1. Общие положения о таможенном контроле
1.1 Понятие таможенного контроля и его формы
Вид государственного контроля, устанавливающий выполнение определенных действий, как таможенными органами, так и лицами, перемещающими товары и транспортные средства, а также лицами, содействующими проведению таможенного контроля, является таможенный контроль.
Признаками, характеризующими и отличающими таможенный контроль от иных форм государственного контроля:
? осуществление, только таможенными органами;
? проведение в формах, определенных в Таможенным кодексом Таможенного союза;
? обязательное соблюдение норм таможенного законодательства .
Одним из основных принципом является: обязательный таможенный контроль, согласно нормам действующего законодательства, для перемещаемых товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу.
Соблюдение данного требования обязательно всеми лицами, занимающимися перемещением товаров и транспортных средств. При этом соблюдение таможенных операций, осуществляется при совершении контрольных действий должностными лицами таможенных органов. Таможенный контроль обусловливает необходимость проведения иных видов государственного контроля.
В ст. 4 ТК ТС говорится, что таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза .
При этом меры, применяемые таможенными органами, являются формами, методами и способами, в результате которых осуществляется таможенный контроль, формирующий комплексное понятие таможенного контроля.
При проведении анализа различных точек зрения, можно сказать, что по состоянию на сегодняшний день, отсутствует единое понимание форм, методов, способов и видов таможенного контроля. Большинство исследователей данного вопроса считают эти понятия взаимозаменяемыми, синонимами и проводят их отождествление.
В числе методов таможенного контроля выделяют:
? контроль в процессе движения транспортного средства;
? контроль при прибытии товаров и транспортных средств в таможенный пункт;
? выборочный контроль;
? сплошной контроль;
? контроль в связи с хранением товаров;
? контроль в связи с таможенным декларированием;
? документальный и фактический контроль;
? применением таможенной процедуры .
При этом правомерным будет считать приведенные методы контроля видами таможенного контроля.
В частности, в п. 3 статьи 161 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» указано, что при выборе форм и методов проведения таможенного контроля таможенные органы обязаны использовать технические средства таможенного контроля, предварительный анализ информации с тем, чтобы при проведении таможенного контроля не допускать нанесения декларантам, перевозчикам и иным лицам ущерба, связанного с хранением товаров, простоем транспортных средств, увеличением срока выпуска товаров, если это не вызвано чрезвычайными обстоятельствами, связанными с выявленными признаками серьезных нарушений в области таможенного дела и необходимостью принятия исчерпывающих мер по обнаружению и пресечению указанных нарушений. Однако, что представляют собой форма и метод таможенного контроля, не указывается.
В п. 15 Приказа Минтранса РФ от 22.12.2009 № 247 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» отмечено, что средства и методы, используемые государственными контрольными органами при осуществлении государственного контроля, а также порядок их применения, определены таможенным законодательством, Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50 «О порядке применения средств и методов контроля при осуществлении пропуска лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через государственную границу Российской Федерации» и нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
В свою очередь п. 7 Постановления Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. № 50 определены следующие методы контроля, представленные на рисунке 1.
Рисунок 1. – Методы таможенного контроля
Обращает на себя внимание тот факт, что многие из перечисленных методов государственного контроля для таможенных органов могут являться как формами, так и способами проведения таможенного контроля.
В этой связи предлагаем разобраться в определении понятий форма, метод и способ проведения таможенного контроля. Таможенный кодекс Таможенного союза содержит исчерпывающий перечень форм таможенного контроля. Каждой форме таможенного контроля в Таможенном кодексе Таможенного союза посвящена отдельная статья или же глава, в которой определяется ее понятие и раскрываются основные признаки. Форма таможенного контроля как внешнее выражение конкретного содержания отражается, прежде всего, в совершении конкретных действий по применению тех или иных приемов и способов для установления фактов объективной действительности, а также в документах таможенного контроля, закрепляющих его результаты. Организация контрольной деятельности в целом предполагает организационное единство ряда контрольных процедур, являющихся совокупностью действий, объединенных общей конкретной целью, которые представляют собой не что иное, как конкретное мероприятие таможенного контроля.
Форма таможенного контроля может быть определена как регламентированный нормами таможенного законодательства комплекс методов, приемов и способов организации, проведения (осуществления) и формального закрепления результатов мероприятий таможенного контроля, представляющий собой единую совокупность действий таможенных органов по выполнению конкретной задачи таможенного контроля.
Следует согласиться с авторами, понимающими под формой таможенного контроля направление деятельности должностного лица таможенного органа, включающее применение отдельных методов, средств и способов в целях проверки соблюдения субъектами внешнеторговой деятельности положений таможенного законодательства Таможенного союза . В данном случае становится понятно, что метод таможенного контроля - это более узкое понятие по отношению к форме осуществления таможенного контроля.
