1 Административная ответственность в области безопасности дорожного движения
1.1 История становления и развития административной ответственности в сфере обеспечения дорожного движения
Начало автомобилизации в России можно отнести к началу XX века. С появлением первых автомобильных транспортных средств возникла необходимость в регулировании отношений, возникающих в связи с их использованием.
Проводя анализ соответствующих исторических фактов, мы в нашей дипломной работе попытались показать, что развитие автомобильной промышленности неразрывно связанно с историей законодательного урегулирования вопросов дорожного движения, а также установление и применение правовых мер воздействия на владельцев и пользователей транспортных средств.
Парижская конвенция 1909 года «Международное соглашение о дорожном движении» стала первым нормативным актом, определяющим порядок движения, требования к техническому состоянию автомобиля и первые дорожные знаки. Этот документ был ратифицирован Россией в 1910 году и стал обязательным актом для исполнения на всей территории страны.
В первой половине XX века вопросы безопасности дорожного движения не рассматривались в числе приоритетов государства. По мере развития экономики страны увеличивался автопарк и развивалась дорожная инфраструктура. В результате этих процессов участились случаи дорожно-транспортных происшествий и гибели людей. В совокупности возникших проблем появилась необходимость применения мер, которые бы могли регулировать вопросы безопасности дорожного движения и соответственно необходимость определения мер ответственности за нарушения установленного порядка участниками дорожного движения.
В этот период административно-правовые аспекты в сфере дорожного движения регулировались большим количеством субъектов – органами государственного управления и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входило управление этим процессом.
Так, в 1921 г. Всероссийский центральный исполнительный комитет и Совет народных комиссаров РСФСР принимают Декрет «О порядке наложения административных взысканий». Этот документ предполагал такие виды наказания, как:
– денежный штраф;
– принудительные работы;
– лишение свободы.
В то же время он не указал сумму штрафа в своем денежном расчете. Решение этого вопроса было отнесено к компетенции местных советов, которые должны были установить размер денежных штрафов «с учетом интенсивности движения и особенностей транспортной сети города».
Одной из особенностей региональных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения в исследуемый нами период является то, что отдельные акты издавались на определенный срок. Так, например, в городе Нижний Новгород срок действия такого документа был 1 год, а в Ростове-На-Дону – 6 месяцев. Это связано с отсутствием правового и практического опыта регулирования безопасности дорожного движения и высокой динамикой изменений ситуации в автомобильном секторе, которые произошли в связи с быстрым увеличением количества транспортных средств, развитием дорожной сети и увеличением интенсивности автомобильных перевозок. Представляется, что такой подход к правовому регулированию в сфере безопасности дорожного движения является прогрессивной и гибкой (с практической точки зрения) мерой в условиях автомобилизации страны в первой четверти XX века.
Следующим шагом в международном сотрудничестве в автомобильной сфере стало подписание в 1925 году «Международной конвенции относительно передвижения автомобилей». Этот международно-правовой документ был признан Союзом Советских Социалистических Республик и стал важной мерой Всесоюзного характера в дальнейшем решении проблем безопасности дорожного движения и нашёл своё отражение в Постановлении СНК СССР от 29 декабря 1925 года «О признании имеющей силу для Союза ССР Международной Конвенции относительно передвижения автомобилей».
Наш сравнительный анализ конвенций 1909 и 1925 годов показывает, что Конвенция 1925 года рассматривала ключевые вопросы автомобильного транспорта в более конкретной и детальной форме.
Но лишь позднее, в 60-е годы XX века, были предприняты первые шаги по закреплению законодательства об административной ответственности за дорожно-транспортные правонарушения. А именно принятие в 1968 году Венской конвенции о дорожном движении (ратификация СССР). Это международный договор, который направлен на повышение безопасности дорожного движения путем стандартизации правил дорожного движения.
В России более серьезные шаги были предприняты в 80-е годы, в результате чего были приняты Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях. Это кодификация норм административного права для отдельных учреждений и закрепление в одном акте как материальных, так и процессуальных норм. Результатом данного развития стало принятие в 1985 году первого кодекса РСФСР об административных правонарушениях.
