ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
1.1. Содержание и значение муниципального имущества
Муниципальное имущество выступает своеобразным экономическим базисом для нормального функционирования системы местного самоуправления в субъектах РФ. Законодательство РФ предполагает наличие у муниципальных образований собственности, посредством эксплуатации которой, органы местного самоуправления получают стабильные денежные доходы в муниципальные бюджеты для решения задач и функций, возложенных на муниципальные органы власти.
В соответствии с Гражданским Кодексом РФ [2] муниципальное имущество включает две относительно автономные части:
- имущество муниципальных предприятий и учреждений, закрепляемое на правах хозяйственного ведения и оперативного управления;
- имущество муниципальной казны (рис. 1.1)
Рисунок 1.1 - Структура муниципального имущества
Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть разделено на 2 основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления [30 с.139].
Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет казну соответствующего муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки.
Конкретный состав муниципального движимого и недвижимого имущества, установлен Федеральным законом от 26.10.2003 г.№ 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 Федерального закона;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;
5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее требованиям статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
Классифицировать объекты муниципальной собственности можно по разным основаниям:
1) по видам объектам можно выделить:
- объекты здравоохранения;
- объекты образования;
- объекты культуры и благоустройства территории;
- объекты бытового и коммунального обслуживания;
- объекты массового спорта и физической культуры;
- объекты обеспечения безопасности и основ жизнедеятельности;
- жилой фонд;
- нежилой фонд, здания и сооружения.
2) по способности объектов приносить доход:
- «активная» собственность – объекты собственности, приносящие или потенциально способные приносить доход;
- «пассивная» собственность – ресурсопоглощающая часть муниципального имущества.
Конкретный состав муниципального движимого и недвижимого имущества представлен в Приложении А. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в Приложении А. Городские округа и муниципальные районы могут также иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, переданное органами государственной власти для исполнения отдельных государственных полномочий (например, объекты социального обслуживания населения, транспортные средства и т. п.).
В соответствии со ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям [2].
Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности являются:
- муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность);
- покупка;
- дарение;
- строительство новых объектов;
- передача по судебному решению;
- захват бесхозных объектов;
- изъятие для муниципальных нужд и т.п.
При формировании экономических основ местного самоуправления учитываются следующие принципы:
1) принцип необходимости определяет, что необходимо выделить в качестве муниципальной собственности, чтобы реализовать потребности населения;
2) принцип достаточности ресурсов муниципального образования устанавливает, что муниципальная собственность должна обеспечивать реализацию основных функций местного самоуправления;
3) принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования (ресурсы соседних муниципальных образований должны использоваться только в исключительном случае);
4) принцип инфраструктурной целостности (необходимо стремиться к максимальной завершенности технологического цикла, так как закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию);
5) принцип динамичности (с течением времени происходит изменение состава и размеров муниципальной собственности вследствие передачи, перераспределения, приватизации и т.п.);
6) принцип гибкости требует учитывать, что границы и размер муниципальной собственности изменяются при изменении условий хозяйствования, нормативно-правовой базы и других внешних факторов;
7) принцип невмешательства (формирование и развитие муниципальной собственности не должно препятствовать формированию и развитию иных форм собственности);
8) принцип экономической самостоятельности органов местного самоуправления и другие.
Таким образом, муниципальное имущество имеет строго целевое назначение. Целевой характер муниципального имущества выражается в реализации полномочий и публичных прав, которые нормативно закреплены за муниципальными органами управления в рамках вопросов местного значения.
При формировании эффективной структуры муниципальной собственности необходимо исходить из того, какие функции на нее возлагаются. В соответствии с основными группами функций муниципальной собственности структура муниципальной собственности должны состоять из двух групп объектов:
1) объекты социального инфраструктурного назначения. Данная группа объектов позволит выполнять муниципальной собственности совокупность социальных и воспроизводственных функций, обеспечивая тем самым решение вопросов местного значения и удовлетворяя потребности населения;
2) объекты, предназначенные для использования с целью получения прибыли и пополнения муниципального бюджета путем вовлечения их в экономический оборот. Это позволит муниципальной собственности выполнять функцию по обеспечению экономического развития местного самоуправления и создания условий для его финансовой самостоятельности.
Соотношение между экономической и социальной составляющей муниципальной собственности должно определяться особенностями каждого отдельного муниципального образования.
1.2. Система управления имуществом муниципальными органами государственной власти
Анализ мирового и отечественного опыта показывает, что только применение комплексного подхода к управлению муниципальной собственностью позволяет существенно повысить социально-экономическую эффективность её использования [29, с. 75]. Отсутствие же должного внимания к управлению муниципальной собственности приводит к невозможности реализации в полном объёме экономических ресурсов, заложенных в муниципальном имуществе, что непосредственно отражается на качестве жизни населения соответствующей территории.
Управление муниципальным имуществом представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением.