Выше уже было отмечено, что содержание контрольной деятельности и конкретная форма таможенного контроля во многом определяются приемами, применяемыми таможенными органами, т.е. форма существует в неразрывном единстве с методами контрольной деятельности. Сама реализация контрольной деятельности происходит лишь путем применения таможенными органами соответствующих методов контроля.
В узком понимании метод таможенного контроля представляет собой конкретный прием проверки законности совершения таможенных операций, обнаружения правонарушений и преступлений, способ практического осуществления или познания изучаемых явлений. Кроме того, категория метода может рассматриваться как совокупность свойственных человеку эмпирических приемов познания окружающей действительности. Как и при определении форм контроля, в отношении методов и методологии таможенного контроля также существует большое количество иногда противоположных точек зрения.
Выделяются следующие методы таможенного контроля:
1) общенаучные: логический, статистический, сравнительный и другие;
2) специальные: проверка документов; анализ и оценка рисков; исследование предметов и документов; осмотр помещений (территорий); идентификация; экспертиза и т.д.;
3) воздействии: убеждение, поощрение, принуждение и др.
При этом формы и методы таможенного контроля существуют в неразрывном, органичном единстве. Поэтому в рамках одной формы таможенного контроля могут применяться различные его методы, в некоторых случаях совпадающие по наименованию с самой установленной таможенным законодательством формой таможенного контроля.
В числе основы и содержания таможенного контроля выступают действия направленные на способ организации и проведения контроля. Способы проведения контроля – действия, направленные на максимально эффективную реализацию формы таможенного контроля .
При этом в числе способов таможенного контроля выступает, все не являющееся его формами, но направленное на проверку документов, сведений, товаров, транспортных средств, лиц, территорий и помещений. В числе данных мер – действия контрольного характера, для обеспечения избранных форм и методов таможенного контроля, проводимых таможенными органами.
Данными мерами являются любые контрольные действия, а также иные действия, способствующие реализации.
В числе способ проведения таможенного контроля выделяют:
? зоны таможенного контроля;
? таможенная идентификация;
? пробоотбор и взятие образцов;
? разработка и применение информационных ресурсов;
? привлечение узконаправленных специалистов и экспертов;
? предоставление документов и сведений;
? следование ТС ТК;
? арест товаров или их изъятие.
Таким образом, таможенный контроль – это важнейшее направление контроля государством таможенной деятельности, представляет собой деятельность компетентных субъектов использующих специальные формы, методы и способы проведения, нацеленные на создание совершенной системы таможенного регулирования и достижение такого уровня исполнительности участниками таможенного контроля, который исключает нарушение таможенного законодательства, минимизирует риски в сфере таможенного дела.
1.2 Порядок и принципы проведения таможенного контроля
Таможенный контроль может быть определен как совокупность мер, акций и прочих действий, осуществляемых таможенными органами РФ в рамках своей компетенции в целях обеспечения неукоснительного соблюдения действующего российского законодательства в таможенной сфере, а также подписанных и ратифицированных Россией международных договоров в этой области.
Это наиболее общее определение таможенного контроля, который представляет собой явление очень объемное и многогранное. Сложность и важность этого института таможенного права подтверждаются огромным объемом нормативного правового материала, посвященного таможенному контролю.
При проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из выборочного принципа (т.е. самостоятельно осуществляют выбор формы, в которой будет осуществляться контроль) и, как правило, ограничиваются только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
При выборе форм таможенного контроля используется система управления (т.е., недопущения, борьбы с возможностью) рисками. При этом под риском понимается вероятность несоблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
Другими словами, деятельность таможенных органов направлена на борьбу с возможностью совершения таможенного правонарушения, на недопущение условий, возможности для несоблюдения таможенного законодательства.
Таможенным Кодексом Таможенного Союза (далее ТК ТС) установлено следующее определение таможенного контроля: «Таможенный контроль – совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств – членов Таможенного союза; (п. 31 ст. 4 ТК ТС)» .
При этом необходимо отметить, что понятие «таможенный контроль» определено в Справочнике таможенных терминов Всемирной таможенной организации как «меры, применяемые для обеспечения соблюдения законов и положений, исполнение которых возложено на таможенные органы». Понятие «таможенный контроль» раскрывается и в главе 2 «Определение понятий» Генерального приложения Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Конвенция Киото) , в редакции от 26.06.1999, – «Таможенный контроль – совокупность мер, осуществляемых таможенной службой в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства».
Приведенные определения показывают, что содержащееся в Таможенном Кодексе Таможенного Союза определение таможенного контроля по своему содержанию идентично определению, содержащемуся в Конвенции Киото – основном международном документе в сфере таможенного регулирования.