Кодекс содержит нормы об административной ответственности, раскрывает порядок привлечения к административной ответственности и исполнения административных наказаний в сфере дорожного движения и прочее.
Но, преобразования, которые происходили в 1990-ых годах, практически приостановили действие КоАП РСФСР. Вновь появилось большое количество норм, в том числе регулирующих безопасность дорожного движения, которые заключены в отдельные акты в виде правил, инструкций и предписаний, описывающих порядок обеспечения безопасности дорожного движения и определяющих основания привлечения к административной ответственности за их нарушение.
В результате сложившейся ситуации и накопившихся проблем в сфере обеспечения безопасности дорожного движения наблюдается отсутствие эффективных правовых механизмов и системы государственного управления безопасностью дорожного движения, что привело к критическому состоянию данного процесса. Назрела необходимость принятия специального закона и закрепления норм, определяющих ответственность за нарушения в сфере дорожного движения хотя бы в одном разделе Кодекса об административных правонарушениях. Так, в 1993 году были приняты Правила Дорожного Движения Российской Федерации.
А уже в конце 90-х годов был разработан и принят Закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения». Закон представлял собой основу программы развития и кодификации законодательства в сфере организации и обеспечения безопасности дорожного движения.
Законопроектом предусмотрены основные положения по созданию государственной системы управления безопасностью дорожного движения в Российской Федерации, включая ее организационно-функциональную структуру.
Принятый нормативно-правовой акт регламентировал основные права, обязанности и ответственность всех субъектов, связанных с безопасностью дорожного движения, участников дорожного движения, органов исполнительной и законодательной власти. Приоритет был отдан программно-целевому планированию и управлению безопасностью дорожного движения. Осуществлен переход от ведомственного регулирования правоотношений в этой сфере к государственному нормативному строительству. Где плагиат?
Мы считаем, что следующим значимым событием в развитии административного права РФ стало принятие в 2001 году Федерального закона № 195-ФЗ, который стал основным кодифицированным актом административно-правового значения. Данный закон ввел в действие Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ) и привел в определенную систему нормативно-правовой материал, который составляет институт административной ответственности, определил административные правонарушения, в том числе и в области дорожного движения, а также порядок производства по делам об административных правонарушениях и многое другое.
Но со временем общество пришло к выводу, что принятый кодекс носит либеральный характер в части ответственности за нарушения правил и норм в сфере дорожного движения. Практика применения ответственности к нарушителям в этой области показала несостоятельность некоторых установленных санкций за нарушения Правил дорожного движения (ПДД), что подтверждается негативными тенденциями в области безопасности дорожного движения. С начала 2000 годов на дорогах России ежегодно погибало более 30 тысяч человек. Эта ситуация складывалась на общем фоне возрастающего числа выявления нарушений в области дорожного движения.
Сложившаяся ситуация вынудила общество пересмотреть вопросы ответственности за нарушения в области дорожного движения и изменить подход к наказаниям за нарушения ПДД.
В период с 2004 по 2012 гг. в нормы, которые определяли ответственность за нарушения в области дорожного движения, внесено более 15 значимых изменений. Наиболее значимые изменения были определены ФЗ от 24.07.2007 года № 210-ФЗ «О внесении изменений в КоАП РФ». В соответствии с законом значительно повысилась ответственность за правонарушения нарушения в области дорожного движения. Например, увеличился срок лишения специального права, предоставленного физическому лицу с двух до трёх лет, а также увеличились суммы административного штрафа.
Нынешняя ситуация в сфере дорожного движения в России продолжает оставаться сложной. Несмотря на все меры, которые принимает законодатель, уровень безопасности дорожного движения в Российской Федерации не сопоставим с развитыми странами мира.
В свою очередь, мировая практика показывает, что действия, которые направлены на обеспечение жизни и здоровья людей, должны быть жесткими, бескомпромиссными. «Чтобы восполнить существующие пробелы, необходимо укрепить законодательную базу дорожно-транспортной деятельности» утвердил Президент Российской Федерации В.В. Путин на заседании президиума Государственного совета в ноябре 2005 года.
