Глава 1. Теоретические основы социально-экономического прогнозирования развития муниципального образования
1.1 . Сущность социально-экономического прогнозирования
Муниципальное образование — это не просто место совместного проживания людей. Оно объединяет сообщество в систему, состоящую из элементов (экономика, культура, право, политика и социальные отношения), функционирование которых направлено на достижение генеральной цели — рост качества жизни каждого человека.
Рисунок 1.1. Структура муниципального образования
Управление развитием муниципального образования невозможно без объективного анализа той обстановки, в которой функционируют хозяйствующие субъекты.
Анализ - необходимая и исходная предпосылка принятия обоснованного управленческого решения на любом уровне управления и формирования разумной, обоснованной и реализуемой стратегии.
Экономический анализ выполняет сопутствующую, обслуживающую функцию в процессе принятия решения, являясь методом исследования управляемой системы. Без качественного осуществления обратной связи в процессе управления, которая достигается путем автоматизации экономического анализа, нельзя добиться полной эффективности системы управления регионом.
Занимая промежуточное положение между обработкой данных и принятием решения, анализ социально-экономической ситуации оказывает непосредственное влияние на качество принимаемых управленческих решений, указывает пути реализации решения, а выбор методов и средств их реализации во многом зависит от результата анализа.
Прогноз развития муниципального образования представляет собой комплекс вероятностных оценок возможных путей развития и должен охватывать важнейшие сферы экономики территории и жизнедеятельности ее населения, включая экономическую базу: социально – демографическую ситуацию, уровень жизни, занятость и социальную защиту населения, социальную инфраструктуру, инвестиционный комплекс и финансово – бюджетное обеспечение.
Цель прогнозирования развития муниципального образования состоит в том, чтобы на основе перспективных оценок разработать оптимальные пути развития муниципального образования. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для наиболее эффективных мер в экономической, социальной и финансовой политике на всех уровнях управления.
Основные этапы разработки прогноза развития муниципального образования представлены на схеме, приведенной на рисунке 1. (см. Приложение А)
Достаточно серьезным препятствием при подготовке прогнозов на муниципальном уровне становится ведомственная и организационная разобщенность учреждении и структур, которые было бы целесообразно привлечь к работе над прогнозом. В первую очередь, это относится к сбору и обмену статистической и прогнозной информацией между органами местного самоуправления, территориальными структурами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статистические, финансовые органы и др.).
Для оценки уровня развития муниципального образования можно использовать частные показатели, отражающие отдельные стороны экономического развития:
• валовый региональный продукт ВРП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей;
• продолжительность жизни, уровень здоровья людей;
• уровень образования;
• уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования;
•уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, больницами, аптеками, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг);
• состояние окружающей среды;
• равенство возможностей людей в развитии малого бизнеса;
• обогащение культурной жизни людей.
• уровень физического здоровья;
• степень дифференциации доходов и т.п.
Особое значение в определении уровня экономического развития имеют традиционные показатели, оценивающие уровень производства и потребления благ на душу населения: валовый национальный доход (ВНП), валовый внутренний продукт (ВВП), региональный ВНП на душу населения, темпы роста этих показателей. Наиболее важные виды данных представлены в таблице 1 .(см. Приложение А)
Наиболее широко используемым видом данных при оценке экономического положения являются данные об уровне муниципальных доходов.
Важным критерием социально-экономического развития территорий является индикатор инвестиционной активности, как внутренней, так и внешней. Муниципальное образование не имеет перспектив роста без значительных капиталовложений. Следовательно, при проведении анализа социально-экономического развития необходимо определение объема внешних и внутренних инвестиций в экономику муниципального образования на основании анализа направлений их использования, например, инвестиции в основной капитал, финансирование процедур слияния и поглощения компаний, изменение структуры капитала компаний, а также инвестируемых отраслей экономики, например, инвестиции в недвижимость, производство.
Анализ и прогнозирование необходимы на всех стадиях подготовки и принятия решения, особенно на этапах формирования цели, выработки решения, отбора лучшего его варианта и при обсуждении результатов реализации решения.
1.2. Нормативно-правовые основы прогнозирования социального экономического развития муниципального образования
Программы социально-экономического развития могут разрабатывать органы государственного управления (федерация или субъект федерации) и органы местного самоуправления, в зависимости от уровня.
Нормативно-правовой базой для разработки и реализации программ социально-экономического развития региона являются документы, самостоятельно принимаемые в регионах. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяет правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Кроме того, существует разработанный и утвержденный Министерством экономического развития РФ «Макет программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации», для обеспечения методологического единства региональных программ и согласование их с государственной стратегией экономического и социального развития, который также может служить нормативно-методическим документом для разработки муниципальных программ.
