ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
1.1. Понятие и признаки социального обеспечения муниципальных служащих
Прежде чем приступить к непосредственному исследованию понятия «социальное обеспечение муниципальных служащих», необходимо определиться с тем, что понимают под муниципальной службой и муниципальными служащими.
В ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ (ред. от 16.12.2019) «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ) муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
В доктрине муниципальную службу предлагают рассматривать как социально-правовой институт, который имеет все признаки, присущие службе вообще и является продолжением государственной службы в границах муниципального образования .
В целом, муниципальную службу правильно определять как разновидность публичной службы, несмотря на то, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. Подтверждением сказанного может являться положение ст. 3 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) , согласно которой в Российской Федерации многонациональный народ является единственным источником власти. Свою власть народ как источник власти осуществляет непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления. В связи с чем, данные органы имеют статус публичного института, так как участвуют в управлении государством от имени народа и с целью решения публичных задач, вопросов местного значения.
Подобно определению понятия «муниципальная служба», понятие «муниципальный служащий» также имеет законодательное и доктринальное определение.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы и получающий денежное содержание, выплачиваемое из средств местного бюджета.
Структура правового статуса муниципального служащего представляется более сложной в сравнении со структурой статуса обычного гражданина и включает следующие структурные элементы: 1) права; 2) должностные обязанности; 3) ограничения и запреты, устанавливаемые, как при поступлении на муниципальную службу, так и при ее прохождении; 4) гарантии и компенсации; 5) юридическая ответственность.
Правовой статус, его состав и основные элементы содержания, как важнейшей составляющей обеспечения организации служебной деятельности закрепляется в статьях главы 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» Федерального закона № 25-ФЗ.
Существенное значение в организации и обеспечении условий прохождения муниципально?служебных отношений в органах местного самоуправления играет такой элемент правового статуса, как гарантии муниципальным служащим, установленные законом в связи с особым характером осуществляемой ими служебной деятельности, и закрепленные в положениях ст.ст. 23, 24 Федерального закона № 25-ФЗ. Этот компонент правового положения муниципального служащего, с одной стороны должен повысить его общественный статус, а с другой обеспечить минимизацию негативных последствий ограничений и запретов, связанных с поступлением и прохождением муниципальной службы.
Гарантии муниципального служащего, перечисленные в ст. 23 Федерального закона, можно разделить на трудовые и социальные. Предметом настоящего исследования являются именно социальные гарантии муниципального служащего, которые являются часть их социального обеспечения.
На доктринальном уровне ученые рассматривают понятие социального обеспечения муниципальных служащих.
К примеру, А.Ю. Кирьянов социальную защиту муниципальных служащих предлагает понимать как «комплекс мероприятий государства и муниципального образования, направленных на обеспечение служебного иммунитета муниципальных служащих, охрану от социальных рисков и социальных конфликтов в процессе муниципальной службы, а также система государственного и муниципального обеспечения и обслуживания служащих после оставления службы в силу государственных и муниципальных обязательств» .
В качестве основных сфер социальной защиты муниципальных служащих называют - охрану труда; возмещение вреда, причиненного здоровью служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей; медицинское и жилищно-бытовое обслуживание; пенсионное обеспечение; единовременные выплаты .
Однако что бы разобраться с точностью доктринальных формулировок, необходимо определить с местом социального обеспечения муниципальных служащих в системе социальной защиты населения в целом.
Как известно, основы социальной защиты населения заложены в статьях 7, 37, 38, 39, 40, 41 Конституции РФ. Исходя из указанных конституционных норм, следует, что социальная защита населения включает: охрану труда; охрану здоровья; оплату труда; содействие занятости; регулирование труда; государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; обеспечение жилыми помещениями; обеспечение по обязательному социальному страхованию в случае временной нетрудоспособности, материнства, смерти гражданина и членов его семьи; обеспечение по обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу граждан; иные социальные выплаты.
На муниципальных служащих распространяются отношения социальной защиты, как на каждого гражданина Российской Федерации, так и специальные, которые распространяются только на муниципальных служащих. Во втором случае речь идет об оплате и регулировании труда, обеспечении по обязательному государственному страхованию.
Следует разграничить социальную защиту и социальное обеспечение. Согласно ст. 72 Конституции РФ социальное обеспечение является частью социальной защиты. В состав социального обеспечения входят: охрана здоровья, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; обеспечение по обязательному социальному страхованию в случае временной нетрудоспособности, материнства, смерти гражданина и членов его семьи; пенсионное обеспечение; социальное обслуживание; социальная поддержка; дополнительное социальное обеспечение; иные социальные выплаты .
