ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОТКРЫТОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Сущность и роль Открытого правительства как инструмента государственного управления
Открытое правительство — это не орган власти или бюрократическая структура. Это система принципов организации государственного управления, основанная на вовлечении граждан, общественных организаций и бизнес-объединений в принятие и реализацию властных решений. Целью этого вовлечения является повышение качества принимаемых решений и достижение баланса интересов.
Достижение оптимального качества и сбалансированности принимаемых решений становится особенно актуальным в условиях нарастающей и в России, и в мире динамики социальных и экономических процессов. В такой ситуации государство само предъявляет спрос на эффективность интерфейса взаимодействия с обществом и возможности краудсорсинга, включая независимую экспертизу.
В феврале 2012 года Указом Президента РФ Д.А. Медведева была создана рабочая группа по формированию в России системы Открытого правительства. В ее состав вошли несколько сотен ведущих экспертов, многие из которых впоследствии стали членами Экспертного совета при Правительстве РФ. Тогда же на тот момент Председатель Правительства РФ В.В. Путин в программной статье «Демократия и качество государства» заявил: «Демократия, на мой взгляд, заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и обратной связи».
Указом №601 от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Президент РФ В.В. Путин определил ряд целевых показателей этого совершенствования и комплекс мер по их достижению, включающий, в частности, обеспечение:
• открытости системы госуправления;
• доступности и качества государственных услуг;
• вовлечения граждан в обсуждение, принятие и контроль исполнения государственных решений.
Внедрение Стандарта открытости не является самоцелью. И международная, и российская практики показывают, что реализуя принципы открытости государственная власть упрощает себе задачу создания эффективного механизма взаимодействия с обществом. Причем, чем сложнее устроено общество, тем серьезнее требования, которым такой интерфейс должен удовлетворять. Сложность устройства современного российского общества двояка.
С одной стороны, роль государства в России — в силу исторических причин — очень велика. Это относится и к экономике (доля госсектора в ВВП, по разным оценкам, варьируется в пределах 50– 70%), и к социальной структуре (по данным ОЭСР, более 30% всех работающих заняты в государственных учреждениях и компаниях), и к самому содержанию взаимоотношений общества и государства. Государства (прежде всего, госаппарата — исполнительной власти) у нас еще так много, а институтов гражданского общества еще так мало, что первое само должно быть заинтересовано в развитии последних. И дело не только в напрашивающейся аналогии из спортивной жизни: чем сильнее твой спарринг-партнер, тем выше твое место в соревновании.
Недостаточное развитие институтов гражданского общества консервирует потребительское отношение населения к государству, что увеличивает его финансовую и административную нагрузку: решение социальных проблем полностью ложится на власть. Альтернативой этому отношению, особенно важной в ситуации кризиса, является активное вовлечение граждан в решение задач социально-экономического развития.
Кроме того, для построения любых стратегий — и личных, и предпринимательских, и государственных — принципиально важным является понимание горизонта планирования, правил игры в пределах этого горизонта и готовность всех заинтересованных сторон соблюдать эти правила. В этой логике участие граждан и предпринимателей в обсуждении проектов государственных политик, программ и нормативных актов становится залогом нахождения наиболее приемлемых для всех и эффективных решений.
И, наконец, вовлечение представителей гражданского общества и предпринимательства в поиск таких решений повышает степень их доверия государству и его представителям на всех уровнях власти.
С другой стороны, мир неуклонно движется в сторону экономики знания, информационного общества и глобальной конкуренции за все ресурсы, включая человеческий капитал, и Россия находится в этом тренде. Это означает, что уже сегодня наше государство должно уметь или, по крайней мере, учиться парировать связанные с этим вызовы. На часть из них можно ответить, реализуя принципы открытости.
Предпосылки внедрения Открытого правительства:
• существенное усложнение структуры общества по постиндустриальному типу;
• постоянное изменение состава и границ социальных групп;
• качественное изменение мобильности работников, как географической, так и секторальной (официальная или теневая);
• значительное уменьшение отношения числа пенсионеров к числу занятых;
• снижение роли массовой коммуникации в пользу коммуникации индивидуальной.
Государство должно уметь:
• снимать с общества огромное количество разнообразных данных и быстро осуществлять обратную связь;
• учитывать переменный характер иерархии социальных потребностей;
• адаптировать инструменты своего взаимодействия с обществом, делая их удобными для различных групп;
• таргетировать коммуникацию;
• использовать механизмы краудсорсинга.
