1. Теоретические основы государственного контроля в сфере защиты прав потребителей
1.1 Основные понятия и история развития системы регулирования в сфере защиты прав потребителей
Еще в древнейшие времена, с появлением частной собственности, возникает и получает большое распространение договор, направленный на обращение вещей, на переход их из одного хозяйства в другое. То, что потребитель нуждается в защите, люди признали еще в древности. Поэтому практически во всех сводах законов уже с тех времен присутствовали нормы, защищающие интересы граждан как потребителей. Люди старались защищать права покупателя еще в древние времена. Первым примером такого рода могут служить законы Хаммурапи - царя, правившего Вавилоном в 18 в. до н.э. Так законы Хаммурапи, регулировали отношения кредита, качества товаров и услуг и ответственность за продажу некачественных товаров [19, с. 156]. В средние века процесс купли-продажи жестко регулировался городскими властями во многих странах. Например, в Австрии в 15 в. продавец разбавленного или прокисшего молока должен был выпить все некачественное молоко.
Как массовое явление движение потребителей получило свое распространение в 20 веке. В 1936 году был создан Союз потребителей, независимый от государства и бизнеса. Впервые в мировой истории в защиту прав потребителей выступил глава государства - президент США Дж.Ф. Кенеди, который заявил: «Потребители, по определению, это мы все. Потребители - это крупнейший экономический слой, который воздействует почти на любое частное или государственное экономическое решение… Но это единственный голос, который зачастую не слышен» [14, с. 1636].
15 марта 1962 года он представил конгрессу послание «Специальное сообщение по защите прав потребителей», в котором были провозглашены права потребителей, такие как право на безопасность, право быть информированным, право выбирать и право быть услышанным.
Провозглашенные Дж.Ф. Кеннеди права потребителей являются фундаментальными, на их реализацию и защиту ориентированы правительства государств мирового сообщества. Начиная с 1983 года 15 марта отмечается как всемирный день защиты прав потребителей [19, с. 235].
В Японии создание административно-правовой защиты потребителей происходило двумя путями. Первый состоял из принятия законодательных актов, основным из которых является основной закон об охране интересов потребителя. Он определил ответственность государства, местных организаций и производителей в области защиты прав потребителей. Другой путь - организация системы государственных учреждений, которые вырабатывают общую политику, выполняют координационные и контролирующие функции, осуществляют товарные инспекции, помогают решать спорные вопросы, информируют потребителей. Но созданная защита не стала надежным щитом японских потребителей, а подлинным защитником интересов потребителей стало потребительское движение.
Во Франции еще в 1905 году был принят «Закон о фальсификации и подлогах в области товаров и услуг». В 1977 году одобрен «Закон об охране прав и информации о потребителях» [14, с.1637]. Государство обеспечивает защиту потребителей через различные организации и службы. Из них наиболее значительные: служба предотвращения обмана покупателей и контроля за качеством товаров и национальный институт потребления.
В Великобритании в 1984 году опубликована Белая книга, которая посвящена обеспечению безопасности товаров и на основе которой в 1987 году был принят закон, предусматривающий ответственность за ущерб, причиненный потребителю дефектами изделия [14, с.1637].
Говоря об истории возникновения защиты прав потребителей необходимо упомянуть о консъюмеризме - общественном движении, направленном на обеспечение прав потребителей, одной из целей которого является регулирование деятельности производителей и продавцов товаров, а также других участников рынка. Консъюмеризм берет свое начало в США, откуда позднее произошло его распространение в другие страны [21, с. 7]. В США он начался с борьбы с недоброкачественной продукцией, затем перешел к антимонопольной борьбе, к контролю над продуктами питания и лекарствами, потом - к борьбе с нечестной торговой практикой, недостоверной рекламой и маркировкой, далее к проблемам защиты окружающей среды, к борьбе с недостоверной информацией и регулированию рекламной деятельности. В Западной Европе консъюмеризм в значительной степени концентрирует свое внимание на экологии. Движение «зеленых» оказывали давление на все уровни управления в странах Западной Европы. В результате госструктуры предъявляли экологические требования к производителям. Реакцией европейского бизнеса являлось появление продуктов, не оказывающих вредного влияния на окружающую среду. В Британии начали производить пеленки из небумажного сырья. Германское федеральное Агентство защиты среды учредило ярлык Голубого Ангела для экологически чистых продуктов. В Бельгии была создана линия чистящих средств, не загрязняющих среду.
Институт защиты прав потребителей в мировой практике не является новым. Законы об охране прав потребителей появились во многих западноевропейских странах еще в 70 годы.
В 80-х годах ХХ века в бывшем СССР стали зарождаться общества, клубы, ассоциации по защите прав потребителей. В 1987-1988 годы эти общественные организации объединились в Федерацию обществ потребителей, президентом которой был Анатолий Собчак [20, с. 176].
