частным сектором будет учитывать перераспределение рисков и требовать большей нормы доходности, но добиться большей отдачи на инвестиции позволяет большая конкурентоспособность частной стороны при реализации проектов.
К недостаткам государственно-частного партнерства можно отнести возможные ситуации, когда государство налагает на себя излишние долгосрочные обязательства по обеспечению ГЧП проектов в случае, если по условиям контракта предполагается покрытие публичным партнером издержек частного партнера. В результате взятые государством обязательства могут выходить за границу обоснованной долговой нагрузки, а форма ГЧП использоваться для обхода бюджетных ограничений. Предпосылкой для развития данной ситуации, как правило, является наличие политического давления на органы власти и наличие стимулов по созданию и развитию инфраструктуры в краткосрочной перспективе. Более того, совокупная стоимость реализации проекта, предполагающая платежи со стороны государства, в условиях ненадлежащего планирования на практике может оказаться близкой к стоимости проекта, если бы государство реализовывало проект самостоятельно. В свою очередь отказ от контрактов с обязательством последующих платежей со стороны государства также не всегда является оптимальным, так как в условиях неопределённой рыночной конъюнктуры без гарантий государства частный партнер может посчитать свои риски чрезмерными и важный социально-экономически инфраструктурный проект не будет реализован.
Бюджетный риск публичного партнера при реализации проектов ГЧП также может иметь место и при условиях взимания платы за использование объекта инфраструктуры и финансировании проекта преимущественно за счет данных средств. В случаях, если государство берет на себя обязательство по покрытию определенных рисков, таких как спрос или обменный курс, при излишне оптимистичной оценке прогнозных условий на этапе проектирования, взятые публичным партнером риски могут рассматриваться как несущественные. В результате завышения ожидаемых результатов проекта в целях сокрытия необходимости последующих субсидий со стороны государства при проектировании заключающими контракт сторонами, в будущем на бюджет ложится нагрузка по покрытию недооцененных рисков, которая может быть существенной, если количество таких проектов многочисленно.
В дополнение к обязательствам публичного партнера по условиям контракта при реализации проекта ГЧП на него может лечь дополнительная нагрузка в результате необходимости урегулирования кризисных ситуаций при реализации проектов и обеспечении социальной ответственности. Вовлечение государства в такие проекты с недостаточной проработкой при использовании формы ГЧП может привести к тому, что фактические риски по реализации проекта могут оставаться на стороне государства, когда потенциальные выгоды принадлежат частной стороне.
Также стоит учитывать тот факт, что, не смотря на привлечение более эффективного частного сектора к реализации проекта, для финансирования проектов государственно-частного партнерства, как правило, привлекаются займы с более высокой стоимостью финансирования, чем при традиционном подходе реализации проектов, когда заемные средства привлекаются более надежным публичным партнером. Обеспечение необходимого уровня доходов частного партнера также повышает стоимость реализации проекта, поэтому для обоснованного использования механизма государственно-частного партнерства необходимо проведение стоимостной оценки наличия сравнительного преимущества, которая будет рассмотрена позднее.
Рассмотренные преимущества и недостатки свидетельствуют о том, что для оптимальной реализации инфраструктурных проектов в форме ГЧП при проектировании и формировании контрактных условий необходим правильный баланс между ограничением рисков и бюджетной нагрузки публичного партнера и созданием достаточных стимулов для участия частного партнера.
Глава 2. Состояние сферы ГЧП в Российской Федерации и ключевые факторы успеха реализации инфраструктурных проектов
2.1 Критерии, необходимые для эффективного применения государственно-частного партнерства
На этапе первоначальной подготовки инфраструктурного проекта и оценки целесообразности использования одной из форм государственно-частного партнерства необходимо соответствие четырем критериям.