Система управления муниципальным имуществом муниципального образования, кроме субъектов и объектов управления, формирующих основу любой социально-экономической системы, включает в себя также следующие элементы (подсистемы):
- механизм управления, в основе которого лежат цели, принципы, методы управления;
- управляющую подсистему: статическую (органы управления), динамическую (процессы управления);
- подсистемы обеспечения (учет, оценка, кадровое обеспечение, контроль эффективности и т. п.) [32, с. 156].
На практике управление объектами осуществляется в трёх формах:
- - --прямое (доминирующая) – непосредственно управляющими властными структурами (различные подразделения администраций);
- -косвенное – через сторонние структуры, на договорной основе, (доверительное управление, схемы аутсорсинга и т. п.);
- параметрическое – посредством нормативно-правового регулирования (установления разрешений и запретов, льгот и ограничений, правил и процедур, связанных с управлением конкретным видом объектов).
Муниципалитеты в лице органов власти, для осуществления отдельных государственных полномочий и решения вопросов местного значения организуют управление муниципальным имуществом: осуществляя техническое обслуживание, контроль целевого использования, охрану, ведение реестров [14, с. 117].
Таким образом, управление муниципальным имуществом представляет собой целенаправленное воздействие органов местного самоуправления наделённых полномочиями по принятию решений в области планирования, организации и контроля использования объектов, находящихся в муниципальной собственности в соответствии с целями и задачами функционирования территориального образования как социально-экономической системы [23, с. 194].
Основными целями управления муниципальной собственностью являются:
- увеличение доходов местного бюджета на основе эффективного управления муниципальной собственностью;
- оптимизация структуры собственности в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
- использование муниципальных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.
Система управления муниципальным имуществом для решения указанных целей должна обеспечить выполнение следующих задач [14, с. 143]:
- получение устойчивых поступлений в бюджет доходов от использования муниципальной собственности (увеличение доли доходов в структуре бюджета);
- создание необходимых и достаточных условий для осуществления социально значимой деятельности, а также условий для деятельности органов власти, организаций и структур, обеспечивающих функционирование муниципальных образований;
- улучшение материально-технического состояния муниципальной собственности, оптимизация распределения объектов по вариантам функционального использования;
- осуществление учёта, мониторинга и контроля за использованием муниципального имущества;
- формирование благоприятных условий для ускоренного развития рыночных отношений в земельно-имущественных сфере, стимулирующих привлечение частных инвестиций, а также обеспечение системы гарантий для пользователей;
- минимизация расходов на содержание системы управления муниципальной собственности.
Любой механизм управления, как отдельными секторами экономики, так
муниципальным имуществом должен опираться на систему взаимоувязанных научных принципов. Проведенное исследование опыта управления имуществом отдельных регионов России позволило сформулировать основные принципы управления имуществом, которые на современном этапе развития в равной степени могут быть использованы в системе как муниципального, так и государственного управления:
- в соответствии с принципом пообъектного управления объектом управления является объект недвижимости, состоящий из земельного участка и прочно связанных с ним объектов и частей таких объектов, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. В качестве объекта управления могут выступать также муниципальные имущественные комплексы;
- принцип наилучшего и эффективного использования. Под наилучшим эффективным использованием муниципального имущества понимается такое использование, которое обеспечивает устойчивость доходной части бюджета муниципалитета, комфортную социальную среду и повышение ценности муниципальной собственности с учетом социальных, градостроительных, административных и экологических ограничений, накладываемых на ее использование;
- принцип платности рассматривается как необходимое условие доступа к муниципальному имуществу всех категорий пользователей и предполагает максимальное сокращение числа объектов муниципального имущества, передаваемых пользователям на безвозмездных и льготных условиях;
- принцип сбалансированности прав. В процессе принятия управленческо-распорядительных решений относительно муниципального имущества необходимо обеспечивать сбалансированность между объемом и составом передаваемых прав;
- принцип открытости информации предполагает широкое информирование всех заинтересованных субъектов о принципах проводимой в сфере управления муниципального имущества политики;
- принцип научного подхода подразумевает, что управление муниципальным имуществом должно регулироваться с использованием научно обоснованных методик, которые базируются на детальном исследовании объекта управления;
- в соответствии с принципом учета интересов местного сообщества при использовании муниципального имущества его использование должно осуществляться в интересах всех субъектов управления;
- принцип ответственности означает, что в случае нарушения законодательства, регулирующего управление муниципальным имуществом, к ответственности привлекаются все субъекты (в том числе государственные и муниципальные органы власти), участвующие в использовании и сохранности объектов муниципальной собственности;
- принцип обоснованности управленческих решений. Управленческие решения должны приниматься в соответствии с четко определенными критериями на основе достоверной информации о состоянии объектов муниципальной собственности, о тенденциях развития экономических явлений и процессов;
- принцип ранжирования объектов управления по их важности заключается в том, что ресурсы, которыми обладает муниципалитет, всегда ограниченны, поэтому они должны вкладываться в решение наиболее важных социально-экономических проблем;
- принцип рационального сочетания форм управления предполагает, что для объекта муниципальной собственности должна быть выбрана оптимальная форма управления в зависимости от его структуры и стратегических целей управления [32, с.99].
Управляющую подсистему составляют органы местного самоуправления, которые от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления [1 ].