Концепция открытости, утвержденная распоряжением Правительства РФ №93-р, разработана с учетом российского и международного опыта обеспечения открытости государственных органов, а также в развитие:
• Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 г. (№Пр-212);
• Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. (№1662-р);
• Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011– 2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. (№1815-р).
Также Концепция направлена на повышение результативности приоритетных мероприятий по совершенствованию системы госуправления, определенных:
• Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601;
• Основными направлениями деятельности Правительства РФ на период до 2018 г., утвержденными Председателем Правительства РФ 31 января 2013 г.
Методические рекомендации по реализации принципов открытости в ФОИВ, а также Методика мониторинга и оценки этой деятельности были утверждены Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства (Правкомиссия) и далее дополнялись приложениями. Новые редакции этих документов появляются по мере накопления опыта.
Внедрение Стандарта открытости осуществляется в рамках Открытого правительства (ОП). Координацией деятельности ОП на бюрократическом уровне, включая вопросы Стандарта, занимаются упомянутая выше специальная Правкомиссия и министр РФ по делам Открытого правительства (с 21 мая 2012 г эту должность занимает М.А. Абызов). Кроме того, в Аппарате Правительства РФ создан Департамент по формированию системы Открытого правительства (Департамент).
На базе Некоммерческого фонда «Аналитический центр "Форум"» (АЦФ) организован Проектный офис Открытого правительства, который обеспечивает операционную среду для внедрения Стандарта открытости. Эта работа предполагает:
• определение содержания (повестки дня) взаимодействия системы ОП (включая Экспертный совет при Правительстве РФ) с ФОИВ;
• организацию и модерирование экспертных обсуждений;
• совершенствование методологии и технологии этой модерации;
• аналитическую подготовку проектов решений Правкомиссии и министра РФ.
Экспертный совет (а также иные представители экспертного сообщества, привлекаемые к работе АЦФ) выполняет в отношении Стандарта открытости несколько функций:
• разрабатывает и оценивает предложения по использованию новых механизмов открытости (например, по применению в этих целях итоговых коллегий ФОИВ);
• готовит аналитическую базу для адаптации общих методических рекомендаций по внедрению механизмов открытости к особенностям конкретного министерства или ведомства;
• обеспечивает экспертную оценку результатов внедрения этих принципов.
1.2. Основные принципы, механизмы и инструменты формирования Открытого правительства
Существует четыре принципа открытости:
• информационная открытость ФОИВ (достоверность информации, использование удобного для дальнейшей работы формата, своевременность публикации, раскрытие «по умолчанию» — при отсутствии специальных ограничений);
• понятность целей, задач, планов и результатов деятельности ФОИВ;
• вовлеченность гражданского общества в разработку и реализацию управленческих решений (учет мнений и приоритетов, системный диалог);
• подотчетность органов власти (развитие механизмов общественного контроля). (рисунок 1.1)
Рисунок 1.1 – Принципы открытого правительства
К основным механизмам открытости Стандарт относит:
• раскрытие информации на официальных интернет-сайтах ФОИВ;
• использование режима открытых данных (публикация данных в машиночитаемом виде, пригодном для дальнейшей автоматической обработки);
• обработку обращений граждан и общественных организаций, а также реагирование на эти обращения;
• работу общественных советов при ФОИВ;
• взаимодействие со СМИ;
• независимую антикоррупционную экспертизу и общественный мониторинг правоприменения;
• принятие плана деятельности и ежегодную публичную декларацию целей и задач ФОИВ, их общественное обсуждение и экспертное сопровождение;
• публичный отчет о результатах деятельности ФОИВ;
• постоянную работу ФОИВ с их референтными группами (широкими социальными группами, участники которых обладают схожими запросами в адрес министерства или ведомства);
• обеспечение понятности планов, решений, программ, политик и нормативно-правового регулирования ФОИВ (разъяснение их необходимости и планируемых результатов)/
Реализуя идеологию открытости на федеральном уровне, Правительство РФ в январе 2014 г. утвердило Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), ставшую основой Стандарта открытости ФОИВ.