Исходя из вышесказанного, можно сделать следующий вывод:
Во-первых, административная ответственность за нарушения в области дорожного движения прошла большой путь с момента появления транспортных средств, которое как раз и обосновало разделение участников дорожного движения на пешеходов и водителей. Это разделение требовало установления порядка и установления ответственности за его нарушение.
И, во-вторых, ответственность за нарушения в общественных отношениях, связанных с дорожным движением, развивалась по мере усложнения данного процесса, который формировался техническим прогрессом. Совершенствование автотранспорта постепенно повышало уровень угроз и остроту последствий при конфликтах, возникающих на дорогах нашей страны.
1.2 Понятие административной ответственности
В соответствии с законодательством Российской Федерации к участникам дорожного движения могут применяться различные меры административного и правового принуждения. Совокупность данных мер в зависимости от оснований и последствий их применения может быть разделена на группы:
1) меры административного предупреждения;
2) меры административного пресечения;
3) меры административной ответственности;
4) меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Значительная роль в административно-правовом регулировании безопасности дорожного движения принадлежит Институту административной ответственности как средству защиты общественных интересов. Административная ответственность является основой системы правового регулирования безопасности дорожного движения. Она реализуется за счет применения административных наказаний в конкретной области (для нас имеет значение область безопасности дорожного движения). Этот элемент является основным и решающим в практике предотвращения административных правонарушений, реализуемых правоприменительной деятельностью сотрудников Госавтоинспекции .
Как нам известно, административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения является частным случаем административной ответственности вообще, применительно к такой сфере общественной жизни, как дорожное движение. В связи с этим, считаем правильным, само понятие «административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения» рассмотреть через призму как общего понятия «административная ответственность», так и понятия «дорожное движение». Я не знаю, как повысить оригинальность
«Дорожное движение» – это понятие, которое нормативно-определенно и содержится в п. 1.2 Правил дорожного движения (ПДД). Согласно положениям названной статьи «дорожное движение» – это совокупность общественных отношений, которые возникают в процессе перемещения людей и грузов с помощью транспортных средств или без таковых в пределах дорог. Аналогичное определение содержится и в ст. 2 Федерального закона «О безопасности дорожного движения». При этом сам термин «дорога» определяется в ПДД как «приспособленная или обустроенная и используемая для движения транспортных средств полоса земли либо поверхность искусственного сооружения» и включает в себя «одну или несколько проезжих частей, а также тротуары, трамвайные пути, обочины и разделительные полосы при их наличии».
Так же, в законе содержится определение транспортного средства, и тротуара, проезжей части, обочины и разделительной полосы как элементов, составляющих понятие «дорога». Нормативно определены и закреплены такие понятия как «стоянка», «участник дорожного движения», «водитель», «пешеход», «пассажир» которые содержатся в п. 1.2 Правил дорожного движения.
Таким образом, только в совокупности всех перечисленных нами выше нормативных формулировок можно понять значение такого сложного термина, как «дорожное движение». Определить его смысл можно как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и грузов с помощью специально предназначенных для этого устройств (т.е.транспортных средств) или без таковых в пределах обустроенной или приспособленной и используемой для движения таких устройств полосы земли либо поверхности искусственного сооружения, предназначенной для движения безрельсовых транспортных средств, трамваев и пешеходов, участниками которых могут выступать водители транспортных средств и приравненные к ним лица, их пассажиры, а также пешеходы и приравненные к ним лица. Но даже при такой формулировке, за пределами анализируемого нами понятия, остаются такие специальные термины, как «водитель», «пассажир», «пешеход», «обочина», «разделительная полоса», «остановка» и «стоянка», что, несомненно, является недостатком. Я не знаю, как повысить оригинальность
Однако ситуация с термином «административная ответственность» несколько сложнее. Поскольку, несмотря на его как нормативную, так и обыденную восприимчивость, а также многогранность и многоаспектность его выражения в трудах отечественных юристов, это юридическое понятие до сих пор не имеет своего воплощения, но даже единого подхода к его определению нет. При этом мы полностью разделяем позицию И.В. Тимошенко, которую он последовательно отстаивает, о том, что, только законодательно закрепленное определение того или иного понятия может придать ему высшую ценность в аспекте его эффективного восприятия людьми и отражения в их правосознании. В связи с этим, в качестве одного из терминологических недостатков понятийного аппарата российского законодательства об административной ответственности, требующих его устранения, данный ученый видит отсутствие в КоАП РФ закрепленного нормативного определения термина «административная ответственность», что лишает его основной направленности многие нормы, которые содержатся в нем. И мы согласны с этой позицией. Ведь любой (в том числе и юридический) термин выражает количественную и качественную характеристику понятия, стоящего за ним. Наконец, в нем отражаются общие и важнейшие свойства соответствующих вещей или явлений. Только понятие может содержать высший уровень обобщения признаков определяемого в нем объекта.
