Глава 1 Общая характеристика социальных гарантий государственных служащих
1.1 История возникновение социальных гарантий государственных служащих
Государственная служба является главным институтом государства, она привлекательна тем, что дает человеку стабильность и, конечно же, статус. При этом важно, что данное предпочтение обеспечивает в первую очередь ограничения, так как государственный служащий является, прежде всего, представителем государства и выполняет только прямую волю государства. Ограничения компенсируются государственными гарантиями (точнее сказать системой государственных гарантий). Изучение истории возникновения социальных гарантий государственным служащим связаны непосредственно с возросшей ролью государственного управления и государственной службы в осуществлении социально-демократических преобразований, а так же в аспекте проведение реформы государственной службы .
История формирования и развития в России государственной службы очень древняя, насчитывает она более двух столетий, и взаимосвязана с созданием русского централизованного государства, которое выжило даже в крайне сложных геополитических условиях и во многих аспектах обуславливалась службой почти всех сословий или социальных групп на благо отечества.
В.Н. Барышев выделяет четыре этапа (периода) формирования и становления государственной службы, и что характерно, их хронологические периоды (точнее границы периодов) соответствуют, хотя и достаточно приблизительно, рубежам веков :
– ХVII век: в этот век происходит завершение процесса становления особой сферы профессиональной деятельности – государственной службы, в этот период так же завершился процесс формирования приказной системы; приказная система, или система поручений.
– ХVIII век: кардинальные изменения произошли в системе государственного управления, принципы организации претерпели изменения на основе Табеля о рангах, произошло движение от должности к чину, что является более устойчивой социальной характеристикой государственного служащего;
– ХIХ век – это век расцвета бюрократического государства, осуществляется процесс «отлаживания» государственной машины;
– ХХ век – это так называемый советский период, в этот период осуществляется революционное новаторство, а так же преемственность в организации государственной службы, формирование советской номенклатуры.
После распада Советского Союза, наступил пятый этап (период) в развитии государственной службы - новейшая российская история государственной службы.
Рассмотрим более детально все вышеперечисленные этапы (периоды). Так, вплоть до ХVIII века в Московском государстве не было государственной службы, в то время полагали, что каждый служилый человек был слугой государя. А затем, 24 января 1722 года был принят законодательный акт, который назывался «Табель о рангах всех чинов воинских статских и придворных» , подписал его царь Петр I. в соответствии с вышеуказанным законодательным актом государственная служба стала в равной мере и повинностью и привилегией дворянства. Далее, на протяжении более двух с половиной столетий, правовой статус государственного служащего корректировался, уточнялся и видоизменялся.
Среди Петровских реформ, тех, о которых впоследствии писали, что они: «преобразили Россию», была реформа государственного аппарата, которая началась в конце 1717 - начале 1718 года. В этот период Петр I составил очень своеобразную программу предстоящих преобразований: определил компетенцию и число коллегий – представительских учреждений Российской империи, которые созданы были вместо приказов. Изначально было учреждено девять коллегий, которые были перечислены в «Реестре коллегий», датированного 12 декабря 1718 года:
1. Коллегия чужестранных дел – иностранных дел.
2. Коллегия камер (или коллегия казенных сборов).
3. Юстиция.
4. Ревизион – данная коллегия производила учет всех государственных приходов и расходов.
5. Воинская коллегия, к ней относилась армия и ведомы ей были все военные дела в Военном приказе.
6. Коллегия адмиралтейства, ей так же подведомственный был флот со всеми морскими военными служителями.
7. Коммерческая коллегия, основная задача данной коллегии состояла в том, чтобы смотреть над всеми торгами и торговыми действиями в Российской империи.
8. Штатс-контор. Ведение всех государственных расходов.
9. Берг –Мануфактур коллегия. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия и заводы оных...
В этой связи следует дополнить, что при жизни Петра I состав петровских коллегий менялся, к примеру, в 1720 году среди центральных учреждений возник Главный магистрат, его основная функция состояла в управлении городами. А в 1721 году из состава Берг-Мануфактур коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, а в городе Глухове была учреждена Малороссийская коллегия – ее основная задача – это управлять Украиной, для эффективного управления поместными делами Вотчинную контору Юстиц коллегии сделали отдельной коллегией – Вотчинной. Таким образом, учреждено было общим счетом 12 коллегий, и что бы разместить их по указу Петра I было сооружено отдельное здание, это располагалось на Васильевском остове в городе Петербурге. Таким образом, именно коллегии стали основой центральной системы управления .
