Глава 1. Теоретические основы деятельности казенных учреждений
1.1. Понятие, история становления и принципы деятельности казенных учреждений
Государственные (муниципальные) учреждения являются субъектами финансового права, так как наделены определенными правами и обязанностями в рамках финансового законодательства.
Стоит отметить, что одного юридически/законодательно закрепленного определения государственных (муниципальных) учреждений на сегодняшний день нет. Данный термин содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации , в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» . В соответствии с действующим законодательством выделяют три типа государственных (муниципальных) учреждений: казенные, бюджетные и автономные, которые, в свою очередь, становятся субъектами финансового права на основании их финансирования.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что государственное (муниципальное) учреждение как субъект финансового права это потенциальный участник финансовых правоотношений в качестве юридического лица (казенное, бюджетное или автономное государственное (муниципальное) учреждение), наделенное определенной правосубъектностью (обладающее правами и обязанностями) в рамках финансового законодательства для реализации возложенных на него обязанностей (оказание государственных (муниципальных) услуг (работ) или осуществления государственных (муниципальных) функций).
В настоящей работе мы рассмотрим тип государственных (муниципальных) учреждений как казенные учреждения, выступающих в качестве участников гражданских правоотношений.
В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с 1 января 2011 года предусмотрено создание новых типов государственных (муниципальных) учреждений - казенные учреждения.
Для более глубокого понимания сути изменений рассмотрим историю реформирования бюджетного сектора. В ней можно выделить следующие вехи:
1. 01.01.2000 (вступление в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации) .
2. 03.11.2006 (принятие Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях») .
3. 08.05.2010 (принятие Федерального закона № 83-ФЗ).
До вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) деятельность государственных и муниципальных учреждений регулировалась Гражданским кодексом Российской Федерации (далее — ГК РФ) и отраслевым законодательством.
ГК РФ определял (и сегодня определяет) в п. 1 ст. 120 понятие учреждения как формы некоммерческой организации и правовые основы его функционирования. Пунктом 2 статьи 298 ГК РФ в его первоначальной редакции предусматривалось, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. При этом ГК РФ не предъявлял каких-либо особых требований к государственным или муниципальным учреждениям в части использования средств, полученных от приносящей доход деятельности.
Отраслевое законодательство нередко предусматривало еще большую (по сравнению с гражданским) свободу государственных и муниципальных учреждений в распоряжении средствами, полученными из внебюджетных источников. Так, пунктом 7 статьи 39 Федерального закона от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» устанавливалось, что образовательному учреждению (в том числе государственному и муниципальному) принадлежит право собственности на денежные средства, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от его собственной деятельности.
Одной из основных новаций БК РФ стало изменение статуса внебюджетных доходов учреждения. В соответствии с пунктом 2 статьи 42 БК РФ (в его первоначальной редакции) эти доходы после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения (далее — БУ) и отражаются в доходах соответствующего бюджета.
Указанное изменение явилось предпосылкой усиления государственного контроля использования бюджетным учреждением средств, полученных им из внебюджетных источников. Это, действительно, была лишь предпосылка, поскольку в то же время абзацем вторым пункта 6 статьи 161 бюджетного кодекса РФ предусматривалась самостоятельность бюджетных учреждений в использовании таких средств.
Таким образом, была четко определена позиция государства в отношении бюджетных учреждений: неся субсидиарную ответственность по его обязательствам, государство вполне обоснованно намеревалось контролировать его расходы.
Вместе с тем под наименованием «бюджетное учреждение» были объединены существенно различающиеся по характеру и условиям деятельности организации, обладающие разным экономическим и управленческим потенциалом, нуждающиеся для обеспечения высокого качества и эффективности их работы в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы, а с другой — крупные многопрофильные вузы, действующие в условиях жесткой конкуренции со стороны не только отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров.
В качестве решения возникшей проблемы была определена реструктуризация бюджетного сектора, преобразование части бюджетного учреждения в некоммерческие организации других форм или типов .
Вопрос о необходимости такой реструктуризации был впервые поставлен в плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 гг. Позднее он вошел в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002—2004 гг.) .
