1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ДОГОВОРЕ ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
1.1. Понятие, правовая природа и основные элементы договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд
Прежде, чем обратиться к анализу договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, целесообразно отметить важность понятия государственного контракта на такую поставку. С этой целью следует обратиться к ст. 526 ГК РФ, в которой говорится, что по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик обязуется передавать товары государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется обеспечивать оплату поставленных товаров.
Понятие «государственный» устанавливает участие государства в договорных отношениях, большую значимость поставок товаров и оказания услуг для государственных нужд. Очевидно, что законодатель не случайно упоминает термин «контракт», ведь этот термин использовался в советский период контрактной системы закупок государством сельскохозяйственной продукции, из чего, просматривается определенная историческая преемственность1.
Важными законодательными актами, которые решают вопросы размещения заказов, необходимых государству, а также, и для муниципалитетов, являются Закон о закупках № 44-ФЗ и № 223-ФЗ.
Первый закон регулирует закупки бюджетных компаний, которые полностью принадлежат государству. Второй — закупки компаний, которыми государство владеет на 50% и больше.
1 Светличная Л.А. Обзор основных изменений закона о контрактной системе // Инфо-госзаказ. 2015. № 3. С 8-9 URL: http://ecgz.ru/files/almanah/ig3.pdf (Дата обращения 13.03.2017)
Осуществление нормативного правового регулирования в области муниципальных и государственных нужд считается комплексом, который включает в себя источники, и нормы публичного права и частного права. Главным правовым актом частного характера является ГК РФ.
Правовая природа государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд характеризуется несколькими основными чертами. Государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд является разновидностью договора поставки, который, в свою очередь, является подтипом договора купли-продажи — наподобии гражданско-правового договора. Таким образом, государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд в итоге следует квалифицировать как гражданско- правовой договор. Будучи видом договора поставки, государственный (муниципальный) контракт на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд является консенсуальным, возмездным, взаимным (двусторонне обязывающим), предпринимательским гражданско-правовым договором1.
Необходимо пояснить, что договор поставки товаров является свободным от прав третьих лиц.
Государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на поставку товаров, который размещается в соответствии с Законом о закупках.
Государственные контракты на поставку товаров для государственных нужд, в свою очередь, подразделяются на:
1) государственные контракты на поставку товаров для федеральных государственных нужд;
1 Шарипова О.В. Соотношение поставки товаров для государственных или муниципальных нужд и договора поставки // Перспективы интеграции науки и практики. 2016. № 3. С. 68-71.
2) государственные контракты на поставку товаров для государственных нужд субъектов Российской Федерации1.
По общему положению договором поставки является такой договор купли-продажи, по которому поставщик, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязуется передать в обусловленный срок производимые или закупаемые им товары покупателю для использования в предпринимательской деятельности или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием (ст. 506 ГК РФ).
Государственный или муниципальный контракт, договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд отличается от других договоров поставки целью продажи и приобретения товаров, участием в поставках государственных или муниципальных заказчиков, или уполномоченных ими лиц, а также обеспечением оплаты товаров за счет средств бюджета и внебюджетных источников финансирования2.
Рассматривая правовую среду государственных контрактов с точки зрения административной позиции, зачастую, на первый план выходят публично-правовые признаки, выделяющиеся в государственных контрактах, что, несомненно, характеризует государственный контракт как самостоятельный, комплексный правовой акт. Такой позиции придерживаются некоторые исследователи, утверждая, что в государственном контракте есть сторона гражданско-правовых и административно-правовых элементов. В целом такую позицию можно считать верной, так как здесь отмечается смешанное правовое регулирование.
С точки зрения других авторов, государственные контракты – это правовая форма государственных заказов, которые характеризуются
1 Тороков Д.А. Понятие договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Novainfo.ru. Т. 1. № 50. 2016. С. 43.
2 Логинова Е.В. Особенности содержания договора на поставку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд // Правозащитник. М., 2015. С.13.
объединением элементов административно-правового и гражданско- правового договора.