В 1714 года Петр I принял Указ о наследование, то есть только старший сын мог унаследовать поместье. Что же касается других детей, которые росли в семье, должны были пойти на гражданскую, или на военную службу, и получать за это жалование. А продолжением Указа о наследовании стал нормативный документ «Табель о рангах». В документе законодатель выделил профессиональные качества человека, они же становятся определяющими для продвижения по службе, к таким качествам относится: личная преданность, профессиональные качества, и выслуга.
Помимо вышеизложенного, в табеле рассматривается новая система должностей и чинов, а так же максимальные сроки службы в том или ином чине по достижению служащим чинов восьмого класса чиновник получал звание потомственный дворянин, и это звание передавалось по наследству; с 14 по 7 класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, стоит отметить, что принцип выслуги подчинял принцип наследования.
Согласно Табеля о рангах была приравнена гражданская и военная служба. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, такие же принципы были по продвижению по службе. Подготовка кадров велась как на территории России, так и за рубежом, обучение проходило в специализированных школах и академиях. Главными показателями назначения квалификации чиновника была специальная подготовка и образование. Государственная служба приобрела централизованный характер, и стала в целом единой на территории всей страны.
По поводу вышеуказанного Петр I полагал, что максимальная эффективность функционирования государственного аппарата достигнута и может быть только при помощи детальной регламентации деятельности каждого чиновника и всех учреждений. Все это без документа – регламента достичь было бы не просто, регламент должен быть очень детально разработанным и очень строго соблюдаемый. Под регламентом следует понимать свод правил, которые формируют порядок работы государственного учреждения.
В период с 1718 года по 1720 –й год включительно, были разработаны регламенты большинства коллегий, эти регламенты определили структуру, функции и штаты коллегии. При участии Петра I создан был законодательный акт, который до настоящего времени не имел аналогов, это так называемый регламент регламентов Генеральный (или как его еще называли общий, или главный) регламент. На сегодня мы имеем 12 редакций, их них на 9-ти редакциях присутствуют резолюции и поправки царя. Генеральный регламент имел следующую структуру: введение, и основная часть, которая состояла из 56 глав, в данных главах содержалась информация о различных принципах деятельности бюрократического аппарата, правовая и организационная природа государственных учреждений, Генеральный регламент определял единообразие организационного устройства, делопроизводство всех коллегий.
Особенность Генерального регламента состояла в том, что он регулировал порядок проведения службы без исключения во всех государственных учреждениях, регламентировал служебные обязанности: президента и вице-президента, обязанности членов коллегий, нотариуса, секретаря, переводчика и иных должностей.
Генеральный регламент содержал информацию о прядке приема и отправления деловой корреспонденции, правила хранения архивных материалов, денежных средств и т.п. Длительность (сроки) рассмотрения государственных дел должен был быть не более недели, а дела частных лиц (или как их принято было называть – челобитчиков) могли рассматриваться не более чем 6 месяцев. Генеральный регламент так же содержал информацию о взаимоотношениях коллегий с Сенатом и местными органами власти. Генеральный регламент утратил силу, когда был введен Свод законов Российской империи датирован 1833 годом.
Еще при власти Екатерины II, Петр I проводит реформу государственных органов. Основополагающими актами считаются, такие, как: Манифест «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству» принятый в 1762 году, а так же указ о дворянских вольностях, который был утвержден Екатериной II. Согласно этим указам, дворянство освобождалось от гражданской и военной службы. Таким образом, мы наблюдаем постепенное ослабление реформ Петра I, в конечном итоге для основного служивого сословия - полная отмена обязательности государственной службы, для дворянства - привилегия.
В период с 1800 по 1850 год, государственная служба в правовой политике Российского государства определилась как одно из самых приоритетных ее направлений. Такая тенденция была связана с тем, что рассматривать с одной стороны государственная служба, как институт государственной деятельности, который взаимосвязан с правовым управлением и регулированием обеспечения кадрами учреждения центрального управления – государственными служащими, а так же обеспечение государственными служащими и органы местного управления; с другой же стороны государственная служба персонифицировалась в определенных личностях конкретных должностных лиц, и приобрела статус правового отношения, которое возникло по отношению данного лица вследствие принятия конкретной государственной должности, такое мнение было у А.Д. Градовского, российского государствоведа .