Во исполнение названных документов была начата работа по созданию необходимой нормативно-правовой базы. Ее промежуточным результатом стало принятие Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» , которым был введен еще один тип учреждения — автономное учреждение (далее — АУ). Следует отметить, что в ходе подготовки указанный закон прошел широкое общественное обсуждение. Наиболее активную роль в нем сыграли Союз театральных деятелей Российской Федерации, Российский союз ректоров и Профсоюз работников народного образования и науки Российской Федерации.
С принятием названного закона была создана правовая «ниша» для существенного повышения экономической самостоятельности части учреждений. Для других же необходимо было привести их права в соответствие с ответственностью по их обязательствам, которая распределялась между самими учреждениями и их учредителями (субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам учреждения).
Данная задача была решена с принятием Федерального закона № 83-ФЗ, которым:
1) Введен еще один тип учреждения — казенное учреждение (далее — КУ), финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется в рамках бюджетной сметы, а его хозяйственная самостоятельность весьма ограничена.
2) Существенно повышен уровень экономической самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном повышении уровня его экономической ответственности. Для «нового» бюджетного учреждения не предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя по его обязательствам.
Итак, в результате многоэтапной работы, завершившейся принятием Федерального закона № 83-ФЗ, создана законодательная база, предусматривающая принципиально новые структуру и механизмы функционирования сектора государственных и муниципальных учреждений.
При этом из буквального толкования норм указанного Закона следует, что законодательно правовое положение создаваемых казенных учреждений аналогично правовому положению бюджетных учреждений, установленному и действовавшему до 1 января 2011 года. В действительности, практически произошла замена слов «бюджетное учреждение» на «казенное учреждение», поскольку законодатель применил нормы, касающиеся бюджетных учреждений и закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, на впервые создаваемые казенные учреждения. Данный вывод подкрепляется следующим. Ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - БК РФ) до внесения изменений определяла бюджетное учреждение следующим образом: это государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы. В редакции Закона под казенным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Исходя из указанного определения, следует выделить важную особенность, отличающую казенные учреждения от других двух типов государственных (муниципальных) учреждений. Деятельность казенного учреждения включает в себя не только выполнение работ или оказание услуг, но и возможность исполнения государственных (муниципальных) функций, выполнение которых будет осуществляться на основе бюджетной сметы. Тогда как цель создания автономных и бюджетных учреждений связана только с предоставлением работ или оказанием услуг в различных сферах деятельности государства. Отметим, что законодатель, вводя в правоприменение термин «государственные (муниципальные) функции», не раскрывает его основного правового содержания. Тем самым представляется интересным и в достаточной степени необходимым хотя бы выделить основные признаки данной категории полномочий казенного учреждения, разграничивающие услуги и функции.
Во-первых, исполнение государственных (муниципальных) функций всегда будет обусловлено особенностями деятельности и реализации полномочий государственных или муниципальных органов власти.
Во-вторых, исполнение государственных (муниципальных) функций обеспечивается за счет соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Иными словами, казенное учреждение будет финансово обеспечено вне зависимости от возможности выполнения работ или оказания услуг.
В-третьих, полномочия казенного учреждения по исполнению государственных (муниципальных) функций невозможно передать иному юридическому лицу.
В-четвертых, исполнителем государственных (муниципальных) функций является только казенное учреждение.
1.2. Особенности правового положения казенных учреждений
Федеральный закон № 83-ФЗ имеет сложную структуру. В большей своей части (статьи 1—29) он вносит изменения в другие федеральные законы: ГК РФ, БК РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а также еще в целый ряд законов, в том числе отраслевых.
Изменения, внесенные в ГК РФ, касаются регулирования имущественных прав, ответственности учреждений и учредителя по обязательствам учреждений, а также осуществления приносящей доход деятельности казенных учреждений.
Изменения, внесенные в ФЗ «О некоммерческих организациях», направлены, главным образом, на определение нового статуса казенных учреждений.
