Глава 1. Теоретические основы организации деятельности инспекций ФНС России
1.1 Основные этапы становления современной налоговой службы в Рос-сии
В развитии современной налоговой службы Российской Федерации можно выделить 4 этапа начиная с 1991 года, которые продолжаются в настоящее время. Каждый этап знаменуется определённой чередой событий, которые зачастую взаимосвязаны между собой и дают дальнейший толчок для новых свершений.
1-й этап (1991-2000гг): первые компьютеры, «зоопарк» программных средств, отсутствие какой-либо централизации информации.
Главной датой в истории становления современной налоговой службы считается 21 ноября 1991 года. В этот день Указом Президента Российской Федерации № 2229 создана Государственная налоговая служба РСФСР как самостоятельный орган исполнительной власти федерального уровня. Одновременно создаются областные государственные налоговые инспекции и подчиненные им государственные налоговые инспекции по городам и районам.
Вместе с тем принимается закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в котором определялись общие принципы построения налоговой системы в Российской Федерации, налоги, сборы, пошлины и другие платежи, а также права, обязан-ности и ответственность налогоплательщиками и налоговых органов.
Спустя 7 лет в 1998 году Государственную налоговую службу России преобразуют в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, си-стематизируют и приводят в единую систему существующие на тот момент нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения посредствам принятия 31 июля 1998 года первую часть Налогового кодекса Российской Федерации. В то время началась кампания по массовому присвоению идентификационных номеров налогоплательщиков физическим лицам.
2-й этап (2000-2005гг): внедрение типовых программных комплексов, начало централизованной обработки, первые федеральные информационные ресурсы.
В соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» введена в действие вторая часть Налогового кодекса. В которой новшествами стали 4 новых налога, такие как налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог (взнос). Увеличение количества налогов повлияло не только на налогоплательщиков, но и на ФНС России в целом, так как на тот период данные процессы не были автоматизированы и всё обрабатывалось сотрудниками вручную.
Однако с 2002 года постепенно началось внедрение системы электронной обработки данных в качестве эталона в работе территориальных налоговых органов. Позже начинается организация предоставление налоговых деклараций в электронном виде. Тем самым данными действиями территориальных налоговых органов подключают к ведомственной телекоммуникационной сети.
Основополагающим документом о становления современной налоговой системы Российской Федерации считается Указ Президента Российской Феде-рации от 9 марта 2004 № 2314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 2314) в соответствии с чем Мини-стерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразовано в Феде-ральную налоговую службу. Теперь на налоговые системы возложены фис-кальные задачи, а именно ФНС России с помощью перераспределения дохода РФ обеспечивает государство денежными средствами, а также является одним из основных инструментов государства политики в области экономики. Вместе с тем ФНС России в соответствии с Указом № 2314 передаются функции органа уполномоченного осуществлять деятельность в делах о банкротстве, а также в его процедурах. Также ФНС России получения функции по принятию решений о переносе сроков уплаты налогов в форме отсрочек, рассрочек и др. Также утрачивает силу Закон РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в связи принятием Федерального закона от 29.07.2004 № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах». Следующим действием принятия современной ФНС России является утверждение Положения ФНС России, Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506.
3-й этап (2005-2010гг): наращивание функционала типовых программных комплексов, развитие сайта и интерактивных сервисов, система межведомственного электронного взаимодействия, развитие электронного документооборота с налогоплательщиками.
Следующей вехой в современной истории ФНС России является создание специализированных подразделений налогового аудита, которые не были никак организационно связаны с подразделениями контрольной работы. Далее ФНС России совместно со Сбербанком запускает в эксплуатацию технологию электронного обмена между налоговыми органами и банками. Следом внедряется услуга оплаты налоговых платежей через устройства самообслуживания «Электронная касса» в банках в 2007 году. Однако, не смотря на развитие ФНС России, полномочия при проведении мероприятий налогового контроля в налоговых органах были ограничены.
2008-2009 года знаменательны для ФНС России тем, что проект «Модернизации налоговой службы-2» был успешно завершен. Разработана и внедрена система оценки налоговых органов, которая охватывала все направления деятельности ФНС России. Начались внедряться и другие электронные сервисы такие как «Адрес Вашей инспекции», «Сведения из ЕГРЮЛ (публикация)» и др. Однако ФНС России снова ограничивают, функции по контролю за оборотом алкогольной и спиртосодержащей продукции передаются Федеральной налоговой службе по регулированию алкогольного рынка.
Для обеспечения эффективного взаимодействия Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ФНС России подписывается Соглашение от 03.09.2010 № 37-ММВ-27-119. Так обмен информации между данными государственными органами начал осуществляться в электронном виде с использованием электронно-цифровой подписи (далее – ЭЦП).