Как отмечает известный российский юрист Н.М. Коркунов: «…очень важное значение имело представительство в бюрократии самой верховной государственной власти и ее материального воплощения – государства, и в процессе выполнения государственным служащим своих профессиональных обязанностей можно говорить о реализации публично-правовых отношений служащего в отношении государства, основано данное отношение на подчинении и своим содержанием должны иметь деятельность обязательную, которая совершается от лица государства, данная деятельность направлена должна быть на осуществление конкретной (определенной) задачи государственной деятельности» .
Таким образом, российское чиновничество получило над иными слоями населения политическое превосходство, и при этом в абсолютной зависимости от государства (государственных служащих продвигали по службе, а так же продвигали по чинам, и в соответствии с этим повышался сословный статус и соответственно привилегии, пенсия и чинопочитание), вместе с тем, все выше обозначенное представляло личностно-управленческий инструмент верховной власти.
Процесс организации в России государственной службы в период 1800-1850-х годов в целом вполне соответствовала бюрократии «имперской модели» азиатского или восточного типа с примесью российской специфики. Государственный аппарат государственных служащих пристально контролировался верховной властью. Контроль государственного аппарата имел весомое значение поскольку государственные служащие выполняли волю императора на самых разных уровнях государственного управления.
Иерархическая система чиновничество распределяла в соответствии с классными чинами, их основу было заложено петровской «Табелью о рангах» датированной еще 1722 годом, иерархическая система соответствовала принципа использования статуса социально-управленческого отдельно взятых лиц, а от распределения по должностям и чинам, зависели и материальные блага и полномочия.
На верхнем уровне иерархии (которая, к слову сказать, имела форму пирамиды) располагались государственные служащие, которых вполне можно отнести к политической бюрократии. Государственные служащие занимали самые высокие государственные должности, обладали возможностью вступать во взаимоотношения с императором, который является носителем верховной власти, взаимоотношения могли происходить как в устной, так и в письменной (в форм официальных обращений) форме, и совместно с императором определяли курс государственной политики, а так же реализовывали данную политику. К данной категории законодатель отнес чиновников первых пяти классов:
II–III классы составляют чиновники (государственные служащие) министры и члены Государственного совета;
II–IV классы составляют сенаторы;
- II–III классы составляют государственные служащие – генерал-губернаторы;
- III–IV классы входят директора министерских департаментов;
- IV класс включает губернаторов, попечителей учебных округов;
V класс объединяет представителей палат гражданских судов и уголовных судов, а так же губернских предводителей дворянства. Данная группа в середине 1850 – х годов насчитывала более 1830 чиновников (если рассматривать данный контингент в процентном соотношении от общий численности бюрократии, этот показатель будет равен 2,1 %, данный класс представляло дворянство (к примеру: II–III классах были представители дворянской аристократии их количество было 212 человек, или 0,3 % от общего числа чиновников), имела достаточно высокие доклады, и пользовалась большими привилегиями.
Чиновники VI–VIII классов занимали средний уровень, эти чиновники занимали должности в основном исполнительного характера, где реализовать могли определенный круг полномочий, это были советники губернских и центральных учреждений, полицмейстеры, начальники отделений министерских департаментов, городничие и пр. Чиновники данного уровня до середины 1840-х годов включительно представлены были потомственными дворянами, пользовались большими привилегиями, получали за свой труд высокую заработную плату. В количественном представлении насчитывалось более 12150 или 14,1 % от всей численности чиновников (это показатели 1850-х годов) .
Основание пирамиды было представлено многочисленным чиновничеством IХ–ХIV классов, это чиновничество занимало канцелярские или низшие исполнительные должности, их численность была просто огромной – это 70 446 служащих, или 81,9 % от всего числа чиновников, которые обладали классными чинами (данный показатель представлен так же по состоянию на середину 1850-х годов).