Основным субъектом управления муниципальной собственностью является население муниципального образования, которое передает свои права по распоряжению имуществом органам местного самоуправления.
Основной принцип управления отношениями собственности: участие различных органов управления, как исполнительной, так и законодательной власти, сохраняется и на муниципальном уровне.
В частности, к полномочиям представительного органа власти относятся:
- установление порядка владения, пользования и распоряжения муниципальным движимым и недвижимым имуществом;
- принятие решения о передаче муниципального имущества в федеральную собственность, в собственность субъекта РФ;
- утверждение перечня объектов федерального имущества и государственного имущества субъекта РФ, передаваемого в муниципальную собственность;
- утверждение прогнозного плана приватизации муниципального имущества;
- принятие решения о предоставлении в залог имущества;
- определение порядка направления денежных средств в местный бюджет от использования муниципального имущества и др.
Администрация города - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления, возглавляемый Главой администрации на принципах единоначалия.
Полномочия Администрации:
- принимает нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере управления муниципальной собственностью;
- принимает решения о приобретении имущества для муниципальных нужд и определяет источники его финансирования в пределах бюджета, утвержденного представительным органом;
- принимает решения о списании недвижимого муниципального имущества в соответствии с действующим законодательством, на основании акта о списании, составленного рабочей комиссией, в которую входит представитель городской думы,
- а также осуществляет иные полномочия, предусмотренные уставом муниципального образования.
Основную деятельность по управлению муниципальной собственностью осуществляет коллегиальный орган власти, наделенный межотраслевой компетенцией (комитет по управлению муниципальным имуществом). К его основным функциям относятся:
- организация передачи имущества, числящегося в муниципальной казне, во владение и пользование юридическим и физическим лицам и заключение с ними договоров хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды, временного безвозмездного пользования, доверительного управления в соответствии с действующими нормативными актами;
- контроль за использованием по назначению и за сохранностью имущества, находящегося в муниципальной собственности и переданного в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, временное безвозмездное пользование, доверительное управление;
- в случае, когда имущество, числящееся в муниципальной казне, никому не передано в пользование, - организация охраны этого имущества специализированными охранными предприятиями;
- подготовка документов на приобретение имущества в муниципальную собственность и отчуждение имущества из муниципальной собственности в порядке, установленном законодательством;
- подготовка проектов решений о приватизации муниципального имущества в соответствии с прогнозным планом приватизации, утвержденным представительным органом;
- организация мероприятий по оформлению сделок с муниципальным имуществом, проведение аудиторских проверок, юридической экспертизы, определение рыночной стоимости имущества;
- организация учета муниципального имущества.
Комитет подотчетен по вопросам управления, использования, распоряжения, приватизации муниципального имущества главе администрации муниципального образования и представительному органу власти.
Таким образом, управление отношениями собственности включает: разграничение федеральной и субфедеральной, государственной и муниципальной собственности, выявление оптимального соотношения между различными видами и формами собственности, формирование системы ограничений и приоритетов развития тех или иных видов и форм собственности.
В сложившейся ситуации выявление тенденций и проблем в управлении муниципальной собственностью является первостепенной задачей при построении стратегических программ её использования.
1.3. Нормативно-правовые основы управления муниципальным имуществом
Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопросы управления муниципальным имуществом, может быть разделена на три самостоятельных блока:
- формирование муниципальной собственности;
- управление муниципальной собственностью, в том числе муниципальным жилищным фондом и земельными ресурсами;
- приватизация муниципальной собственности.
Вопросы формирования и управления муниципальной собственности в первую очередь регламентируются на уровне Конституции РФ. Конституция, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности – государственной и частной (ст. 8). В правах органов местного самоуправления - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130), а также самостоятельное управление ею (ст. 132) [1].
Гражданский кодекс РФ развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением [2].
Базовым законодательным актом федерального уровня является Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления [3].
Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трех составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований [3].
В состав муниципальной собственности в соответствии с законодательством могут входить средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество [32, с. 55].
Общий подход к формированию состава объектов муниципальной собственности может основываться на принципе соответствия исполняемым на уровне местного самоуправления функциям, которые прямо связаны с предметами ведения местного самоуправления, определенными федеральным законодательством (ст.6, ФЗ 131) [3].
В собственности городских округов может находиться любое имущество, необходимое для деятельности органов местного самоуправления. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, указанное имущество подлежит изменению целевого назначения (перепрофилированию), либо отчуждению [3].
На уровне субъектов Российской Федерации также осуществляется регулирование муниципальной собственности. Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления [10].
Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований [5, с11].
Приватизация муниципального имущества осуществляется соответствующими органами местного самоуправления, но с соблюдением требований, предусмотренных федеральным законодательством о приватизации. Органы местного самоуправления самостоятельно проходят все этапы приватизации в отношении муниципального имущества, в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты, касающиеся приватизации на территории соответствующего муниципального образования.
Самостоятельность органов местного самоуправления в процессе приватизации вытекает из положений Конституции РФ, гарантирующих самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе самостоятельное управление муниципальной собственностью [1,ст.130, 132].