Рисунок № 1. Схема системы межведомственного электронного взаимо-действия
Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» (вместе с «Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия») в котором определены назначения и правила формирования и функционирования системы межведомственного электронного взаимодействия, которая представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее - электронные сервисы), о программных и технических средствах, обеспечивающих единый документированный способ взаимодействия информационных систем органов и организаций посредством технологии очередей электронных сообщений, обеспечива-ющей взаимодействие программ в асинхронном режиме, не требующей уста-новки между ними прямой связи и гарантирующей получение передаваемых электронных сообщений (далее - единый электронный сервис), и сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие.
4-й этап (2010-наст. время): новейшая история, поэтапная централизация функций налогового администрирования.
С 2010 года начинается внедрение значимых для ФНС России онлайн-сервисов как «Личный кабинет налогоплательщика», «Создай свой бизнес».
Благодаря сервису «Создай свой бизнес» предприниматели могут запу-стить собственное дело за несколько несложных шагов. На данный момент лицам, которые хотят открыть свое дело и имеющие ЭЦП минимизировано посещение инспекций, потому что нужно просто скачать определенную программу и заполнить заявление.
В 2013 году начинается создание автоматизированной информационной системы «Налог-3», что изменило деятельность налоговых органов, так как начинается тотальная автоматизация процессов налогового администрирова-ния. Так на сегодняшний день автоматизированная информационная система «Налог-3» практически внедрена, необходимо только завершить конвертацию данных юридических лиц .
ФНС России в 2014 году была назначена координатором дорожной карты «Совершенствования налогового администрирования», утверждения распоряжением Правительства РФ от 10.02.3014 № 162-р, чей целью было сокращение временных и материальных затрат налогоплательщикам на подготовку и предоставление отчетности, стимулирование налоговых органов и налогоплательщиков на электронный документооборот и другое.
В 2017 году начался первый этап реформы контрольно-кассовой техники (далее – ККТ). Вторым этапом реформы стал переход на ККТ организации и индивидуальных предпринимателей в сфере торговли и общепита на патентной системе и единого налога на вменённый доход, что составляет порядка 1 млн. касс.
Тем временем в 2017 году началось внедрение усовершенствованного интерактивного сервиса «Личный кабинет налогоплательщика-2».
С 1 января 2019 года в четырех регионах России проводится эксперимент по введению налога на профессиональный доход. Планируется, что к середине 2020 года режим распространится на всю страну. С начала года в качестве самозанятых зарегистрировались 284 тысячи человек, общая сумма дохода составила 32,6 млрд рублей.
1.2 Организация деятельности ФНС России и её территориальных налого-вых органов
В единую централизованную систему налоговых органов входят ФНС России и её территориальные налоговые органы. Территориальные налоговые органы являются управления ФНС России по субъектам РФ, межрегиональные инспекции ФНС России, инспекции ФНС России по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции ФНС России межрайонного уровня.
ФНС России и её территориальные налоговые органы в установленной сфере деятельности являются правопреемниками Министерства Российской Федерации по налогам и сборам, а также Федеральной службы России по фи-нансовому оздоровлению и банкротству по всем правоотношениям, связанным с представлением интересов Российской Федерации в процедурах банкротства. На данный момент ФНС России находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильно-стью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.
ФНС России – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.
Контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за пра-вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в конкретный бюджет государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, а также валютный контроль – основные задачи ФНС России и её территориальных налоговых органов.
Важнейшую роль ФНС России и её территориальные налоговые органы играют как в налоговых отношениях, так и, в частности, в налоговом контроле. Они составляют единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджетную систему РФ налогов, сборов и иных обязательных платежей.
Организация деятельности ФНС России описана в Положении о ФНС России. Именно ФНС России возглавляет руководитель, которого назначает на должность и освобождает от неё Правительство РФ по представлению Министра финансов РФ.
В структуру центрального аппарата ФНС России входят следующие управления:
- Аналитическое управление
- Контрольное управление
- Управление налогообложения юридических лиц
- Управление кадров
- Финансовое управление
- Управление информационных технологий
- Правовое управление
- Управление по работе с задолженностью
- Управление досудебного урегулирования налоговых споров
- Административно-контрольное управление
- Управление налогообложения доходов физических лиц и админи-стрирования страховых взносов
- Управление модернизации налоговых органов
- Управление трансфертного ценообразования
- Управление регистрации и учета налогоплательщиков
- Управление камерального контроля
- Управление контроля налоговых органов
- Управление международного сотрудничества и валютного контроля
- Управление обеспечения процедур банкротства
- Управление интерактивных сервисов
- Управление оперативного контроля
- Управление налогообложения имущества
- Управление по крупнейшим налогоплательщикам
Практически каждое структурное подразделение центрального аппарата ФНС России, кроме Управления международного сотрудничества и валютного контроля, в своей компетенции курирует определенные территориальные налоговые органы и подведомственные организации.