Достаточно показательной являлась система материального вознаграждения за службу, эта система завесила от чина, и от должности гражданского служащего, поэтому мы можем сказать с полной уверенностью, что политическая бюрократия была обеспечена сполна. Если рассматривать расходы на содержание аппарата чиновников в России и в европейских странах, то имея и большую территорию, и большую численность населения, Россия располагала меньшими расходами на содержание внутреннего управления, нежели европейские страны. Мы можем привести пример разницы в жаловании которые получали классовые чиновники, данный пример мы взяли из Свода уставов о службе гражданской, датированного 1842 года, так, оклады чиновников составляли:
годовой оклад действительного тайного советника 1 класса составлял 21 000 руб. серебром;
- годовой оклад действительного тайного советника 2 класса составлял 12 000 руб. серебром;
тайный советник получал всего 675 руб.;
действительный тайный советник получал оклад в размере 562, 5 руб., но уже не серебром, а ассигнациями;
- оклад статского советника составлял – 562,5 руб.;
- коллежского советника – 225 руб.;
- надворного советника – 180 руб.;
- коллежского асессора – 135;
- титулярного советника – 75;
- коллежского секретаря – 135;
губернского секретаря – 112,5, а 13–14 класса -– 67,5 руб. ассигнациями. Очень важно в данном аспекте обратить внимание на то, что размер жалованья, который выплачивался чиновнику серебром и ассигнациями соотносился в соответствии с потребительскими возможностями как 1:2, таким образом, и тут была разница.
Система управления государственной службы и законодательство формировалось с 1800 по 1850 годы. В 1722 году была создана Герольдмейстерская контора при Сенате, активные года ее функционирования приходятся на 22.10.1722 – 15.12.1763. Далее Герольдия при Сенате – года ее деятельности 15.12.1763 – 12.05.1848, главная задача которой состояла в наблюдении за прохождением службы чиновниками и дворянами, а так же составление гербов дворянства, строгий учет, и закрепление прав и привилегий. В 1832 году Герольдии разделены были на три экспедиции:
- задача первой экспедиции состояла в изготовлении грамот и дипломов, списков дворянских родов, выдачей копий с гербов, хранением копий родословных и полных списков дворян; следила за своевременной выдачей родословных и свидетельств о дворянстве; составляла городовой гербовник и «сочиняла» губернские, областные, городские и уездные гербы; изготовляла грамоты на имения и дипломы на различные достоинства; рассматривала права на княжеское, графское, баронское и дворянское достоинство, в том числе на дворянское достоинство за безпорочную службу отца и деда в обер-офицерских чинах), рассматривала доказательства на дворянское достоинство, представленные лицами претендующими на военную и гражданскую службу, и лицами представленными к награде первым обер-офицерским чином по гражданской службе, рассматривала дела о перемене фамилий.
- задача второй экспедиции состояла в сборе формулярные списки классных чиновников по гражданскому ведомству, следила за получением чинов за выслугу лет по всем государственным учреждениям, выдавала патенты за чины, награждала чинами при определении на гражданскую службу в губернии как пограничные, так и отдаленные, а так же награждала орденом святого Владимира и др.
- задача третьей экспедиции вела дела по определению чиновников, их перемещению и увольнению, осуществление переводов от военных чинов в гражданские чины, и обратно; принятие в российское подданство людей, которые поступили на службу в России; подписание докладов о кандидатах на места председательские уголовной и гражданской палат центральных губерний; вела списки подсудимых, и списки пожалованных в чины в соответствии с высочайшими повелениями.
Параллельно с развитием системы государственного управления шло развитие законодательства о государственной службе В начале ХIХ века в политической и правовой системе начали происходить изменения, возникли существенные проблемы с кадровым обеспечением. В 1808 году М. М. Сперанским была подготовлена записка: «Об усовершении общего народного воспитания», в этой записке отражены проблемы, которые связаны с проведением реформы в государственной службе. По мнению автора таких реформ необходимо две:
- первая реформа заключалась в разработке практики, в соответствии с которой детей дворян можно было бы с малолетнего возраста записать в придворную или военную службу, а когда время действительной службы подходило был обеспечен высокий чин по Табели о рангах, и высокая должность в губернских и центральных учреждениях без надлежащего образования и опята.
- вторая реформа должна была ввести прием на гражданскую службу и получения чина в отсутствии общего и профессионального образования .