Изменения, внесенные в БК РФ, обеспечивают регулирование вопросов деятельности казённый учреждений как субъекта бюджетных правоотношений и исключают соответствующие требования к бюджетным учреждениям.
Изменения, внесенные в Налоговый кодекс РФ, обеспечивают регулирование вопросов налогообложения новых типов учреждений.
Изменения, внесенные в другие федеральные законы (в том числе отраслевые), предусматривают приведение их в соответствие с нормами Федерального закона № 83-ФЗ.
Казенное учреждение, как юридическое лицо, от своего имени приобретает и осуществляет имущественные и неимущественные права, несет обязанности, выступает истцом и ответчиком в суде. Все особенности правового положения казенного учреждения закреплены в ст. 161 БК РФ.
Таким образом, Федеральный закон № 83-ФЗ, предусматривая значительную децентрализацию формирования нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы создания и деятельности учреждений, предоставляет большую свободу в определении политики в отношении подведомственной сети учреждений как федеральным органам, так и органам власти субъектов Российской Федерации, и местным администрациям.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах, доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено Бюджетным кодексом РФ (БК РФ), и с учетом принятых и неисполненных обязательств.
Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.
В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.
Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.
Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика, обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.
Глава 2. Проблемы правового регулирование деятельности казенных учреждений в РФ
2.1. Проблемы создания и ликвидации казенных учреждений
Статьями 30, 31, 33 Федерального закона № 83-ФЗ установлены нормы прямого действия, которые непосредственно регулируют вопросы создания и деятельности учреждений, определяя, в том числе, переходные положения включая порядок и сроки перехода к соответствующему типу учреждения.
Законом №83-ФЗ были определены инструменты и механизмы, последовательное и гибкое применение которых направлено на достижение поставленных целей и реализацию Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов в 2012 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. №1101-р . Несмотря на скромное, претендующее на незаметность название этого законодательного акта, по мнению некоторых ученых, с его принятием начался важнейший и завершающий этап проведения комплекса реформ российского государства . В соответствии со ст. 31 ФЗ №83-ФЗ в состав казенных учреждений были переведены следующие бюджетные учреждения:
а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовноисполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;
в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
г) учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;
д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Поэтому основное направление развития деятельности казенных учреждений связано с осуществлением задач обороноспособности и безопасности страны, так как они будут функционировать в условиях наибольшего контроля со стороны государства.
Порядок создания государственных казенных учреждений регулируется Постановлением Правительства РФ от 26.07.2010 №539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» . В соответствии с данным нормативно-правовым актом федеральные казенные учреждения могут быть созданы двумя способами: непосредственное учреждение, имеющее место, когда казенное учреждение создается впервые, и изменение типа уже существующего государственного учреждения.
Решение о создании федерального казенного учреждения может быть принято только Правительством РФ как высшим исполнительным органом государственной власти в РФ в форме распоряжения.
Проект распоряжения Правительства РФ о создании федерального казенного учреждения должен быть подготовлен органом государственной исполнительной власти федерального уровня, на который возложены обязанности по осуществлению функций и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в отношении федеральных государственных учреждений, которые будут находиться в ведении этого органа или федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этому органу, либо федеральным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, – в отношении федеральных государственных учреждений, которые будут находиться в ведении этого федерального органа, по согласованию с Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ.
В случае, когда федеральное казенное учреждение создается посредством изменения существующего учреждения, Правительству РФ одновременно с проектом распоряжения об изменении типа федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения федеральный орган исполнительной власти должен предоставить пояснительную записку. В ней должно содержаться обоснование целесообразности изменения типа федерального учреждения, а также информация о кредиторской задолженности учреждения.
Таким образом, единственным типом государственного учреждения, имеющим право выполнять государственные функции, является казенное учреждение, которое имеет опосредованное подтверждение, согласно которому правовое положение казенных учреждений распространяется на органы государственной власти, органы местного самоуправления.
Если изменение типа федерального учреждения приведет к невозможности осуществления им государственных функций, учредитель представляет федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции и полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, пояснительную записку, содержащую информацию о федеральном учреждении, которому указанные государственные функции будут переданы.