Прежде всего для использования формы ГЧП проект должен быть достаточно масштабным, чтобы покрыть более высокие проектные и трансакционные издержки, являющиеся результатом более сложной проработки перераспределения рисков, разработки механизма разрешения разногласий, проведения многоступенчатого отбора потенциальных участников со стороны частного партнера, формирования механизма оценки результатов проекта, на которых зачастую завязано вознаграждение частного партнера. Как правило, минимальный размер инвестиций для ГЧП проекта установлен законодательно, в Австралии данный порог составляет 50 млн. австралийских долларов .
Для использования формы ГЧП необходима долгосрочная прогнозируемая потребность в реализуемом объекте инфраструктуры. Это является важным при реализации инфраструктурных проектов и при традиционном подходе, но особенно важно для ГЧП-проектов, так как в противном случае риски недостаточного спроса для частного партнера повлекут за собой крайне высокую стоимость привлечения долгового финансирования или отказ со стороны банков и институциональных инвесторов в его предоставлении. Также, в случае необходимости переориентации объекта инфраструктуры, если это возможно, или изменения условий реализации проекта, урегулирование изменений дешевле и проще при использовании традиционного подхода при реализации проектов, где значительно менее сложные условия обязательств и прав между публичным и частным партнером.
Следующим критерием, необходимым для рассмотрения при оценке возможности реализации инфраструктурного проекта с использованием формы ГЧП, является четкая измеримость результатов деятельности предполагаемого проекта и качества предоставляемых услуг. Так как одним из преимуществ использования формы ГЧП при реализации проектов является задача частному партнеру по условиям контракта необходимых результатов, а не способов реализации, позволяя частному партнеру выбирать инновационные подходы. Предполагается, что частный партнер может повысить эффективность реализации и снизить не только свои издержки, но и публичного партнера в результате установления более низкой цены на этапе торгов. Соответственно без четкой измеримости результатов проекта и формальному соответствию результатов условиям контракта ГЧП публичный партнер может получить отдачу от проекта отличную от планируемой изначально, поэтому при отсутствии критериев четкой измеримости реализация инфраструктурного проекта традиционным подходом является более предпочтительной.
Необходимой характеристикой для реализации проекта ГЧП является наличие достаточно развитого частного сектора при реализации инфраструктурных проектов, который должен быть сформирован за счет конкурентных участников способных нести и регулировать долгосрочные риски по реализации проектов, а также привлекать долгосрочное финансирование, если это необходимо по условиям ГЧП-контракта. В случае недостаточности качества или объема местного частного сектора для ГЧП необходимы достаточные условия для привлечения международных институциональных инвесторов, для которых, как правило, важна перспектива участия в нескольких проектах, чтобы покрыть издержки по выходу на региональный рынок, а также важно получить уверенность в приемлемости политических рисков и защиты института частной собственности.
В случае соответствия данным четырем критериям для дальнейшего определения соответствия ГЧП необходимо проведение предварительного анализа технической стороны проекта, сбор основной информации о сфере реализации проекта и его целях. Должна быть оценена степень технической возможности реализации проекта, соответствия правовому полю, финансовая привлекательность проекта для частного партнера и стороны обеспечивающей заемное финансирование, потребность в финансировании со стороны публичного партнера.
Принятие решения о целесообразности использования одной из форм ГЧП и ее финансовой привлекательности должно основываться на результатах комплексной стоимостной оценки (Qualitative value for money assessment). Таким образом реализация инфраструктурного проекта будет производиться с использованием формы ГЧП, если ожидаемая отдача от затраченных на проект средств больше при данном способе реализации, чем при традиционном подходе. Оценка стоимости аналогичного проекта, реализуемого исключительно публичным партнером (public sector comparator), является обязательной на стадии подготовки ГЧП проекта согласно законодательству в ряде стран, например в Австралии.
Данная стоимостная оценка отражает риск-взвешенную оценку затрат на гипотетический проект характеристиками, результатами и качеством аналогичными тем, что ставятся перед частным партнером. Оценка необходима для определения ожидаемой выгоды в стоимостном выражении от привлечения частного партнера и служит дополнительным критерием при определении обоснованности использования формы ГЧП. В России проведение аналогичной оценки в соответствии с законом о государственно-частном партнерстве предполагается посредством оценки эффективности проекта ГЧП на определение его сравнительного преимущества на основании финансовой эффективности проекта и его социально-экономического эффекта.
