Глава 1. Теоретические основы изучения системы электронного государства и открытого правительства
1.1.Содержание понятия «электронного государства»
Электронное государство главной идеей ставит объединение всех государственных органов власти при помощи современных информационно
-коммуникационных технологий.
Таким образом, «электронное государство» может выступать в нескольких категориях:
–в качестве средства, обеспечивающего государству перспективы развития и необходимый уровень востребованности среди общественных и государственных институтов информационной сферы;
–в качестве модели деятельности государства в условиях «неоэкономики» (то есть экономики с преобладанием информационных услуг и технологий);
–в качестве поддержки экономического, правового, политического, административного и гражданского единства страны и инструмента, обеспечивающего единство и неразрывность государственного управления.
Электронное государство формирует новую организационно-управленческую культуру государственного аппарата в условиях модернизации системы государственного управления.
Участие человека в управленческой деятельности в истории имеет фундаментальное значение. В российской правовой действительности граждане привыкли, что все решения идут «сверху» . Соответственно с переходом на новую модель управления, при которой происходит значительная демократизация административной системы, многие россияне получили возможность самостоятельно взаимодействовать с государственными органами без посредников в лице многочисленных чиновников. Это стало возможным с применением новых электронных устройств и сервисов.
Раньше в дореволюционной России с 1796 года государственно значимые решения, приказы, посылки, бумаги доставлялись фельдъегерями –правительственными курьерами. Время, затрачиваемое ими на переправку и доставку, исчислялось неделями и месяцами, а если речь шла об удалённых регионах со сложными природными условиями, то даже годами. Такая же ситуация складывалась не только в нашем государстве, имеющем огромные территории, но и в других странах. Позднее, в XX веке, с развитием Интернета начался обмен информацией в электронном виде. Однако на первом этапе это касалось исключительно государственной информации, которая распространялась в государственных структурах и носила засекреченный характер.
В настоящее время, по оценкам С. В. Навального, «появление новых информационных технологий, в первую очередь Интернета, предполагает изменение традиционных каналов коммуникаций, к которым мы относим телевидение, радио, и соответственно в ближайшей перспективе будут меняться традиционные принципы общения граждан. Подтверждением этому служит тот факт, что в настоящее время в мире насчитывается около миллиарда участников Интернета. Вместе с расширяющимися возможностями Интернета обеспечивается доступ к правовой и политической информации» .
Ссылаясь на авторитетные сведения ВЦИОМ (Всероссийский центр изучения общественного мнения), И.А. Байкова приводит следующую информацию: «Распространение Интернета в нашей стране неуклонно растёт: в октябре 2010 года доля россиян, пользующихся Интернетом, составляла 47%, в 2011 г. 58%, а в 2012 году –61%. В 2014 г. пользователями сети Интернет стали 66% россиян»
По данным ВЦИОМ, на апрель 2016 года две трети граждан (70%) пользовались Интернетом. За последние три года тенденция к росту числа пользователей Интернетом в России шла медленными темпами. При этом число ежедневных пользователей в 2016 г. неуклонно росло, достигнув на настоящий момент 53% (с 5% в 2006 г.).
Учитывая приведенные социологические исследования, можно сказать, что сейчас преимущественное значение приобретают сервисы онлайн-коммуникаций. В связи с этим государство заинтересовано в снижении затрат на организационные мероприятия: подготовку и пересылку бумажной документации, оплату услуг почты и курьерских служб, транспортных расходов и т.п.
Наиболее экономически обоснованным решением в этой сфере является перевод услуг в электронную форму. Скорость обмена информацией по предоставлению государственных услуг с конца прошлого века возросла многократно. Теперь письмо из Владивостока до Москвы может быть доставлено по электронной почте на скорости 100 м/байт за считанные секунды. Соответственно ответ после получения государственным органом запроса также приходит незамедлительно в установленные законом для рассмотрения обращений сроки.