Другой особенностью является различие способов заказов. Существуют такие виды как электронные аукционы, конкурсы, запросы предложений, запросы котировок, закупки у единственного поставщика. Так же не стоит забывать о такой важной особенности как источник финансирования поставок – за счет бюджетных или внебюджетных средств.
При промежуточном выводе можно сказать, что отношения между поставщиком и заказчиком, между публичным образованием и второй стороной контракта, имеют сложный характер, как следствие из этого стоит рассматривать такие правоотношения как особую разновидность договора поставки.
Несмотря на разные точки зрения и кардинально противоположные мнения, рассматривая правовую природу государственных контрактов, многие авторы выделяют наличие комплекса как публично-правовых, так и частноправовых элементов1.
Субъектами в договоре поставки для государственных нужд являются муниципальные и государственное органы, организации, являющиеся заказчиками, а со стороны поставщика это юридические и физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Более точный состав участников договора можно выявить с помощью структуры договорных связей, появляющихся на основе заказа государственного заказчика.
44 ФЗ и вышестоящий ГК РФ выделяют лишь два договора: государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд и договор поставки товаров для государственных нужд.
1 Понятие и правовая природа отношений, возникающих с заключением контрактов на поставку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд / Евразийский юридический журнал. 2013. № 4 (59). URL: http://www.eurasialegal.info/index.php?option=com_content&view=article&id=2246:2013-05- 29-06-28-52&catid=155:2012-10-04-05-12-32&Itemid=58
По ГК РФ поставщик в государственном контракте на поставку товаров
– это лицо которое обязуется предать (поставить) товары заказчику или другому лицу, а государственный заказчик – лицо которое обязано обеспечить оплату поставленных товаров. Здесь стоит отметить, что под иным лицом понимается такая сторона, которая не фигурирует в государственном контракте, но на которую ссылается заказчик в отгрузочных документах.
В роли государственных заказчиков по договору о поставках продукции для федеральных государственных нужд выступают федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие или государственное учреждение; о закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в зависимости от вида продукции - Федеральная продовольственная корпорация, Министерство сельского хозяйства, Федеральное агентство по государственным резервам, в субъектах РФ - государственные органы и организации, определяемые органами власти субъектов РФ; о поставках товаров для нужд обороны - федеральный орган исполнительной власти, имеющий войска или вооруженные формирования.
В роли поставщика выступают юридические и физические лица производящие или поставляющие товары необходимые государственному заказчику. Так же среди них можно выделить предприятия, которые обязаны заключать контракт. По поставкам федерального значение — это казенные предприятия, занимающие лидирующее положение на рынке определенного товара. По поставкам государственного материального резерва – это предприятия и организации, в производстве которых оборонный заказ составляет семьдесят процентов и выше. По оборонному заказу – это унитарные предприятия, монополисты на рынке, но при условии, что оборонный заказ обеспечивает необходимый уровень рентабельности для того чтобы такое предприятие существовало1.
1 Шикалова Е.В. Правовое регулирование электронного обеспечения контрактной системы // Пробелы в Российском законодательстве. 2016. № 6. С.114.
При этом заключение государственного контракта обязательно для поставщика (исполнителя) лишь при условии, что государственным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта. Приведенное положение о возмещении убытков не распространяется на казенные предприятия1.
Основным условием, при котором договор поставки товаров для государственных нужд признается незаключенным или недействительным, является положения о его предмете и сроке.
Товаром по договору поставки товаров для государственных (муниципальных) нужд в соответствии со ст. 506 ГК РФ могут быть вещи, обладающие следующей совокупностью признаков:
? не изъятые и не ограниченные в обороте (поставка ограниченно оборотоспособных вещей допускается в случаях и в пределах, установленных законодательством);
? производимые или закупаемые поставщиком;
? приобретаемые для государственных или муниципальных нужд.
Предметом договора может быть, как товар, уже имеющийся у продавца в момент заключения договора, так и товар, который только будет создан или приобретен продавцом в будущем (п. 2 ст. 455 ГК РФ).