Конституция Российской Федерации является главным законом, регулирующем все сферы жизни общества. Социально-экономическому развитию регионов посвящена третья глава «Федеративное устройство», статьи 71, 72, 73, 74, 76, в которой определены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Основные принципы экономического развития определены статьями 5,определяющая равноправие субъектов и взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, 7 согласно которой «Российская Федерация - социальное государство», а значит, качество и уровень жизни является приоритетом государственной социально-экономической политики, и 9 характеризующей принадлежность ресурсов на территории РФ.
К числу предметов исключительного ведения федерального центра в сфере регулирования экономики относятся:
- федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д»);
- федеральные программы в области экономического развития Российской Федерации (п. «е»);
- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж»);
- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (п. «з»);
- федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь (п. «и»);
- внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л»);
- отрасли права, обеспечивающие нормальное функционирование экономических правоотношений, а именно гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное право.
Правовое обеспечение социально-экономической сферы составляют Бюджетный, Налоговый, Градостроительный, Земельный и иные кодексы.
Федеральные законы определяют основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области экономической деятельности, среди них можно выделить:
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"
Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"
Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"
Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и Закон Нижегородской области от 3 марта 2015 г. № 24-З "О стратегическом планировании в Нижегородской области".
В соответствии с Федеральным Законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств местного бюджета на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии с указанным законом, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
На третьей ступени нормативно-правовой базы сферы социально-экономического развития стоят Постановления Правительства Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» федеральное Правительство обладает широкими полномочиями по осуществлению собственного правового регулирования в экономической сфере. Указанные акты регламентируют отдельные вопросы развития экономики субъектов Федерации.
В правовом регулировании экономического развития субъектов Федерации существенное место занимают акты федерального Правительства, касающиеся разработки и принятия, а также в последующем – реализации федеральных целевых программ. Целевые программы являются одним из важнейших средств активного воздействия государства на его социально-экономическое развитие. Как правило, они сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти. При этом Правительство страны определяет и участие в этом процессе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
• Постановление Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2018 года №889 "Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года"
• Распоряжение Правительства Нижегородской области от 13 августа 2019 года № 800-р "Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Нижегородской области до 2035 года"
• Постановление Правительства Нижегородской области от 23 октября 2015 года № 687
Помимо актов федерального уровня, значительный удельный вес в формировании правовой основы экономического развития субъектов Федерации отводится актам, принимаемым на уровне самих субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты в области экономического развития регионов. Значительное внимание законодательных органов субъектов Российской Федерации уделяется вопросам государственной поддержки малого предпринимательства, инвестиционной деятельности, сельскохозяйственного производства, регулированию градостроительной, торговой деятельности, управлению государственной собственностью субъектов Федерации, ценовой политике, льготному налогообложению и другим вопросам.
• Распоряжение Правительства Нижегородской области от 30 декабря 2014 года № 2434-р (в ред. от 25.04.2018) «Об утверждении плана подготовки документов стратегического планирования»
• Постановление Правительства Нижегородской области от 22 июля 2015 года № 464 (в ред. от 04.05.2018)
«О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии социально-экономического развития Нижегородской области»
• Постановление Правительства Нижегородской области от 23 июля 2015 года № 466 «Об утверждении Порядка подготовки ежегодного отчета Губернатора Нижегородской области, Председателя Правительства о результатах деятельности Правительства Нижегородской области»
На территории Навашинского муниципального района Нижегородской области в полном объеме реализуются меры социальной поддержки в соответствии с федеральными и областными нормативными актами.
В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» от 29.06.2011 г. расходы бюджета Нижегородской области ориентированы на содействие социальному и экономическому развитию района
Бюджетная политика нацелена на улучшение условий и уровня жизни социально не защищенных и льготных категорий граждан. Программа призвана обеспечить на территории Навашинского района Нижегородской области единое пространство сферы социальной политики.