Как комплексный документ Стандарт включает в себя три функциональных блока:
• Концепцию открытости, которая описывает основные принципы и механизмы открытости (к какому формату взаимодействия с обществом и какими путями следует стремиться органам власти);
• методические рекомендации по реализации принципов открытости в ФОИВ (подробная «карта» этих путей);
• методику мониторинга и оценки результатов внедрения ФОИВ этих принципов (как «не заблудиться» в пути). (рисунок 1.2).
Рисунок 1.2 – Стандарты открытости Открытого правительства РФ
Основным инструментом внедрения Стандарта в практику ФОИВ являются Методические рекомендации, подробно описывающие работу каждого механизма открытости, включая, например, использование ведомственных интернет-сайтов.
Такие, на первый взгляд, простые, «технические» темы нуждаются в специальном описании, поскольку внедрение принципов открытости в практику бюрократического аппарата возможно только «от простого к сложному». Открытый режим работы противоречит бюрократической традиции, основанной на использовании «административной валюты» — умении в ручном режиме провести нужный кому-то вопрос по секретному маршруту.
Практической разработкой соответствующей методологии занимаются Экспертный совет при Правительстве РФ и Проектный центр этого совета. Утверждением и внедрением — Правительственная комиссия по координации деятельности Открытого правительства, министр РФ, а также специальный правительственный департамент.
На региональном и муниципальном уровнях идеология открытости реализуется каждым регионом и муниципалитетом самостоятельно. Экспертный совет и правительственные структуры оказывают этому процессу методологическую поддержку в рамках проекта «Открытый регион/муниципалитет». В частности, разработаны Типовая концепция открытости органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Методические рекомендации по внедрению открытого государственного управления в субъектах РФ.
Формируется «Библиотека практик» открытого управления, которые реализуются на региональном и муниципальном уровне, к сентябрю 2018 года в эту работу активно вовлечены 50 субъектов РФ.
В частности, эти проекты нацелены на:
• увеличение участия граждан в процессах управления (геоинформационные порталы для работы с обращениями созданы в Республике Татарстан, Москве и Красноярском крае);
• повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг (единые медицинские информационно-аналитические системы работают в Москве и Санкт-Петербурге, Республике Татарстан и Республике Башкортостан, Тульской, Ленинградской и Самарской областях);
• привлечение инвестиций (региональными инвестиционными картами пользуются в Калужской, Тульской, Ульяновской, Самарской областях, Республике Башкортостан);
• совершенствование кадрового потенциала (электронные паспорта компетенций госслужащих используются в Тульской и Ивановской областях, Краснодарском крае).
В Тульской и Свердловской областях, Республике Саха (Якутия) разработаны и внедряются собственные стандарты открытости. Идет работа по развитию региональной экспертной сети. Разрабатываются методические рекомендации по внедрению инструментов открытого управления на муниципальном уровне (уже разработана методика внедрения партисипаторного бюджета (бюджета участия)).
Мониторинг и оценка открытости ФОИВ осуществляется с помощью трех основных методов:
• самообследования — самостоятельного анализа федеральными органами исполнительной власти их результатов, достигнутых во внедрении и развитии механизмов открытости;
• экспертной оценки эффективности внедрения ФОИВ этих механизмов и соответствия их деятельности принципам открытости;
• социологических исследований уровня доверия и удовлетворенности граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества уровнем открытости ФОИВ.
Самообследование федеральные органы исполнительной власти проводят по каждому из механизмов открытости, предусмотренных Концепцией (см. выше). Все показатели оцениваются по факту наличия или отсутствия значения, в координатах "есть" — "нет".
Эксперты оценивают эффективность работы механизмов открытости по 10-балльной шкале и учитывают следующие основные критерии:
• ориентацию работы на конечного потребителя (референтные группы, граждан, общественные объединения);
• вовлеченность экспертного сообщества и общественных объединений в работу механизма и его востребованность;
• прозрачность работы механизма.
Второе (первое было проведено в 2014 году) социологическое исследование 41 ФОИВ проведено в 2018 г. Экспертным советом при Правительстве и Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ).
Целью исследования стала оценка реализации федеральными органами исполнительной власти механизмов открытости со стороны представителей четырех аудиторий:
• населения (49200 человек, репрезентативный общероссийский опрос);
• экспертов (525 человек, представляющих научные организации, вузы, аналитические центры, СМИ, общественные советы);
• бизнес-сообщества (6150 человек из 73 субъектов РФ);
• исполнителей (6150 человек из 72 субъектов РФ: сотрудники органов региональной и муниципальной власти, руководители общественных объединений; руководящий состав —82% респондентов, специалисты — 18%).