К началу 1992 года Федерация преобразуется в Международную конфедерацию обществ потребителей (КонфОП). В ее состав вошли общества потребителей бывших союзных республик СССР — России, Беларуси, Украины, Казахстана, Туркменистана, Таджикистана и др. Представители потребительских организаций от этих республик образуют Координационный совет, который собирается один раз в полгода.
В начале 1992 года прошел первый конгресс Конфедерации; теперь он собирается через каждые три года. Базой КонфОПа являются многочисленные общественные потребительские организации, которые были созданы гражданскими инициативами. Общественные организации по защите прав потребителей подчас тесно сотрудничают с другими объединениями, например, с советами ветеранов Великой Отечественной войны, с организациями инвалидов, клубами автолюбителей, региональными центрами стандартизации, независимыми экспертизами, государственными органами по защите прав потребителей.
Одной из основных целей КонфОП является предоставление правдивой информации о товарах, работах, услугах, реализуемых на российском рынке; формирование потребительской культуры у всех слоев населения; непрерывное потребительское образование, охватывающее все уровни системы образования учащихся и др.
С 1994 года КонфОП проводит сравнительные потребительские испытания, является членом международной организации «International Testing» («Международные организации»). Члены этой организации постоянно обмениваются результатами многих испытаний, а некоторые испытания проводят совместно. В процессе совместных испытаний происходит сравнение товара, реализуемого в разных странах, в том числе производимые одной фирмой [27, с. 22].
Конфедерация ведет активную разъяснительную политику, она издает большое количество материалов (статьи, книги, брошюры, буклеты, методическая литература и т. д.), способствующих потребительскому просвещению граждан и оказывающих реальную помощь общественным объединениям по защите прав потребителей.
Сейчас потребительским организациям принадлежит одна из главных ролей в деле пропаганды потребительских знаний среди всех слоев российского общества, решения проблемы безопасного производства, в пропаганде идей рационального потребления, в поиске гармоничного решения проблемы взаимодействия и взаимовлияния человека и окружающей среды.
Революцией в создании потребительского законодательства стало принятие 22 мая 1991 года Закона СССР «О защите прав потребителей», который так и не вступил в силу в связи с распадом СССР. Закон содержал много положений, которые не были развиты в гражданском праве. Преимущество этого закона заключается в том, что он имеет механизмы для его осуществления. Закон не только требовал обычного принятия подзаконных актов, но и прямо запрещал создание ведомственных документов, затрагивающих интересы потребителей. Закон СССР был одним из первых нормативных актов, установивших право граждан на возмещение морального вреда. В то же время некоторые положения этого закона, такие как право граждан на гарантированный минимум потребления, носили декларативный характер. Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» вступил в силу 7 апреля 1992 года.
Впервые в российском законодательстве были закреплены признанные международным сообществом права потребителей и гарантии реализации этих прав. Закон предусматривал повышенные гарантии в случае причинения вреда жизни, здоровью или имуществу граждан, устанавливая десятилетний срок ответственности изготовителя за произведенную продукцию, как перед потребителем, так и перед другими лицами, независимо от наличия между ними договорных отношений. Гарантией прав потребителя на защиту являлось закрепление в законе подсудности по выбору истца и освобождение потребителей от уплаты государственной пошлины при подаче исковых заявлений.
Наряду с индивидуальной защитой прав потребителей закон предусматривал возможность коллективной защиты потребителей и предоставлял органам государственной власти возможность предупреждать нарушения потребительского законодательства и налагать штрафы на нарушителей. В более сложной ситуации находятся органы защиты прав потребителей, созданные при местных администрациях. Они действуют практически в каждом населенном пункте России. Практика показывает, что им приходится решать более 80% проблем потребителей товаров и услуг [24, с. 183]. Существенной гарантией защиты прав потребителей стало закрепление в законе широких прав для общественных объединений потребителей, позволяющих им участвовать в формировании потребительской политики.
Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и предпринимателями (продавцами) по поводу продажи товаров, осуществления работ, оказания услуг, т.е. в области удовлетворения многочисленных бытовых потребностей граждан. Закон не распространяется на потребителей – юридических лиц и на потребителей – граждан, если они используют, приобретают, заказывают товар, работу, услугу не для личных бытовых нужд, а для иных целей, например, для осуществления предпринимательской деятельности.
Основные понятия, содержащиеся в преамбуле Закона, претерпели существенные изменения. Например, ранее потребителем признавалось лицо, приобретающее товар без намерения извлечь в дальнейшем прибыль. Теперь потребитель – тот, кто приобретает товары исключительно для личных, семейных и иных бытовых нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Новая редакция п. 5 ст. 18 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» не требует теперь у потребителя кассового или товарного чека при предъявлении претензий к качеству товаров. Закон увеличил с 6 месяцев до двух лет сроки предъявления требований в отношении недостатков товара, на который гарантия не установлена (ст. 19 Закона) [10].