На местном уровне за последние годы были официально опубликованы, а значит и утверждены следующие постановления:
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 года №165-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года»
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2011 года № 1535-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 года»
Закон Нижегородской области от 3 марта 2015 года № 24-З «О стратегическом планировании в Нижегородской области»
Распоряжение Правительства Нижегородской области от 24 ноября 2016 года №1881-р «Об утверждении плана мероприятий по реализации стратегии развития Нижегородской области до 2020 года»
Постановление Правительства Нижегородской области от 23 октября 2015 года №687 «О прогнозе социально-экономического развития Нижегородской области на долгосрочный период (до 2028 года)»
Постановление Правительства Нижегородской области от 18 октября 2017 года №744 «О прогнозе социально-экономического развития Нижегородской области на среднесрочный период (на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов)»
1.3. Анализ государственных и муниципальных программ социально-экономического развития муниципального образования
Социально-экономическое развитие территориальных образований характеризуется системой общепринятых в национальной статистике показателей. Показатели могут быть суточными, декадными, месячными, квартальными, годовыми. В странах со стабильной экономикой анализ социально-экономического развития проводится за полугодие и за год. При нестабильной экономике приходится использовать квартальные или даже месячные наблюдения, чтобы оперативно выявлять новые тенденции социально-экономического развития. Статистические показатели можно разбить на группы экономических и социальных показателей, при этом выделив основные параметры развития страны и ее регионов. Существует обобщающий показатель экономического потенциала страны, называемый национальным богатством страны. Национальное богатство образуется совокупностью материальных ресурсов: национальное имущество и природные ресурсы. Именно размер национального богатства определяет экономическую мощь и ресурсно-экономический потенциал страны. На региональном уровне аналогом национального богатства является социально-экономический потенциал муниципального образования. Э.Н. Кузьбожев дает следующее определение: Социально-экономический потенциал - это совокупность элементов национального богатства, обеспечивающих региональное воспроизводство и нормальные условия жизнедеятельности населения. Анализ различных аспектов функционирования экономики муниципального образования проводится в целях объективного видения экономической ситуации, а также постановки на этой основе диагноза. Для анализа экономики субъектов Федерации используются те же показатели, которые используются для анализа национальной экономики: ВВП (итоговая стоимость всех продуктов и услуг, созданных на территории региона, за вычетом стоимости их промежуточного потребления) и его основные компоненты, доходы населения (с учетом покупательской способности), социально-экономический потенциал. Также для обобщающей оценки уровня развития и качества жизни людей используется показатель «индекс человеческого развития», который дает характеристику уровня благосостояния регионов, он включает в себя:
• доход на душу населения с учетом различной покупательской способности в различных регионах;
• продолжительность жизни, измеряемая ожидаемой продолжительностью жизни при рождении;
• уровень образования, измеряемых числом грамотных и длительностью школьного образования, числом лиц с высшим профессиональным образованием.
Программа социально-экономического развития – содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения проблем, продиктованных потребностью муниципалитета, характера мероприятий с уточнением сроков использования и определением участников процессов и их ролевых функций по производству работ, услуг, выпуску продукции и получению доходов в бюджет.
Проведем анализ государственной программы «Развитие здравоохранения»
Программа определяет цели, задачи, основные направления и основные мероприятия развития здравоохранения в Российской Федерации, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, показатели их результативности.
Таблица 1.3.1. Государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения»
Ответственный исполнитель программы Министерство здравоохранения Российской Федерации
Соисполнители программы Федеральное медико-биологическое агентство.
Участники программы Министерство труда и социальной защиты Российской
Федерации;
Министерство промышленности и торговли Российской
Федерации;
Министерство энергетики Российской Федерации;
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения;
Министерство обороны Российской Федерации;
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;
Министерство финансов Российской Федерации;
Федеральное агентство воздушного транспорта;
Федеральное дорожное агентство;
Федеральное агентство морского и речного транспорта;
Министерство экономического развития Российской
Федерации;
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека;
Федеральное агентство по управлению государственным
имуществом;
Федеральная налоговая служба;
Министерство иностранных дел Российской Федерации;
Российская академия наук;
Федеральная служба судебных приставов;
Сибирское отделение Российской академии наук;
5
Российская академия медицинских наук;
Уральское отделение Российской академии наук;
Дальневосточное отделение Российской академии наук;
Федеральный фонд обязательного медицинского страховани
Подпрограммы программы, в том числе федеральные целевые программы подпрограмма 1. «Профилактика заболеваний и
формирование здорового образа жизни. Развитие первичной
медико-санитарной помощи»;
подпрограмма 2. «Совершенствование оказания
специализированной, включая высокотехнологичную,
медицинской помощи, скорой, в том числе скорой
специализированной, медицинской помощи, медицинской
эвакуации»;
подпрограмма 3. «Развитие и внедрение инновационных
методов диагностики, профилактики и лечения, а также основ
персонализированной медицины»;
подпрограмма 4. «Охрана здоровья матери и ребенка»;
подпрограмма 5. «Развитие медицинской реабилитации и
санаторно-курортного лечения, в том числе детям»;
подпрограмма 6. «Оказание паллиативной помощи, в том
числе детям»;
подпрограмма 7. «Кадровое обеспечение системы
здравоохранения»;
подпрограмма 8. «Развитие международных отношений в
сфере охраны здоровья»;
подпрограмма 9. «Экспертиза и контрольно-надзорные
функции в сфере охраны здоровья»;
подпрограмма 10. «Медико-санитарное обеспечение
отдельных категорий граждан»;
подпрограмма 11. «Управление развитием отрасли».