Однако данный подход не единственный. Дать характеристику административной ответственности можно как системе общественных отношений, которая регулируется правовыми нормами и актами правоприменения, обеспечивающих исполнение административно-правовых обязательств. На наш взгляд, это определение практически идентично всем другим видам ответственности по административному праву, и в частности, дисциплинарной. Я не знаю, как повысить оригинальность
В свою очередь, административная ответственность действительно содержит в себе элементы более широкого понятия – «юридическая ответственность», которая является ее разновидностью и содержит все признаки последней, т.е.:
– представляет собой вид государственного принуждения;
– выражает правовое состояние, в котором правонарушитель подвергается неблагоприятным последствиям личного или имущественного характера;
– возникает в результате применения санкций к нарушителям;
– воплощается в процессуальной форме.
В науке административного права существует множество подходов к определению понятия административной ответственности. Мы можем лишь назвать фамилии таких известных ученых как Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.А. Галаган, И.И. Веремеенко, Е.В. Додин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Н.Г. Салищева и др.. И все они, так или иначе, предпринимали попытки в своих научных трудах выработать концептуальные подходы к определению этого понятия.
Но, тем не менее, ни Основы законодательства СССР 1980 г. об административных правонарушениях, ни КоАП РСФСР 1984 г. (равно как и соответствующие кодексы иных союзных республик СССР), ни ныне действующий КоАП РФ, так и не сформулировали и не закрепили в своих нормах понятия административной ответственности. Всё это говорит, лишь о том, что отсутствует единство правопонимания данного вопроса.
Профессор К. С. Вельский в одной из своих работ отмечал, что неудачи в поиске оптимального определения административной ответственности, обуславливаются главным образом тем, что «понятийный» материал, который имелся в распоряжении отечественной науки административного права в то время, был недостаточно сформулирован.
Анализируя положения, содержащиеся в разделе I действующего КоАП РФ, положения о целях, субъектах ведения Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности, профессор Ю. М. Козлов ставит справедливый вопрос: что является главным в Кодексе об административных правонарушениях – административная ответственность или административное правонарушение? И далее ученый отмечает, что законодатель до сих пор не формулирует понятие административной ответственности, но и не акцентирует внимание на ее особенностях, что позволяло бы отличить ее от других видов юридической ответственности. Лишь в самом общем виде мы может догадаться, что под административной ответственностью понимается результат совершения административного правонарушения (ст. 2.1). Но для понимания содержания ответственности этого явно недостаточно.
В прочем, и сама глава 2 КоАП РФ обозначена законодателем как «Административное правонарушение и административная ответственность», тогда как об ответственности в ней упоминается лишь с точки зрения возраста, по достижении которого она наступает, и особенностей отдельных ее субъектов. Хотя, судя по названию главы, как раз там и должна содержаться норма, которая определяет административную ответственность как правовую категорию. Я не знаю, как повысить оригинальность
На сегодняшний день российский законодатель хоть и рассматривает понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» как самостоятельные, но, по сути, он их попросту отождествляет. Мы сделали этот вывод из формально-логического анализа положений, содержащихся в статьях 2.9, 24.5 и 29.9 КоАП РФ:
? статья 2.9 КоАП РФ предусматривает возможность освобождения от административной ответственности (от административного наказания), если административное правонарушение является малозначительным;
? статья 24.5 КоАП РФ содержит перечень обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении и устраняющих тем самым административную ответственность (т. е., опять же, административное наказание);
? статья 29.9 КоАП РФ содержит перечень видов постановлений и определений, выносимых по делу об административном правонарушении, где предусматривается возможность и необходимость прекращения производства по делу, в том числе и при наличии обстоятельств, перечисленных в ст. 24.5 и 2.9 КоАП РФ.