6 августа 1809 года Александр I выдал Указ, который называется «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», данный указ более известный как «указ об экзамене на чин», который создан был для того, что бы пресечь практику получения гражданских чинов исключительно за счет выслуги в должности без учета наличия даже самой минимальной общей и профессиональной подготовки государственных служащих.
В отношении данных указов, реакция дворянства, равно как и реакция консервативно настроенных правительственных кругов, была негативной, и как следствие их продвижение остановила. Александр I издал распоряжение, датированное 10 апрелем 1812 года, согласно которому государственные служащие должны были сдавать квалификационный экзамен, в соответствии с которым можно было бы определить отвечает ли служащий тому чину, который был ему присвоен. Что касается иных изменений в системе государственной службы то их не происходило вплоть начала 1830-х годов. Во второй половине 1820-х готов произошло объединение законодательств о государственной службе, это законодательство вошло в третий том Свода законов Российской империи, в рамках Свода устава о государственной службе по определению правительства, особенность данного документа состояла в том, что все законы в нем распределены были структурно, в законе рассматривался особый порядок поступления лица на государственную службу, правовую природу прохождения государственной службы, особенности чинопроизводства, определены были права и обязанности чиновников, а так же был рассмотрен порядок увольнения чиновников из занимаемой должности в системе государственной службы.
Николай I утвердил Положение о порядке производства в чины, данный документ внес очень много принципиальных изменений в саму организацию гражданской службы, а Указ Николая I датированный 20 ноября 1834 годом, который назывался «О расписании должностей гражданской службы по классам от ХIV до V включительно» очень четко связал должности и чины .
До 1842 года других изменений в системе государственной службы не осуществлялось, но с 1842 года в Своде законов Российской империи произошли некоторые изменения, так, система чинов состояла как мы знаем из 12 чинов, вводилась зависимость присвоения чина от учебного заведения (от того учебного заведения в котором обучался претендент на государственную должность и на получения этого чина), от наличия у претендента ученной степени, от наличия так же у претендента успехов в науке. Университетское образование было поставлено на первое место, то есть если претендент на чин обучался в российском университете и поступает на гражданскую службу ему присваивают классный чин.
Изменение в присвоении чинов внесло Положение о производстве в чины, которое было утверждено 1834 годов, отменив присвоение чина от высочайшего соизволения, это значит, что большое внимание стало уделяться эффективности государственной службы. Данное положение вводило два вида производства:
поощрительное;
за хорошую работу.
Таким образом, мы можем отметить, что практические аспекты организации государственной службы приобрели и правовую регламентацию, и кадровую политику, и целостное устойчивое административное направление юридической политики государства Российского. А система применения самых разных средств управления кадровым потенциалом ставило своим заданием существенно повысить эффективность государственного воздействия на самые разные стороны и сферы жизнедеятельности в стране, а так же на поддержание устойчивости системы государственной власти в Российской империи, обеспечивая тем самым подчиненность и подвластной государственной службы, а так же государственных служащих, которые находятся в системе иерархического соподчинения во главе с императором. Очень прочную нормативную базу имело решение вопросов, которые прямо связаны именно с социальным статусом государственного служащего. Законодатель закрепил правовое регулирование денежного содержания государственного служащего, размер денежного содержания зависел от выслуги лет государственного служащего, от того, как государственный служащий относится к выполнению своих профессиональных обязанностей, от чина государственного служащего; так же стоит отметить, что очень четко регламентировался порядок продвижение по службе; так же государство гарантировало пенсионное содержание государственному служащему, который выходил на пенсию, в том случае, если лицо отслужило установленный срок службы. Такие меры способствовали укреплению правового положения государственного служащего, гарантировало ему стабильность и уверенность в завтрашнем дне.
Важно обратить внимание, что когда к власти пришли советы, то закон о государственной службе так ними и не был принят, они приняли только законы, в которых регулировались только некоторые сферы гражданской службы, к примеру такие как: служба в органах МВД и служба в армии. А что касается государственной службы, то она регулировалась только несколькими подзаконными актами. Было издано так же целый ряд указов, которыми были введены ранги и классные чины в некоторых отраслях, а декрет СНК РСФСР принял «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях» дата принятия данного декрета 1922 год.