В подтверждение данного тезиса приведём мнение Л.В. Сморгунова : «Электронное правительство (e-government) опирается на публичные онлайн-услуги и транспарентность правительственной информации, а вытекающая из него концепция электронного управления (e-governance) основывается на сотрудничестве с общественностью и координации ею процесса политического управления».
Без активного участия населения в области деятельности государственных и муниципальных органов власти нельзя говорить о построении «электронного государства» в целом. Для этого требуются серьезные капиталовложения в оснащение учреждений всех уровней самым современным компьютерным оборудованием, проведение эффективной рекламы в СМИ о пользе и преимуществах услуг в электронной форме для населения. Также необходимо объединить все сайты органов власти в стране в единую базу данных с целью оперативности поиска, удобства и доступности при коммуникации с гражданами, бизнесом и органами власти. Сегодня мы имеем раздробленную структуру у исполнительных, представительных и судебных органов власти (используются разные базы данных, платформа и компьютерное обеспечение, также структура самих сайтов). В целях идентичности применения и устранения путаницы создание единой системы базы данных полностью обосновано. По этому пути уже идут управленцы в Германии и в других зарубежных странах.
При создании единого сайта, объединяющего все порталы муниципальных и региональных органов власти, данные проблемы будут решены. Таким образом, не нужно будет звонить, искать электронную почту, делать многочисленные проверки, запросы и прочие операции, загружающие коммуникацию. Общение и взаимодействие будет быстрым, непрерывным, простым и максимально удобным для всех типов пользователей.
Исходя из опыта зарубежных стран, в РФ принимают решение о внедрении данного проекта, поскольку он поможет гражданам страны принимать участие в диалоге с властью, а так же иметь доступ к информации о деятельности государственных структур. Однако, проект набирает обороты и уже 38 федеральных органов и исполнительной власти предоставили в распоряжение планы о том, чтобы оказывать государственные услуги в электронном виде.
Электронное правительство - это преобразование внутренних и внешних связей государственных органов при использовании Интернета, информационных и телекоммуникационных технологий для того, чтобы модернизировать объем предоставляемых услуг, а также привлечь интерес граждан к решению важных государственных управленческих решений.
Из данного определения можно проследить следующие задачи, которые ставит перед собой электронное правительство:
1. Повышение внутренней эффективности государственной деятельности.
2. Предоставление государственных услуг благодаря информационным и телекоммуникационным технологиям.
3. Привлечь граждан к государственному управлению.
Все больше граждан и организаций начинают использовать услуги государственных органов в электронном виде. В основном данные услуги предоставляют такие сферы как медицинская и муниципальная сфера, юридическая и экономическая сфера, социальная и культурная сфера.
В рамках государственной программы «Информационное общество» (2011-2020 г.г.), где одну из первых позиций занимает электронное правительство, плановые показатели электронного государства выражаются следующими цифрами:
1. Доля граждан в РФ, которые пользуются государственными услугами в электроном виде -85%.
2. Доля домохозяйств, которые пользуются государственными услугами в электронном виде -85%.
3. Доля органов власти, которые имеют выход в Интернет - 85%.
4. Доля государственных услуг, которые можно получить в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг - 100%.
Для того, чтобы предоставлять услуги в электронном виде необходимо пройти 5 этапов:
I. Завершить размещение информации о государственной услуге на Едином портале государ¬ственных и муниципальных услуг.
II. Завершить размещение форм заявлений о предоставлении государственной услуги.
III. Дать возможность гражданам, которые будут использовать государственные услуги, представ¬лять документы в электронном виде.
IV. Дать возможность гражданам проводить мониторинг по видам предоставляемых государствен¬ных услуг.
V. Дать возможность гражданам получать результаты деятельности государственных услуг в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг.
Сейчас государственными услугами в электронном виде пользуются 35% россиян. По Указу Президента Российской Федерации в 2018 году, число граждан, которые получают государственные услуги в электронном виде, должно возрасти до 70%.
Электронное правительство имеет ряд преимуществ, которые необходимо выделить: во-первых, это уменьшает время для получения различных документов; во-вторых, ведется строгая налоговая отчетность о физических и юридических лиц, благодаря системе электронного учета; в-третьих, снижает уровень коррупции в стране.