Цель таможенного контроля – проверка соблюдения законности перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, а также соблюдения условий избранного таможенного режима и осуществления предпринимательской деятельности в сфере таможенного дела.
Документы, необходимые для таможенного контроля, то они могут рассматриваться в качестве предметов контроля как при оформлении перемещаемых товаров и транспортных средств либо оформлении изменения таможенного режима, так и при проведении таможенного надзора. Причем по назначению их возможно разделить на несколько видов:
? документы, необходимые для таможенного оформления и контроля;
? документы, необходимые для контроля (надзора) .
Основные принципы регулирования таможенных правоотношений содержатся в Конституции Российской Федерации, которые полностью распространяются на отношения, возникающие при осуществлении таможенного контроля. Важный принцип сформулирован в части 1 статьи 74 Конституции Российской Федерации, которая не допускает установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Организационное по- строение таможенного контроля основывается на принципе, содержащемся в пункте «ж» статьи 71 Конституции Российской Федерации , согласно которому таможенное регулирование отнесено к исключительной компетенции федерального центра. Необходимо отметить, что целый ряд конституционных принципов более общего характера также имеет непосредственное отношение к таможенному праву и соответственно к таможенному контролю.
При осуществлении таможенного контроля таможенные органы и их должностные лица не вправе устанавливать требования и ограничения, не предусмотренные актами таможенного законодательства или иными правовыми актами Российской Федерации . Требования таможенных органов, предъявляемые при осуществлении таможенного контроля, не могут служить препятствием для перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации и осуществления деятельности в сфере таможенного регулирования в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения соблюдения актов таможенного законодательства Российской Федерации.
Осуществляя таможенный контроль, таможенные органы обеспечивают соблюдение разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, создают условия, способствующие ускорению товарооборота, обеспечивают соблюдение таможенного законодательства и принимают необходимые меры по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, взимают таможенные пошлины, налоги, выполняют ряд других функций – непосредственно связанных с целями таможенного контроля на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации.
2. Совершенствование организации таможенного контроля
2.1 Предложения по организации таможенного контроля
Совершенствование таможенного законодательства – один из самых актуальных вопросов в деятельности таможенных органов.
В настоящее время идет активное формирование и обсуждение сторонами – участниками Таможенного союза предложений по изменению ТК ТС, основная часть которых направлена на упрощение таможенных операций и улучшение условий деятельности хозяйствующих субъектов.
Проведение таможенными органами таможенного контроля на основе принципа выборочности и достаточности для обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств-членов Таможенного союза требует оптимизации форм таможенного контроля.
В Таможенном кодексе Таможенного союза дается следующее определение понятия «таможенный контроль»: «Таможенный контроль – совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства государств – членов Таможенного союза» (п. 31 ст. 4 ТК ТС). При проведении таможенного контроля таможенные органы правомочны использовать только те формы таможенного контроля, которые установлены ТК ТС .
При фактическом таможенном контроле, т. е. визуальном осмотре товаров, применяются таможенный осмотр и таможенный досмотр.
Таможенный осмотр – внешний визуальный осмотр товаров, в том числе транспортных средств, багажа физических лиц, а также грузовых емкостей, таможенных пломб, печатей и иных средств идентификации, без вскрытия транспортных средств, упаковки товаров, демонтажа и нарушения целостности обследуемых объектов и их частей иными способами (ст. 4 ТК ТС).
Таможенный досмотр – действия должностных лиц таможенных органов, связанные со вскрытием упаковки товаров или грузового помещения транспортного средства либо емкостей, контейнеров и иных мест, где находятся или могут находиться товары, с нарушением наложенных на них таможенных пломб или иных средств идентификации, разборкой, демонтажем или нарушением целостности обследуемых объектов и их частей иными способами (ст. 4 ТК ТС).
Общим для этих форм таможенного контроля является визуальный осмотр товаров. Различие этих форм таможенного контроля состоит в том, что при таможенном осмотре визуальный внешний осмотр товаров проводится без нарушения пломб, средств идентификации, упаковки, без разборки товаров. При таможенном досмотре пломбы с грузовых мест снимаются, средства идентификации и упаковка товара могут нарушаться, а сам товар в ходе визуального осмотра может полностью или частично разбираться и даже полностью разрушаться.
К этим двум формам таможенного контроля предлагается добавить новую форму таможенного контроля - «Таможенный контроль товаров на инспекционно-досмотровом комплексе (ИДК)».
Таможенный осмотр на инспекционно-досмотровом комплексе (ИДК) – применяется для осмотра транспортных средств без вскрытия грузовых емкостей и нарушения целостности обследуемых объектов и их частей. В случае обнаружения подозрительных объектов, таможенный досмотр проводится по упрощенной форме путем визуального осмотра пространства транспортного средства, в котором при анализе рентгеновского изображения обнаружены подозрительные объекты.