Товары иностранного производства не могут быть предметом договора (кроме случаев, когда производство аналогичной продукции в России экономически нецелесообразно).
Срок исполнения обязанности передать товар в договоре поставки относится к существенным условиям. Он устанавливается в договоре сторонами, как правило, самостоятельно2.
1 Гражданское право. Портал. URL: https://lawbook.online/pravo-lektsii- grajdanskoe/dogovor-postavki-tovarov-dlya-gosudarstvennyih-9759.html
2 Беспалов Ю.Ф., Егорова О.А., Якушев П.А. Договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Договорное право. М., 2013. С. 83.
Существенные отличия государственного или муниципального контракта от иных видов договора купли-продажи:
? покупателем является государственный или муниципальный заказчик, или уполномоченные им юридические лица;
? наименование договора – государственный или муниципальный контракт, заключающийся на основе государственного заказа, формируемого в установленном законом порядке;
? основной способ размещения заказов на закупки товаров для государственных или муниципальных нужд – проведение открытых торгов (конкурсов);
? порядок и сроки заключения государственного или муниципального контракта на основе заказов определены ГК РФ;
? государственный или муниципальный Заказчик обеспечивает оплату товаров за счет средств бюджета, в том числе возмещение убытков, которые могут быть причинены поставщику в связи с выполнением государственного или муниципального контракта;
? законами о поставках для государственных или муниципальных нужд предусмотрена неустойка за отдельные нарушения договоров;
? споры, возникающие при заключении государственного или муниципального контракта, рассматриваются Арбитражным Судом независимо от того, имеется ли обязанность одной из сторон заключить договор1.
Предметом договора поставки является вещь, которую передают от одной стороны другой, но целью использования договора поставки является получение прибыли.
Стороной договора поставки является поставщик, с одной стороны и покупатель, с другой – предприниматели, осуществляющие деятельность,
1 Незнамова Л.А., Лутовинова Н.В. Правовое регулирование договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Nauka-rastudent.ru. № 6. 2015. С. 37.
связанную с получением прибыли и с этой целью покупающие или продающие товар по договору поставки.
Хозяйственные связи между поставщиками и покупателями могут устанавливаться:
? на основе прямых договоров между ними;
? путем централизованных закупок продукции, товаров организациями материально-технического обеспечения;
? с помощью оптово-посреднических фирм.
Таким образом, договорные связи могут быть как с участием промежуточных лиц, так и без участия промежуточных лиц. В первом случае будет простая связь, во втором – сложная.
В зависимости от основания возникновения договорных отношений по поставкам выделяют:
? поставки, основанные на соглашении между поставщиком и покупателем;
? поставки, которые имеют совокупность юридических фактов в виде договора и заказа товаров на поставку для государственных нужд.
В любом договоре для его существования необходимо оговорить существенные условия. Так, существенными условиями договора поставки являются:
? наименование товара (предмет);
? количество;
? срок поставки.
При отсутствии указанных условий договор поставки считается недействительным.
Иными словами, государственный контракт является неким собирательным понятием, за которым скрываются различные виды гражданско-правовых договоров, сущность которых определяется единой
целью и эта цель – удовлетворение потребностей публично-правового образования1.
1.2. Порядок заключения договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд
Согласно п. 1 ст. 525 ГК РФ, поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключенных в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
Однако заключается государственные или муниципальные контракты лишь по четко установленному основанию: они заключаются на основе заказов на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемых в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Законодательство регламентирует порядок размещение таких заказов, прежде всего, посредством Закон о закупках.
В ст. 528 ГК РФ содержатся лишь общие правила заключения государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд, в то время как более подробно данные правила содержатся в указанном выше Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ2.
Названный Закон включает огромное количество правил заключения государственного (муниципального) контракта на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных (муниципальных) нужд, которые установлены в отношении всех или нескольких способов
1 Народный советникъ. Юридический и налоговый портал. URL: http://sovetnik.consultant.ru/ (дата обращения 13.03.2017).