Цели программы обеспечение доступности медицинской помощи и повышение
эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество
которых должны соответствовать уровню заболеваемости и
потребностям населения, передовым достижениям
медицинской науки.
Задачи программы обеспечение приоритета профилактики в сфере охраны
здоровья и развития первичной медико-санитарной помощи;
повышение эффективности оказания специализированной,
включая высокотехнологичную, медицинской помощи,
скорой, в том числе скорой специализированной,
медицинской помощи, медицинской эвакуации;
развитие и внедрение инновационных методов диагностики,
профилактики и лечения, а также основ персонализированной
медицины;
повышение эффективности службы родовспоможения и
детства;
развитие медицинской реабилитации населения и
совершенствование системы санаторно-курортного лечения, в
том числе детей;
обеспечение медицинской помощью неизлечимых больных, в
том числе детей;
обеспечение системы здравоохранения
высококвалифицированными и мотивированными кадрами;
повышение роли России в глобальном здравоохранении;
повышение эффективности и прозрачности контрольнонадзорных функций в сфере охраны здоровья;
медико-биологическое обеспечение охраны здоровья
населения;
обеспечение системности организации охраны здоровья.
Целевые индикаторы и показатели программы смертность от всех причин;
материнская смертность;
младенческая смертность;
смертность от болезней системы кровообращения;
смертность от дорожно-транспортных происшествий;
смертность от новообразований (в том числе от
злокачественных);
смертность от туберкулёза;
потребление алкогольной продукции (в перерасчете на
абсолютный алкоголь);
распространённость потребления табака среди взрослого
населения;
распространённость потребления табака среди детей и
подростков;
заболеваемость туберкулёзом;
Этапы и сроки реализации программы Государственная программа Российской Федерации
«Развитие здравоохранения» реализуется в два этапа:
первый этап: 2013 – 2015 год;
второй этап: 2016 – 2020 год.
Объемы бюджетных ассигнований программы Всего: 6 067 519 580,1 тыс. руб., из них:
средства федерального бюджета по предварительной оценке:
2 710 631 770,2 тыс. руб., из них:
2013 г. – 413 096 449,8 тыс. руб.;
2014 г. – 373 316 585,8 тыс. руб.;
2015 г. – 277 813 834,4 тыс. руб.;
2016 г. – 291 817 500,1 тыс. руб.;
2017 г. – 309 924 599,8 тыс. руб.;
2018 г. – 335 678 300,5 тыс. руб.;
2019 г. – 349 537 200,6 тыс. руб.;
2020 г. – 359 447 299,2 тыс. руб.;
дополнительная потребность в средствах федерального
бюджета: 3 356 887 766,0 тыс. руб., из них:
2013 г. – 64 650 000,0 тыс. руб.;
2014 г. – 255 383 369,8 тыс. руб.;
2015 г. – 355 719 670,0 тыс. руб.;
2016 г. – 496 886 495,2 тыс. руб.;
Ожидаемые результаты реализации программы снижение смертности от всех причин до 11,4 случаев на 1000
населения;
снижение материнской смертности до 15,5 случаев на 100
тыс. родившихся живыми;
снижение младенческой смертности до 6,4 случаев на 1000
родившихся живыми;
снижение смертности от болезней системы кровообращения
до 622,4 случаев на 100 тыс. населения;
снижение смертности от дорожно-транспортных происшествий 10,0 случаев на 100 тыс. населения;
снижение смертности от новообразований (в том числе от
злокачественных) до 190,0 случаев на 100 тыс. населения;
снижение смертности от туберкулёза до 11,2 случаев на 100
тыс. населения;
снижение потребления алкогольной продукции ( в пересчете
на абсолютный алкоголь) до 10,0 литров на душу населения в
год;
снижение распространённости потребления табака среди
взрослого населения до 25,0 %;
снижение распространённости потребления табака среди
детей и подростков до 15,0 %;
снижение уровня заболеваемости туберкулёзом до 35,0
случаев на 100 тыс. населения;
увеличение обеспеченности врачами до 44,8 на 10 тыс.
населения;
соотношение врачей и среднего медицинского персонала 1:3;
повышение средней заработной платы врачей и работников
медицинских организаций, имеющих высшее медицинское
(фармацевтическое) или иное высшее образование,
предоставляющих медицинские услуги (обеспечивающих
предоставление медицинских услуг) до 200 % от средней
заработной платы в соответствующем регионе;
повышение средней заработной платы среднего медицинского
(фармацевтического) персонала (персонала, обеспечивающего
условия для предоставления медицинских услуг) до 100 % от
средней заработной платы в соответствующем регионе;
повышение средней заработной платы младшего