Подробная схема центрального аппарата ФНС России и их курируемых территориальных налоговых органов представлена в Приложении 1.
Каждый год структуру ФНС России адаптируют под изменения в экономике РФ, так в 2018 году образовалось Управление интерактивных сервисов, которое в рамках своей компетенции осуществляет такие задачи как методологическое и организационное обеспечение системы управления данными, создания, функционирования и развития сервисов ФНС России, в том числе интернет-сервиса «Личный кабинет налогоплательщика», официального сайта ФНС России, интранет-портала ФНС России и взаимодействия со средствами массовой информации и налогоплательщиками. Позже в 2019 году появилось другое структурное подразделение – Управление по крупнейшим налогоплательщикам для выработки единой стратегии администрирования крупнейших налогопла-тельщиков, и разработка эффективных методов управления деятельностью межрегиональных и межрайонных инспекций ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам
В связи с этим в перспективе структура налоговых органов будет совер-шенствоваться и оптимизироваться в соответствии с задачами, которые ставит государство перед ФНС России и её территориальными налоговыми органами.
Для лучшего понимания, как организована работа ФНС России, нужно рассмотреть её непосредственно на инспекциях, так к примеру, Межрегиональная инспекция ФНС России по Централизованной обработке данных, которая находится в непосредственном подчинении ФНС России и ей подконтрольна. Курирующим управлением центрального аппарата ФНС является Управление информационных технологий ФНС России.
Межрегиональную инспекцию ФНС России по Централизованной обработке данных возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности руководителем ФНС России.
Начальник инспекции несет персональную ответственность за выполне-ние возложенных на Межрегиональную инспекцию ФНС России по Централизованной обработке данных задач и функций.
Начальник Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по централизованной обработке данных
имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности руководителем ФНС России по представлению начальника Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных.
Начальник Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизо-ванной обработке данных:
- организует и осуществляет на принципах единоначалия общее ру-ководство и контроль за деятельностью Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных;
- распределяет обязанности между своими заместителями;
- представляет на утверждение в ФНС России структуру Межрегио-нальной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных;
- утверждает в пределах установленной численности и фонда оплаты труда штатное расписание, а также положения о структурных подразделениях Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных, должностные регламенты государственных гражданских служащих и должностные инструкции ее работников;
- издает приказы, распоряжения и дает указания по вопросам дея-тельности Межрегиональной инспекции, обязательные для исполнения всеми государственными гражданскими служащими и работниками Меж-региональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных;
- назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке государственных гражданских служащих и работников Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных;
- решает в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе вопросы, связанные с прохождением государственной гражданской службы в Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных;
- решает в соответствии с трудовым законодательством вопросы за-ключения, изменения и расторжения трудовых договоров с работниками Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных;
- представляет в ФНС России проект ежегодного плана и прогноз-ные показатели деятельности Межрегиональной инспекции, а также отче-ты об их исполнении;
- представляет в ФНС России предложения по формированию про-екта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельно-сти Межрегиональной инспекции;
- привлекает в соответствии с законодательством Российской Феде-рации к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих и работников Межрегиональной инспекции за нарушения, до-пущенные ими в работе.
Финансирование расходов на содержание Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.
Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обра-ботке данных является юридическим лицом, имеет бланк и 2 печати с изображением Государственного герба Российской Федерации со своим полным и сокращенным наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Рисунок № 2. Схема организации деятельности в МИ ФНС России по ЦОД
Подробную организацию деятельности Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных можно увидеть на ри-сунке № 2, где у начальника и его заместителей есть определенные курируе-мые отделы.