На основе полученных данных были подготовлены детальные отчеты, а также рассчитаны сводные показатели — индексы:
• частный индекс показателей открытости конкретного ФОИВ (показывает уровень его открытости по определенному параметру оценивания);
• сводный индекс ФОИВ по целевым аудиториям (отражает восприятие его открытости определенной аудиторией);
• комплексный индекс открытости ФОИВ (дает представление о совокупном уровне открытости ФОИВ по всем целевым аудиториям).
Именно на основе комплексного индекса создается рейтинг открытости «участвовавших» ФОИВ. В 2018 году лидерами этого рейтинга стали Минобороны (индекс 57,5), МЧС (56,6) и Минэкономразвития (50,0).
При этом не менее полезным для внедрения Стандарта является частный индекс, позволяющий скорректировать работу конкретного ФОИВ в отношении каждого отдельного механизма открытости.
1.3. Международный опыт применения инструментов Открытого правительства в государственном управлении
Идея открытого правительства была впервые сформулирована и воплощена в политической практике Президентом США Б. Обамой, который буквально на следующий же день после собственной инаугурации, 21 января 2009 г., подписал «Меморандум главам департаментов и агентств исполнительной власти о прозрачности и открытости правительства», чем положил начало так называемой Инициативе открытого правительства.
Краеугольными камнями новой политики Белого Дома в отношении совершенствования работы федерального правительства стали: прозрачность, участие и сотрудничество. Основная задача проекта — сокращение разрыва между правительством, государственными служащими и гражданами США, достигаемое за счет:
- снижения влияния частных и групповых интересов на политические и административные решения посредством принятия новых этических правил, затрудняющих приход лоббистов в органы государственной власти, а также совещательные и консультативные структуры;
- обеспечения максимальной открытости бюджетных расходов федерального правительства за счет создания интернет-ресурсов с доступным для граждан изложением финансовых документов, касающихся бюджетного процесса, таких как www.recovery.gov, www.USASpending.gov и www.IT.usaspending.gov.
- обязательства использовать новые интерактивные технологии для обеспечения регулярного контакта с гражданами, учитывать их предложения при разработке политических решений [3].
В развитие Инициативы открытого правительства 8 декабря 2009 г. Б. Обамой была подписана Директива открытого правительства, в которой были достаточно четко определены требования, предъявляемые к органам государственной власти в связи с реализацией Инициативы открытого правительства. Эти требования были структурированы по четырем ключевым направлениям улучшения работы правительства в аспекте повышения прозрачности и подотчетности гражданам.
1. Обязательная публикация он-лайн всей информации органов государственной власти, не являющейся закрытой согласно действующему законодательству и не нарушающей конфиденциальность частной жизни.
2. Постоянное совершенствование процесса информирования граждан.
3. Формирование и институционализация культуры Открытого правительства.
4. Формирование технологической структуры управления, соответствующей принципам и ценностям Открытого правительства [4].
Опыт реализации политики открытого правительства в США получил международное признание и послужил стимулом для развития новой глобальной инициативы
Партнерства открытого правительства (Open Government Partnership). Закономерно, что оно также было основано в США, в сентябре 2011 г. правительствами 8 стран (Бразилии, США, Великобритании, ЮАР, Мексики, Индонезии, Филиппин и Норвегии).
Изначально Партнерство задумывалось как наднациональная сетевая структура, нацеленная на совершенствование государственной политики и систем управления в аспекте повышения прозрачности, подотчетности и качества работы правительств и отдельных служб. Оно получило существенную ресурсную и информационную поддержку Всемирного Банка и фонда Tides Foundation. Формализация идеи открытого правительства была осуществлена в рамках Партнерства посредством разработки специальной Декларации открытого правительства, подписание которой стало основным требованием для членства в Партнерстве. Декларация провозглашает ценности открытости и прозрачности систем государственного управления, совершенствование механизмов гражданского участия в вопросах повышения качества государственных услуг, управления службами и предприятиями государственного сектора, ставит задачи повышения доступности информации государственных и муниципальных органов власти, поддержку гражданского участия, принятие и реализацию высоких стандартов профессиональной честности и ответственности государственных служащих, обеспечение доступа граждан к использованию новых технологий, обеспечивающих высокий уровень подотчетности государственной власти.