2. Демидова В.С Договор поставки. Условия заключения. // Адвокатский кабинет
URL:http://www.legalneed.ru/info/grazhdan_pravo/dogovor_postavki/
размещения государственного (муниципального) заказа (ст. ст. 9, 60 и др.) либо в отношении отдельных способов размещения заказа. В последнем случае указанным Федеральным законом предусматриваются иные специальные правила заключения государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд при размещении заказа:
? путем проведения конкурса (ст. ст. 20 - 31);
? путем проведения аукциона (ст. ст. 32 - 41);
? путем проведения открытого аукциона в электронной форме (ст. ст.
41.1 - 41.12);
? путем запроса котировок (ст. ст. 42 - 54)1.
Есть два способа определения поставщика, которые также подразделяются на несколько видов и отличаются сроками подписания:
1) Конкурс
? Открытый конкурс (10 дней с даты размещения протокола)
? Конкурс с ограниченным участием (10 дней с даты размещения протокола)
? Двухэтапный конкурс (10 дней с даты размещения протокола)
? Закрытый конкурс (10 дней с даты размещения протокола)
? Закрытый конкурс с ограниченным участием (10 дней с даты размещения протокола)
? Закрытый двухэтапный конкурс (10 дней с даты размещения протокола)
2) Аукцион
? Аукцион в электронной форме (5 дней с даты размещения проекта контракта)
? Закрытый аукцион (10 дней с даты размещения протокола)
1 Рогова Е.Д. Договор поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Научные труды СЗИУ РАНХиГС. Т. 5. № 4. 2014. С. 340.
? Запрос котировок (определяется в извещении на проведение запроса котировок, но не ранее 7 дней и не позже 20 дней)
? Запрос предложений (не ранее 7 дней с даты размещения итогового протокола и не позднее 20 дней с даты его подписания)
Чаще всего используется открытый аукцион в электронной форме1.
Вместе с тем Закон о закупках не предусматривает специальных правил заключения государственного (муниципального) контракта на поставку товаров для государственных (муниципальных) нужд при размещении заказа у единственного поставщика. В нем лишь предусмотрено, что под размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) понимается способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить контракт только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). Правила, регулирующие такой вид заказа, подробнее представлены в ГК РФ.
Согласно п. 1 ст. 528 ГК РФ, проект государственного или муниципального контракта разрабатывается государственным или муниципальным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними. Соглашением может быть предусмотрено, что проект государственного или муниципального контракта разрабатывается поставщиком (исполнителем) и направляется государственному (муниципальному) заказчику. Такое соглашение может быть заключено как в письменной, так и в устной форме. Вместе с тем, необходимо отметить, что заказчик (поставщик) направляет поставщику (заказчику) уже подписанный проект контракта. Таким образом, применяется оферта.
Сторона, получившая проект государственного или муниципального контракта, не позднее 30-дневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного или муниципального контракта другой стороне, а при наличии разногласий по условиям государственного или
1 Тороков Д.А. Порядок заключения договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Novainfo.ru Т. 6 № 58. 2017. С. 173.
муниципального контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным или муниципальным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного или муниципального контракта1.
Согласно п. 3 ст. 528 ГК РФ сторона, получившая государственный или муниципальный контракт с протоколом разногласий, должна в течение 30 дней рассмотреть указанные разногласия, принять меры по их согласованию с другой стороной и известить другую сторону о принятии государственного или муниципального контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий или истечении этого срока неурегулированные разногласия по государственному или муниципальному контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон, могут быть переданы другой стороной в срок не позднее 30 дней на рассмотрение суда.
Подписание контракта по результатам аукциона происходит в следующем порядке.
Прежде всего, если организация, проводит закупок в год больше, чем на 100 млн. руб., то в штате должна быть специальная контрактная служба. Данные специалисты отвечают за участие в торгах и составление извещений.
Следует отметить, что необходимо планировать закупочную деятельность.
Планы составляются на три года и публикуются в открытом доступе в ЕИС.