В соответствии с Положением об Инспекции, утвержденным приказом ФНС России от 31.01.2018 ММВ-7-4/56@, осуществляет деятельность по сле-дующим основным направлениям:
- мониторинг за эксплуатацией автоматизированной информационной системы ФНС России и обеспечение информационной безопасности ФНС России, позволяющих обеспечивать контроль работоспособности электронных сервисов и автоматизированной информационной системы ФНС России в целом, осуществлять оперативное информирование ответственных лиц и формировать базу для принятия управленческих решений, регистрировать и сопровождать возникающие инциденты, осуществлять сбор и анализ статистической и иной информации в целях минимизации репутационных рисков ФНС России и бюджетных потерь;
- осуществление мероприятий по внедрению в промышленную экс-плуатацию полнофункционального программного обеспечения для авто-матизации задач по обеспечении конфиденциальности сведений о лицах отдельной категории в автоматизированной информационной системы «Налог-3» и ФГИС «ЕГР ЗАГС» в целях обеспечения выполнения требо-ваний Федерального закона (далее – ФЗ) от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране», ФЗ от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», ФЗ от 20.08.2004 №119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», в том числе в части обеспечения невыдачи информации о защищаемых лицах через систему межведомственного электронного взаимодействия;
- мониторинг корректировок данных информационных ресурсов местного уровня в целях контроля технологических процессов, выполняемых территориальными налоговыми органами, на предмет выявления фактов, влекущих за собой риски потерь бюджета;
- сопровождение ведомственного центра Ведомственного центра об-наружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак ФНС России (далее – ГосСОПКА) в целях сбора и анализа информа-ции о инцидентах атак, обеспечения оперативного реагирования на угрозы, а также осуществления мероприятий по ликвидации последствий с использованием специализированных программных решений.
В целях предотвращения несанкционированного доступа к обрабатывае-мой информации и специальных воздействий, вызывающих разрушение, уни-чтожение, искажение информации, а также изменение штатных режимов функ-ционирования систем и средств информатизации и связи ФНС России Межре-гиональная инспекция ФНС России по Централизованной обработке данных является заказчиком на разработку и осуществляет эксплуатацию 29 подсистем, позволяющих осуществлять мониторинг действий пользователей автоматизированной информационной системы ФНС России, контроль привилегированных пользователей и сетевой инфраструктуры ФНС России, антивирусную защиту автоматизированной информационной системы ФНС России, анализ исходных кодов автоматизированной информационной системы ФНС России, управление идентификационной информацией и электронными ключами, анализ уязвимостей, выявление и предотвращение утечек информации.
В рамках внешнего взаимодействия ФНС России Межрегиональной ин-спекции ФНС России по Централизованной обработке данных осуществляет:
- в соответствии с ФЗ от 27.11.2017 № 340-ФЗ в связи с реализацией международного автоматического обмена информацией и документацией по международным группам компаний на базе Инспекции организован защищенный ПАК АРМ «Международный автоматический обмен» в целях обеспечения обмена сведениями с компетентными органами иностранных государств (более 100 юрисдикций);
- предоставление информации, содержащейся в федеральных информаци-онных ресурсах в рамках действующих соглашений с правоохранитель-ными органами (ФСБ России, МВД России, СК России, судебные органы) в отношении физических и юридических лиц, возможно причастных к противоправной деятельности, при этом Инспекции необходимо своевременно предоставлять сведения по запросам 2 Службы ФСБ России в режиме «в кратчайшие сроки» при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе по резонансным делам;
- обработку документов по подтверждению постоянного местопребывания (резидентства) в Российской Федерации физических лиц, юридических лиц и международных организаций, документов об отсутствии (наличии) задолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданства РФ, обмен налоговой информацией ФНС России с компетентными налоговыми органами государств (стран СНГ) в рамках межправительственных соглашений (конвенций), по данному направлению прирост количества обращений налогоплательщиков ежегодно составляет порядка 30%;
- обеспечение работы удостоверяющих центров УЦ ЛК ФЛ, УЦ ЛК ИО, УЦ ФГИС «ЕГР ЗАГС», Центра регистрации УЦ ФНС России. УЦ ЛК ФЛ осуществил выпуск более 8 миллионов сертификатов и является крупнейшим в Российской Федерации.
Приказом ФНС России от 11.03.2019 № ММВ-7-4/126 «О структуре Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных» с 30.04.2019 МИ ФНС России по ЦОД утверждена структура штатной численностью 116 единиц. Все отделы МИ ФНС России по ЦОД можно разделить на 3 блока:
1 блок – обеспечивающие отделы, которые обеспечивают и организовы-вают работу внутри МИ ФНС России по ЦОД, такие как делопроизводство, финансовый, хозяйственный, кадры и отвечающие за внутреннюю безопас-ность;
2 блок – взаимодействие с налогоплательщиками и правоохранительными органами, такие как отдел работы с внешними источниками и предоставления информации и отдел обработки данных федеральных ресурсов;
3 блок – информационная безопасность, осуществляющий информационную безопасность не только внутри Межрегиональной инспекции ФНС России по Централизованной обработке данных, но и всех территориальных налоговых органов, а также всего ФНС России.