Таким образом, информационно-коммуникационные технологии в настоящее время определяют прогресс всего мирового сообщества и уровень конкурентоспособности отдельных экономик, поэтому правительства уделяют повышенное внимание вопросам их эффективного развития. При этом, в качестве одного из показателей успешной работы в данном направлении эксперты рассматривают положение страны в различных международных рейтингах.
1.2.Принципы и особенности функционирования системы электронного государства и открытого правительства
В связи с увеличением общедоступности компьютерной техники и все большей информатизацией всех областей жизни общества в конце 90-х годов на Западе появилась идея e-government (или «электронное правительство»), главным её смыслом стало внедрение современных компьютерных технологий в деятельность государственного устройства в целях оптимизации деятельности и гарантии ясности. Интернет-сайты органов государственной власти должны обеспечивать : оперативное размещение информации, связанной с деятельностью ведомства, его организационной структурой, кадрами, адресно-справочной информации, нормативных правовых актов и текстов стандартов, регулирующих деятельность данного государственного органа, информации о реализуемых ведомством программах и проектах, сведений о целевых и фактических показателях результативности его деятельности; оперативный доступ к открытой информации, содержащейся в ведомственных информационных системах; публикацию сведений о предоставляемых государственных услугах и условиях их получения, включая регламенты их предоставления, бланки форм, анкет и заявок, справочных и методических рекомендаций по их заполнению и сдаче, получение обратной связи и обработку обращений граждан и т.д.
В целях обеспечения полноты размещаемой информации, а также ее оперативного обновления и актуализации сформированы единые требования, определяющие общий детализированный перечень публикуемых сведений, порядок, сроки и регулярность их размещения и обновления, условия доступа к ним пользователей сети Интернет.
Определены нормативно-технические требования к функциональности и информационной безопасности сайтов органов государственной власти, стандарты обмена информацией и навигации между отдельными сайтами органов государственной власти, сформулированы технологические и организационные требования, обеспечивающие полный и равный доступ всем категориям граждан и организаций к Интернет-сайтам государственных органов.
В составе требований предусмотрено применение механизмов, обеспечивающих достоверность и юридическую значимость размещаемой информации и исключающих нерегламентированные и неконтролируемые публикации и изменения размещаемых сведений.
В целях реализации указанных требований разработаны методические рекомендации по организации информационного наполнения и обеспечению функционирования Интернет-сайта органа государственной власти. На ежегодной основе каждым государственным органом утверждается план развития Интернет-сайта. Решением руководителя государственного органа определено ответственное должностное лицо за организацию его информационного наполнения и функционирования.
На федеральном уровне, а также на уровне каждого субъекта Российской Федерации для размещения информации о деятельности соответствующих органов государственной власти создан единый Интернет-портал (портал государственных услуг), объединяющий в рамках общей системы навигации Интернет-сайты соответствующих государственных органов.
Все эти требования были реализованы в результате внедрения концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, но они совершенствуются до сих пор, т.к. идеи и методы внедрения электронного правительства модернизируются каждый день.
Высказывание о том, что оказание государственных услуг в электронной форме увеличивает их общедоступность, минимизирует риски коррупции и обеспечивает экономию средств бюджета, признано аксиомой.
Так, План перехода на оказание государственных услуг и выполнение государственных функций в электронном виде (далее - План) подразумевал перевод в электронный вид 74 государственных услуг. Изложенный в виде 5 этапов План выражал ясный способ действий, который отражает итоговые цели. Однако при подготовке Плана не использовался программно-целевой метод проектирования, гарантирующий перевод услуг в электронный вид «в увязке» с документами стратегического планирования . Поэтому задачи бюджетного финансирования, размещения заказов, «встраивания» реализованных алгоритмов оказания государственных услуг в существующее законодательство, подготовки государственных служащих регулировались по мере поступления.