Основываясь на результатах данного предварительного анализа должен быть сделан вывод о возможности использования формы государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурного проекта.
2.2 Факторы успеха реализации проектов государственно-частного партнерства
Несмотря на то, что государственно-частное партнерство широко применялось в ряде стран для реализации инфраструктурных проектов начиная с 1990 года, до сих пор не всегда реализуемые проекты являются успешными. Тем не менее, государства по всему миру развитых и развивающихся стран активно используют форму государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов, так как она позволяет закрыть потребности в развитие инфраструктуры в условиях нехватки ресурсов у частного партнера. В данном разделе будут рассмотрены ключевые факторы успеха при реализации инфраструктурных проектов.
В рамках поставленной задачи рассмотрения ключевых факторов успеха проектов государственно-частного партнерства крайне показательными являются результаты исследования ученых из гонконгского политехнического университета. Данное исследование заключалось в агрегировании существующих результатов исследований касательно ключевых факторов успеха реализации ГЧП проектов на основе опубликованных статей за период 1990-2013 гг. В выборку попали все статьи из библиографической и реферативной базы данных Scopus c параметрами поиска статей по ключевым словам «критический фактор» или синонимы и «ГЧП» или синонимы, на английском языке, за период 1990-2013 гг. Итоговая выборка была сформирована из публикаций содержащихся в журналах, в которых с заданными критериями поиска содержались две и более статей. В итоговую выборку для агрегирования результатов попали 27 исследований. Распределение статей по дате публикации можно проследить на графике ниже. Как видно из приведенного графика, популярность исследований на тему ключевых факторов успеха проектов государственно-частного партнерства возрастала после 2008 года, что можно с вязать с большей нехваткой ресурсов у публичного партнера для реализации необходимых инфраструктурных проектов после мирового кризиса 2008 года и повышения интереса к государственному частному партнерству, позволяющему снизить нагрузку на бюджет.
График 1. Частота публикаций с анализом ключевых факторов успеха ГЧП проектов.
Источник: составлено автором на основании Review of studies on the Critical Success Factors for Public–Private Partnership (PPP) projects from 1990 to 2013. Robert Osei-Kyei, Albert P.C. Chan. International Journal of Project Management 33 (2015) 1335–1346.
В результате, факторами, которые наиболее часто выделяются исследователями как критические факторы успеха государственно-частного партнерства, являются:
• соответствующее распределение рисков между публичным и частным партнером;
• наличие развитого консорциума со стороны частного партнера, способного реализовать инфраструктурный проект со сложной структурой взаимоотношений с публичным партнером и с инвестором и выполнить свои обязательства;
• политическая поддержка проекта в стране, где он реализуется;
• поддержка со стороны общественности;
• прозрачность взаимоотношений между участниками партнерства.
Популярность выделения определенных ключевых факторов успеха проектов государственно-частного партнерства по частоте упоминания в научных статьях, выбранных в рамках вышеуказанного исследования, можно проследить в таблице ниже:
Таблица 2. Частота выявления ключевых факторов успеха проектов ГЧП в исследованиях 1990-2013
Фактор Количество упоминаний (из 27) %
Соответствующее распределение риска 13 48%
Развитый частный сектор для реализации ГЧП (strong private consortium) 12 44%
Политическая поддержка 9 33%
Общественная поддержка 8 30%
Прозрачность реализации 9 33%
Благоприятная законодательная база 7 26%
Макроэкономическая стабильность 7 26%
Источник: составлено автором на основании Review of studies on the Critical Success Factors for Public–Private Partnership (PPP) projects from 1990 to 2013. Robert Osei-Kyei, Albert P.C. Chan. International Journal of Project Management 33 (2015) 1335–1346.
Как упоминалось выше, переаспределение рисков между частным и публичным партнером является основополагающей