Еще одна новелла Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» – возможность предъявления исков в интересах неопределенного круга лиц (ст. 46) [10]. В данной статье определен круг лиц, уполномоченных предъявлять в суд иски в интересах неопределенного круга потребителей о признании противоправными действий продавцов (изготовителей, исполнителей) на основании договоров с ними, и прекращении этих действий.
Одно из существенных положений Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» – запрещение снижать гарантии защиты прав потребителей по сравнению с установленными в Законе при принятии других нормативных актов. Не менее важна норма, предоставившая право принимать затрагивающие интересы потребителей нормативные акты только Правительству РФ, и прямо запретившая ему перепоручать принятие таких актов министерствам и ведомствам.
Существенной гарантией защиты интересов потребителей стало закрепление в Законе широких прав за общественными объединениями потребителей, что позволило им реально участвовать в формировании потребительской политике в государстве (ст. 45 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей») [10].
Основные понятия, определенные в Законе и используемые в данной работе:
1. Потребитель – гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных либо семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
2. Изготовитель – организация независимо от ее формы собственности, а также индивидуальный предприниматель, производящие товары для реализации потребителям.
3. Исполнитель - организация независимо от ее формы собственности, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору.
4. Продавец - организация независимо от ее формы собственности, а также индивидуальный предприниматель, реализующие товары потребителям по договору купли-продажи.
5. Стандарт - государственный стандарт, санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила и другие документы, которые в соответствии с законом устанавливают обязательные требования к качеству товаров (работ, услуг).
6. Безопасность товара (работы, услуги) - безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги).
Все отношения в области защиты прав потребителей регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» и принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации.
Сам Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.
1.2 Правовое регулирование и гражданская ответственность за нарушение прав в сфере защиты потребителей
Формирование СНГ и принятие государствами-членами актов о суверенитете способствовали развитию их собственного законодательства о защите прав потребителей. 16 января 1996 года была опубликована новая редакция Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей». Многие положения закона претерпели существенные изменения. Кроме того, в конце 1995 года и начале 1996 года были приняты нормативные акты, имеющие важное значение для потребителей и нуждающиеся в дальнейшем уточнении.
Международные рамки политики защиты прав потребителей определяются «руководящими принципами защиты прав потребителей», принятыми Генеральной Ассамблеей ООН 9 апреля 1985 года [14, с.19]. С принятием Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» была создана правовая база для формирования и реализации целенаправленной политики в этой сфере. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» регулирует отношения, возникающие между потребителями и производителями, подрядчиками, импортерами, розничными торговцами при реализации товаров (работ, услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), образование, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.
В последние годы было создано законодательство, которое гармонизируется с ГК РФ и обеспечивает защиту прав потребителей с учетом специфики отдельных секторов потребительского рынка товаров (работ, услуг). Проводится работа по учету законных прав и интересов граждан-потребителей в процессе разработки законопроектов, регулирующих отношения в отдельных сферах, в том числе отношения с участием потребителей.
Говоря о нормативно-правовой базе, регулирующей вопросы защиты прав потребителей в Российской Федерации, следует отметить, что помимо законодательного регулирования рассматриваемых отношений существует большой пласт подзаконных актов, которые более детально прорабатывают отдельные составляющие исследуемого Института. Согласно статьям 3 и 7 ГК РФ, а также статьям 1 и 2 Закона № 2300-1 источники, регулирующие правовые аспекты потребительского оборота в Российской Федерации, имеют следующую вертикальную иерархию:
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся в соответствии с Конституцией (пункт 4 статьи 15) составной частью правовой системы Российской Федерации и используемые непосредственно или после опубликования Национального акта (если это вытекает из заключенного Российской Федерацией международного договора). В случае несогласия они имеют приоритет перед национальным законодательством (статья 7 Гражданского кодекса, Статья 2 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей»).
2. Перечень российских нормативных актов открывает Конституция РФ, которая закрепляет права граждан на отдых, здоровье, жилище, образование. Эти права имеют сформированные и функционирующие в системе государственного образования и здравоохранения требования к товарам, работам и услугам по обеспечению безопасности жизнедеятельности потребителя, окружающей среды, а также контролю и надзору за безопасностью товаров, работ и услуг.
3. ГК РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ является основополагающим актом в системе гражданского законодательства Российской Федерации, его «экономической Конституцией». Статья 9 Федерального закона от 26.01.1996 № 15-ФЗ «О введении в действие части второй ГК РФ» устанавливает общие черты для всех видов гражданско-правовых договоров правило о том, что в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий или намеревающийся приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин обладает правами сторон обязательства в соответствии с Гражданским кодексом и правами, предоставленными ему Законом РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей», и опубликованными в соответствии с ним иными правовыми актами. Данный Закон Российской Федерации применяется к отдельным видам гражданско-правовых договоров в части, не противоречащей Гражданскому кодексу Российской Федерации [16, с. 233].