Вторыми недостатками Плана были расколотость контура управления и неточное разделение областей ответственности между органами власти. Так, общее организационно-методическое руководство процедурой перевода доверялось Минкомсвязи РФ, это же назначение в ряде мероприятий Административной реформы закреплялось за Минэкономразвития РФ. При том некоторые федеральные органы исполнительной власти также были наделены правом координировать осуществление Плана в пределах своих полномочий.
Дополнительным минусом Плана были не всегда правильно расставленные приоритеты, так как не всегда объектом автоматизации выступают самые востребованные государственные услуги. К их числу относят оформление приглашений на въезд в Российскую Федерацию по ходатайству органов власти и дипломатических представительств, предоставление гражданам и организациям доступа к информации о квалификации медицинских и фармацевтических работников.
Недостаток в Плане комплекса социально значимых услуг обусловлен неопределенностью самого термина «государственная услуга». Хотя позднее данное определение о в законе, сама дефиниция «государственная услуга» раскрыта в нем как текущая деятельность органов власти по выполнению своей роли , а не как адресное предоставление пользы или блага.
Восприятие государственной услуги как текущей работы органа власти вызывает риск неполучения услуги в виде блага. Так, План расценивает услугой прием налоговой декларации, которая завершается уведомлением заявителя о ее приеме к рассмотрению. Вместе с тем Налоговый кодекс РФ предусматривает совершение иных полезных для лица действий: возврат излишне уплаченного налога, предоставление налогового вычета. В этой связи следствие перевода государственных услуг в электронный вид пока кажется полумерой, а это не способствует пропаганде электронных услуг среди граждан.
Следующей ступенью стал перевод органов государственной власти на межведомственное электронное взаимодействие , в результате этого принята методика перевода на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде, внедрена технологическая карта межведомственного взаимодействия (далее - ТКМВ) и создана система межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ).
Однако результаты разбора практической деятельности указывают на некие недочеты в этой работе. Так, данные об условиях оказания государственных услуг в электронном виде не стали агрегированные и потому максимально пригодными при создании межведомственного электронного взаимодействия. Например, информация о владельцах электронных сервисов и составе данных, которые поставляются в электронном виде, располагаются на технологическом портале СМЭВ; список государственных услуг и органы власти, предоставляющие их - в Федеральном реестре государственных услуг ; описание порядка оказания государственной услуги и данные о составе документов, обязательных для предоставления услуги, - в ТКМВ.
Принятием Концепции изменения способов перевода государственных услуг в электронный вид (далее - Концепция) принята попытка создать общую методологическую базу для перевода услуг в электронный вид .
В документе точно отмечены самые важные минусы процесса перевода: дистанционная подача заявления и получение результата оказания услуг в электронной форме рассчитаны для единичных услуг; электронные формы заявлений довольно редко ратифицируются правовым актом; результаты оказанных услуг не всегда имеют все необходимые реквизиты и из-за этого не всегда могут быть использованы при взаимодействии с органами власти и в гражданском обороте.
В то же время в Концепции содержится большое количество рамочных рекомендаций и декларативных целей без представления способов их достижения; в документе не имеются конкурентные предложения по организации единой методологии, которая определяла бы базовые принципы и требования к переводу услуг в электронную форму. Также не нашли отражения в Концепции другие важные вопросы, которые требуют решения на федеральном уровне.
Недостаток в системе государственного управления единого «управляющего начала» и наличие разных по содержанию нормативных правовых актов на практике доводят до употребления разного понятийного аппарата, использованию различных приемов при создании базовых государственных информационных ресурсов , отсутствию классификаторов и федеральных технических стандартов, что усложняет технологическую совместимость государственных информационных систем и плохо влияет на социально-экономический эффект реформы .
Задачи электронного правительства
- Следует разработать централизованную базу данных и безопасную внутреннюю правительственную сеть для слияния департаментов и отделений, что предполагает коллективное сотрудничество.
- Оказание востребованных услуг для граждан в безопасной и рациональной форме по средствам Интернет ресурсов;
- Стремиться к демократии.