Важно разграничивать полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере социальной защиты муниципальных служащих. При этом, как известно, полномочия органов государственной власти в сфере социальной защиты муниципальных служащих закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе № 25-ФЗ.
При этом, Федеральным законом № 25-ФЗ не дается четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по регламентации правоотношений в сфере муниципальной службы. Нормы, которые регулируют полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в обозначенной области разбросаны по тексту указанного нормативного акта. При этом не установлено четких пределов регулирования правоотношений в сфере муниципальной службы. Подобная регламентация является препятствием к осуществлению единообразного подхода к регулированию муниципальной службы в региональном и местном законодательстве.
В связи с чем, возникает вопрос об отраслевой принадлежности отношений по социальной защите муниципальных служащих, так как в некоторых нормативных правовых актах, а также в научных исследованиях утверждается, что муниципальная служба, а, следовательно, и их социальная защита регулируются одной из отраслей российского права. Если обратиться к ст. 11 Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 16.12.2019) (далее – ТК РФ) , то можно увидеть, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.
В связи с чем, ученые делают вывод о том, что Федеральный закон № 25-ФЗ является источником административного права, институт муниципальной службы является подразделом муниципального права .
Однако вопрос об отраслевой принадлежности отношений по социальной защите муниципальных служащих не решается так просто, так как, как уже отмечалось выше, отношения по социальной защите муниципальных служащих в первую очередь опосредуются нормами конституционного права. Финансирование расходов на социальную защиту муниципальных служащих и членов их семей регулируются нормами финансового и муниципального права в части финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. При всем при этом, формирование и расходование средств обязательного государственного страхования на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей регулируются нормами гражданского права.
Нормами административного права регулируются отношения по управлению в сфере социальной защиты муниципальных служащих.
Разную отраслевую принадлежность имеют отношения по предоставлению отдельных мер социальной защиты муниципальным служащим. Например, денежное содержание муниципальных служащих и охране их труда регулируется нормами трудового права. Нормы права социального обеспечения распространяются на отношения по предоставлению медицинской помощи, пособий на случай заболевания или утраты трудоспособности, а также страховых пенсий по старости и инвалидности. Выплаты по обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу муниципального служащего регулируются гражданским законодательством. Процессуальные отношения в сфере социальной защиты муниципальных служащих регулируются нормами как материального права (трудового, гражданского, финансового, муниципального, права социального обеспечения), так и процессуального (административно-процессуального, гражданского процессуального).
Изложенное позволяет выделить следующие основные признаки социальной защиты муниципальных служащих:
1) это система правовых отношений, возникающих между муниципальными служащими и членами их семей с одной стороны и органами государства, органами местного самоуправления с другой стороны;
2) правовые отношения социальной защиты муниципальных служащих возникают по поводу предоставления медицинской помощи, пенсий, пособий и других мер социальной защиты, в форме выплат, натуральных предоставлений и услуг;
3) социальное обеспечение муниципальных служащих основывается на нормах федерального законодательства, законодательных актах субъектов Российской Федерации и муниципального законодательства;
4) меры социальной защиты предоставляются муниципальным служащим за счет федерального бюджета, федеральных внебюджетных социальных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ), бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и страховых средств;
5) основанием предоставления мер социальной защиты является наступление страховых и нестраховых социальных случаев (достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца, заболевание, травма, несчастный случай при исполнении служебных обязанностей, беременность и роды, рождение ребенка и др.), которые влекут за собой утрату заработка, его снижение, повышенные расходы;
6) цель социальной защиты муниципальных служащих - предотвращение, смягчение или устранение неблагоприятных последствий наступления страховых и нестраховых социальных случаев, а также компенсация ограничений, обусловленных характером деятельности муниципальных служащих, нейтрализация факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности и материальное стимулирование труда .
Таким образом, под социальной защитой муниципальных служащих понимать, систему правовых отношений, возникающих между муниципальными служащими и (или) членами их семей с одной стороны и органами государства, органами местного самоуправления, организациями - с другой, по поводу предоставления муниципальным служащим и (или) членам их семей из специальных финансовых источников и на основе соответствующих нормативных правовых актов денежных выплат, натуральных выдач и услуг в связи с наступлением страховых и нестраховых социальных случаев, влекущих неблагоприятные последствия, для нейтрализации этих последствий, а также компенсации служебных ограничений и материального стимулирования служащих.