4. Нормы гражданского права, не включенные в ГК РФ, включаются в иные правовые акты, развивающие и уточняющие его положения.
5. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей» пункт 1 статьи 1, в соответствии с которым принимаются федеральные законы, координирующие отношения в области защиты прав потребителей. К таким законам, например, относятся Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевой продукции», Федеральный закон от 13.03.2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» [7,8].
Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей», иные федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации применяются в этой области, если:
- это предусмотрено ГК РФ (п. 3 ст. 492, п. 3 ст. 730 ГК РФ) [3];
- В ГК РФ прямо об этом не говорится, но законодательство в области потребительского права определяет и уточняет соответствующие нормы Гражданского кодекса и настоящий закон не регулирует отношения с участием потребителей;
- закон о защите прав потребителей устанавливает иные нормы, чем ГК РФ, и ГК РФ допускает возможность такого установления. Так, в обход общей нормы о зачете неустойки (пункт 1 статьи 394 ГК РФ) пункт 2 статьи 13 Закона № 2300-1 предусматривает ее карательный характер, а в отличие от диспозитивного варианта нормы о фактическом исполнении обязательства в статье 396 ГК РФ пункт 3 статьи 13 Закона № 2300-1 формулирует ее императивно.
Правительство Российской Федерации вправе устанавливать правила организации деятельности по реализации товаров, выполнению работ, оказанию услуг потребителям.
Нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе нормы, регулирующие отношения в сфере защиты прав потребителей, достаточно редко встречаются в виде актов федеральных органов исполнительной власти, в принципе могут существовать в виде указов Президента Российской Федерации, а в подавляющем большинстве являются постановлениями Правительства Российской Федерации (п. 3, 4 ст. 3 ГК РФ, ст. 1 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей»). В итоге законотворческой деятельности, с 12.12.2007 года вступил в силу Федеральный закон от 25.10.2007 № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Часть II Гражданского кодекса Российской Федерации» относительно материального императива конкретизировать обязательную в отношении пищевых продуктов информацию о наличии компонентов, полученных с использованием генетически модифицированных организмов. Этот же документ устанавливает требования к информации для потребителя при оформлении кредита, правовые аспекты доведения потребителями соответствующих требований в отношении технически сложной продукции с дефектами, вводится определение непосредственного срока устранения недостатков, предельного срока устранения недостатков, окончательно выбирается дистанционный способ реализации товаров в сфере саморегулирования.
Однако существующая модель правового регулирования не предполагает защиты прав потребителей от актов недобросовестной конкуренции. Применение методов правового моделирования и системного толкования позволяет прийти к выводу, что не только хозяйствующие субъекты, но и общественные объединения потребителей, защищающие права и интересы неопределенного круга лиц, должны быть уполномочены предотвращать акты недобросовестной конкуренции. Согласно законодательству, недобросовестной конкуренцией признаются любые действия хозяйствующих субъектов (групп лиц), направленные на получение преимуществ в процессе предпринимательской деятельности, противоречащие законодательству Российской Федерации, практике ведения бизнеса, требованиям добросовестности, разумности, справедливости и повлекшие или способные причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо повлекшие или способные нанести вред их деловой репутации. Данный вид правового регулирования не допускает защиты прав потребителей от актов недобросовестной конкуренции, несмотря на включение в их состав действий по введению в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей. Эти действия предполагают посягательство прежде всего на интересы конкурентов, а также потребителей, которые не имеют права на защиту от этих действий.
Доктор юридических наук, профессор, судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в отставке Е. В. Вавилин, анализируя недостатки правового регулирования, предложил включить в закон о защите прав потребителей норму, обязывающую хозяйствующих субъектов быть честными и не допускать недобросовестных форм предоставления информации потребителю. На наш взгляд, это не повысит степень защиты прав потребителей на информацию, так как связано с процессуальными особенностями доказывания, а также дискуссионным включением актов недобросовестной конкуренции в сферу действия таких норм [17, с. 145].
Вышеизложенное подтверждает важность отнесения потребителей к субъектам, права и интересы которых, охраняемые законом, могут быть нарушены при осуществлении хозяйствующими субъектами недобросовестных конкурентных действий. Такое изменение влечет за собой необходимость установления взаимодействия между законодательством о конкуренции и законодательством о защите прав потребителей, целью которого является создание дополнительных правовых гарантий соблюдения и защиты интересов граждан-потребителей, находящихся в неравном положении. Правовая база защиты прав потребителей в настоящее время представляет собой сложный институт законодательства. Она формируется нормативными актами и отдельными правовыми нормами различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, Гражданско-процессуального, уголовного и др.