Электронное правительство должно обеспечивать:
-Более оптимизированное администрирование, а также снижение затрат на данные процедуры;
-Взаимоотношение между обществом и правительством, а также переход на кардинально новый уровень;
-Развитие демократии, повышение обязательств властей перед народом.
Следует понимать, что электронное правительство не может быть подобием или дополнением традиционного правительства, как мы считаем. Это новый способ взаимодействия, по средствам использования информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), для повышения эффективности использования и предоставления разнообразных государственных услуг. Планируется, что в скором времени электронное правительство станет более актуальным и массовым в использовании, чем в настоящее время. Технологии ИКТ существенно позволяют достичь желаемого результата взаимодействия между гражданами, правительством и бизнесом.
Таким образом, предлагаю обратить внимание на основные цели электронного правительства:
- Для электронного правительства характерно предоставлять услуги населению, а также бизнесу;
- Одной их основных задач является самообслуживание граждан для извлечения необходимой информации по средствам технологий ЭП;
- Повышение квалификации граждан и компетентность в этой сфере;
- Участие населения (избирателей) во всех процессах, связанных с государственным управлением и руководством страны;
- Снижение фактора, географической удаленности.
1.3.Правовые основы регулирования информационного пространства электронного государства и открытого правительства
Утверждение о том, что предоставление государственных услуг в электронной форме повышает их доступность, минимизирует коррупционные риски и обеспечивает экономию бюджетных средств, признано аксиоматичным.
Результаты анализа действующего законодательства показывают, что полномочия Российской Федерации по данной тематике четко не определены. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» к компетенции регионов относит лишь организацию деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг . Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос организации предоставления муниципальных услуг в электронном виде к вопросам местного значения не относит вовсе.
Регламентация федеральных требований предоставления государственных услуг в электронном виде; организация государственного и общественного мониторинга за переводом услуг в электронный вид.
В соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Правительство РФ вправе устанавливать требования к предоставлению государственных услуг в электронной форме (далее - требования).
Хотя данные требования недавно утверждены , не все аспекты по заданной тематике оказались урегулированными нормами права. Например, требования предписывают включать в административный регламент состав, последовательность и сроки выполнения действий по представлению услуг в электронной форме. Правила разработки административных регламентов предоставления государственных услуг вовсе ограничиваются рекомендацией отражать «особенности выполнения административных процедур в электронной форме». Но список вопросов, требующих учета специфики предоставления услуг в электронном виде, немного шире. К ним относятся:
- перечень документов для предоставления и отказа в предоставлении электронной услуги;
- электронная форма заявления на предоставление услуги;
- перечень органов власти и состав поставляемой с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия сведений;
- порядок оплаты государственных пошлин с использованием сервисов электронного правительства ;
- результат предоставления услуги в электронной форме и иные условия.
В этой связи инициатива ученых-правоведов о введении так называемых электронных административных регламентов предоставления услуг и, соответственно, необходимость правил их разработки приобретают все большую актуальность .
Организация государственного и общественного мониторинга, в свою очередь, обеспечит действенную обратную связь между обществом и государством и позволит своевременно корректировать вектор государственной политики в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Согласно действующему законодательству распространение информации в России может ограничиваться или запрещаться. Хотя Федеральный закон о защите персональных данных предусматривает право органов власти на обработку персональных данных, участвующих в предоставлении государственных услуг, существуют иные виды информации как объекта правовых отношений, распространение которой ограничивается другими федеральными законами. Под такой информацией понимаются «налоговая тайна», «сведения об актах гражданского состояния», «тайна судопроизводства» и др. В федеральное законодательство вносятся точечные изменения в целях устранения выявляемых противоречий, но единый подход по организации доступа к информации, необходимой для предоставления различных государственных услуг в электронном виде, пока не выработан.
Нормативную правовую базу электронного правительства составляет ряд законов, документов стратегического планирования, иных нормативных правовых актов. В их число входят, в частности: Федеральные законы от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных», от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»; Указ Президента Российской Федерации № 601 от 12.05.2012 г.; Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)» .