Также есть ряд правил для электронного аукциона и подписания контракта по его итогам, которые вступили в силу с принятием Закона о закупках. Во-первых, это антидемпинговая политика, она заключается в подтверждении добросовестности поставщика, который в ходе торгов предложил цену ниже, чем на 25%. В этом случае поставщик обязан предоставить обеспечение исполнения договора в полтора раза превышающее установленное извещением и документацией Заказчика, а в
1 Никольский Д.С. Ответственность участников договора поставки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд // Вестник российского университета дружбы и народов. № 1. 2014. С. 73-74.
случае, если НМЦК не превышает 15 миллионов рублей, то добросовестность поставщика можно подтвердить не менее, чем тремя исполненными контрактами, один из которых должен быть по стоимости равен или более 20% от цены, которую предложил участник1.
Процесс исполнения договора также связан с рисками и, согласно закону, могут быть приняты санкции, как в отношении исполнителя, так и заказчика.
При заключении контракта по итогам электронного аукциона важно учесть тот факт, что его цена устанавливается на весь срок изначально и в дальнейшем изменению не подлежит.
Срок подписания контракта по закону о закупках зависит от того, в какой именно форме проводилась закупка. Ниже, приведена таблица, в которой отмечены сроки подписания договора исполнителем. Стоит отметить, что заказчик всегда подписывает договор со своей стороны в последнюю очередь, после подрядчика.
Одно из условий заключения контракта по закону о закупках по аукциону — это предоставление заказчикам обеспечения его исполнения. Как правило, это 10-30% от НМЦК. В этой роли может выступать денежные средства в сумме, указанной в договоре, или наиболее распространенный вариант - банковская гарантия. Ее выгода состоит в том, что исполнителю не требуется изымать необходимую сумму денежных средств из оборота для доказательства своей благонадежности.
Для обеспечения контракта по закону о закупках принимается документ только тех банков, которые занесены в Реестр банков Минфина, имеющих лицензию на выписку банковских гарантий.
1 Прохорова Е.Ю. Значение и сфера применения договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Наука, образование, творчество. 2016. С. 329.
Таким образом, теоретики и практики отмечают, что принимать участие в конкурсах и аукционах на право заключения и исполнения госконтракта очень ответственное и непросто дело1.
Отношения по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд регулируются: положениями п. 4 гл. 30 ГК РФ, посвященными этому договору и субсидиарными нормами о договоре поставки; общими положениями о купле-продаже п. 1 гл. 30 ГК РФ. ГК РФ содержит как нормы общего характера по отношению к договору поставки, так и нормы специальные. Общие нормы предоставляют юридическим лицам свободу в установлении прав и обязанностей и определении условий договора; устанавливают свободное перемещение товаров на всей территории Российской Федерации; закрепляют основополагающий в гражданском законодательстве принцип равенства участников гражданско- правовых отношений и автономии воли их сторон. Также правовое регулирование договора поставки осуществляется нормами ГК РФ о договоре купли-продажи, которые носят общий характер по отношению к договору поставки, и могут применяться только в случае, если нормами о договоре поставки не предусмотрено иное, и нормами о договоре поставки, закреплёнными в параграфе 3 главы 30 ГК РФ2.
Таким образом, специфика правового регулирования заключения договоров поставок для государственных нужд состоит в установлении специальных правил, направленных на стимулирование принятия заказа государства и обеспечение государственного влияния на исполнение таких договоров.
1 Аль О.М. Порядок заключения договора поставки товаров для государственных и муниципальных нужд // Право и проблемы функционирования современного государства. 2017. С. 23.
2 Алексеев С.С. Гражданское право. М. 2014. С. 52.
2. СОДЕРЖАНИЕ ДОГОВОРА ПОСТАВКИ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
2.1. Права и обязанности сторон
Ранее говорилось, что договором поставки для государственных и муниципальных нужд называется договор о передаче покупателю товаров, предназначенных для государственных и муниципальных нужд, заключаемый поставщиком на основе и для исполнения государственного и муниципального контракта.
Исходя из того, что договор поставки двусторонний, можно сделать вывод, что и поставщик, и покупатель имеют обязательства по его исполнению.