Кроме обязанности подписания Декларации открытого правительства ко всем странам, претендующим на членство в партнерстве, предъявляется ряд требований, соответствие которым оценивается по следующим критериям:
- регулярная публикация бюджетных документов и обеспечение свободного доступа к ним для всех заинтересованных лиц и организаций;
- наличие законодательно закрепленного права на свободный доступ к информации органов государственной власти (положительно оценивается также наличие официального проекта закона о доступе к информации органов государственной власти);
- открытый доступ к данным о собственности и совокупном доходе чиновников и депутатов представительных органов власти;
- вовлечение граждан в процесс разработки, принятия и имплементации политических решений. Для измерения данного параметра используется Индекс демократии и гражданских свобод журнала «Economist» [5].
Реализация выше обозначенных мер должна способствовать решению целого комплекса сложных социальных и политических задач: совершенствованию государственных сервисов, росту интеграции общества, формированию более гибких, способных к адаптации в быстро меняющихся условиях социальных групп, более эффективному управлению общественными ресурсами, росту подотчетности обществу как правительства, так и бизнеса.
Помимо соответствия минимальным критериям каждое государство, претендующее на вступление в OGP, должно: создать постоянно действующий форум или консультативный сервис по вопросам Открытого правительства для всех заинтересованных граждан; разработать в рамках партнерства дорожную карту, проводить регулярные консультации с другими участниками Партнерства относительно корректировки и реализации данного плана; осуществлять регулярный мониторинг продвижения страны в направлении развития Открытого правительства и публиковать соответствующий отчет.
К апрелю 2013 г. достаточного для вступления в Партнерство уровня информационной открытости и вовлеченности граждан в процессы управления достигли практически все европейские государства, включая многие постсоветские республики: Армению, Азербайджан, Киргизию, Молдову, Украину и Россию.
Движение в направлении увеличения прозрачности и подотчетности государственных органов и органов местного самоуправления сегодня является одним из самых динамично развивающихся мировых трендов в сфере государственного управления. При этом понимание сущности механизмов открытости власти и подходы к их внедрению варьируются: в практике каждой страны можно найти свои яркие инициативы и проекты.
Например, опыт Австралии представляет интерес для изучения, так как в 2009–2010 гг. в этой стране было произведено широкомасштабное реформирование системы государственного управления с целью внедрения в него принципов открытости, свободы информации и технологий web 2.0. В результате Австралия сегодня обладает одним из самых передовых в мире законодательств о доступе к официальной информации, включая:
• презумпцию максимальной информационной открытости «по умолчанию» (государственные органы могут отказать в предоставлении информации только в случае, если имеется прямой запрет на раскрытие данных);
• обязанность государственных органов открывать информацию о своей работе на официальных сайтах в инициативном режиме;
• упрощение порядка подачи запроса и уменьшение требований, предъявляемых к форме запроса.
Работает официальная государственная платформа для коллективной работы «Govdex» http://www.govdex.gov.au/, которая предоставляет государственным органам возможность вовлечь граждан в процесс разработки документов, создавать форумы для дискуссий и голосования, обеспечивая в то же время достаточный уровень безопасности данных для организации внутренней работы государственных органов.
Поощряется использование органами власти новых медиа для упрощения коммуникации с гражданами: у большинства органов есть страничка на Facebook, аккаунт в Twitter и канал на YouTube, внедряется политика использования чиновниками соцсетей в профессиональных целях.
В Бразилии на правительственном Портале прозрачности http://transparencia.gov.br/ (ответственное ведомство — Генеральный контрольный орган Бразилии — федеральный орган исполнительной власти, подотчетный непосредственно президенту и выполняющий функции, связанные с защитой госактивов и повышением прозрачности госуправления) раскрывается следующая информация:
• данные о расходах по всем министерствам и ведомствам;
• данные об исполнении бюджета;
• статус осуществленных платежей/расходов (выставление счета, оплата, перевод денег);
• все трансферты между федеральным уровнем власти, властями штатов и муниципалитетов.
Данные портала ежедневно обновляются и группируются по видам договоров и расходов, министерствам и т.п.