Таким образом, можно сделать вывод, что законодатель сводит сущность понятия административной ответственности к административному правонарушению и наказанию за него, в связи с чем, по-видимому, не определяет его определения. Однако такой подход не характеризует и не раскрывает эту правовую категорию полностью, он не отражает все ее структурные элементы, а лишь сводиться к одному из них – наказание за правонарушение. На наш взгляд, в связи с этим возникает необходимость нормативного определения категории «административная ответственность».
При подготовке к написанию нашей дипломной работы мы обнаружили ещё один, объективный подход, к определению понятия административной ответственности. В этом смысле это специфический вид правоохранительной деятельности, который определяется совокупностью действий уполномоченных органов, отражающих реакцию государства на административное правонарушение и имеющих негативные последствия для правонарушителя в виде соответствующего административного наказания. «Административная ответственность – это вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, которое совершило административное правонарушение».
На наш взгляд, административная ответственность не может быть определена исключительно как реакция государства на административное правонарушение или только как некая обязанность правонарушителя, который также обладает закрепленными процессуальными правами и правовыми гарантиями.
Перечень примеров некоторых существующих определений понятия «административная ответственность», безусловно, можно было бы продолжить. Однако до сих пор отсутствуют фундаментальные научные разработки, посвященные проблеме понимания сущности понятия административной ответственности.
Так, например, в качестве одной из научных работ, посвященных проблемам разработки современной концепции института административной ответственности в условиях демократического правового государства и обоснованию предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства в практики его применения, можно назвать, докторскую диссертацию А.С. Дугенца. Ее автор справедливо подчеркивает:
а) административная ответственность была и остается мерой государственного принуждения и что эта особенность является наиболее важной для понимания института административной ответственности;
б) административная ответственность всегда влечет за собой негативные последствия для виновного лица, ограничение имущественных или моральных интересов: это государственное осуждение совершенного противоправного действия (бездействия);
в) применение мер административной ответственности является прерогативой государственных органов и их компетентных коллегиальных органов, судей и должностных лиц и что, осуществляя свои административно-юрисдикционные полномочия, они тем самым дают отрицательную оценку совершенному деянию и личности правонарушителя .
Однако самого авторского определения понятия административной ответственности А.С. Дугенец не формулирует.
По нашему мнению, дать определение понятию «административная ответственность» непосредственно в законе необходимо, в частности в виде отдельной статьи главы 2 КоАП РФ «Административное правонарушение и административная ответственность», раз уж эта глава Кодекса имеет такое название. Кроме того, необходимо определить понятие административной ответственности с учетом общеправового подхода к понятию юридической ответственности и соответствующей специфики административной ответственности как одной из ее разновидностей.
Административная ответственность, являющаяся одним из видов юридической ответственности, имеет все её особенности, в виде мер морального (предупреждение), мер личного характера (административный арест), мер имущественного характера (конфискация орудия или предмета административного правонарушения) и организационных мер (административное приостановление деятельности). В связи с этим можно вывести определение данного понятия.
В качестве такого определения И.В. Тимошенко предлагает следующее: «Административная ответственность представляет собой вид государственного принуждения, реализуемого в процессуальной форме, предусмотренной законом, и отражает специфическое правовое состояние лица, при котором оно подвергается неблагоприятным последствиям морального, личного, имущественного или организационного характера в результате совершенного им административного правонарушения».
Нам импонирует данное определение административной ответственности. Однако для формирования её полной картины, на наш взгляд, необходимо не только дать определение этому понятию, но и охарактеризовать его основные признаки и структуру. А иначе – признаки административной ответственности в области дорожного движения:
