Глава 1. Причины, цели и задачи реформирования в России в первой половине XVIII в.
1.1. Проблемы государственного управления в первой половине
XVIII века.
В конце XVII веке Российское государство нуждалось в преобразование, ощущалась необходимость в проведение ряда реформ, в области экономики, военного дела и, прежде всего в системе государственного управления. Ослабленная Боярская Дума и громоздкий аппарат приказов уже не мог решать задачи, уже формировавшейся абсолютной монархии. Поэтому, осознавая потребность в модернизации, Петр I, пришедший к власти в 1689 году, осуществляет преобразования во всех государственных и общественных сферах. «Законодательное оформление неограниченной власти монарха сопровождалось коренной перестройкой всего аппарата управления» , что в итоге и повлияло на изменения государственного аппарата правления, а именно произошел роспуск Боярской Думы и ликвидация приказов.
Приказы просуществовали около 200 лет, при этом обеспечивая стабильное функционирование Российской державы. Однако во многих работах исторических деятелей данный аппарат управления подается критике и осуждению. К примеру, по выражению Н. П. Лихачева , «приказы не были созданием творческого ума отдельной личности, не перенесены с бумаги в действительность, а составляли продукт исторического хода государственной жизни; приказы росли как сама Москва, как кривые улицы исторического города раскинулись они и своей запутанностью смущают исследователя» .
Еще одно заключение о приказной системе управления было сделано Н. П. Ерошкиным: «Приказная система с ее централизацией и бюрократизмом, бумажным делопроизводством и бесконтрольностью порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество» .
Интересно, на самом ли деле приказной аппарат управления был таков, как описывают его многие исторические исследователи? Да, конечно, расширялся бюрократический аппарат, увеличивалось количество приказов. В итоге сложилась столь мощная и громоздкая система управления, что затрудняла делопроизводство. Однако, чтобы ощутить масштабы и динамику того времени, следует принять во внимание такой весомый показатель, как численность всех служащих московских приказов. Во всем центральном аппарате управления Российского государства общее количество служащих в середине 1620-х г. составляло всего 623 человека, в том числе 48 дьяков (2 думных и 46 приказных) и 575 подьячих. К концу же столетия их количество возросло до 2 739 человек (5 думных дьяков, 86 приказных дьяков, 2 648 подьячих). Для сравнения укажем, что в середине XVIII в. общая численность чиновников составляла 5 379 человек, а к началу XX в. около 500 тысяч.
Многие исследователи упрекают в медлительности и в волоките российские приказы. На волокиту как на порок административной системы Московского царства указала в недавно опубликованной монографии Л.Ф.Писарькова: «Волокита и злоупотребления - недостатки этой системы, особенно развившиеся к концу XVII в., требовали ее реформирования» . Однако рассмотрев работу Д.В. Лисейцева, мы обнаружили, что эти суждения весьма неоправданны. К примеру, в Разрядном приказе скорость решения дел зависела от степени их важности: вопросы обороны страны решались в срок от 3 до 8 дней, ответы на запросы из других приказов составлялись в течение от 1до 5 дней . Достаточно быстро шла работа и в прочих приказных органах. К таким выводам позволяет прийти анализ записей в расходных книгах Казенного приказа.
Споры по поводу действительности и мнимых суждениях можно продолжать долго, не случайно крупнейший российский историк XIX в., С.М. Соловьев, относил приказную систему к числу наиболее любопытных феноменов государственной жизни допетровской Руси: «Приказ есть одно из самых выпуклых, самых характеристических явлений древней России, Московского государства» . Но будучи своего рода «отличительным признаком» древней Руси от России новой, приказы были обречены. Но это во все не означает, что приказы не удовлетворяли потребностям породившего ее общества и государства. Просто время реформ и перемен не мог не затронуть центральный аппарат управления власти. В итоге приказы были ликвидированы. Рассматривая основные причины упразднения приказного аппарата, мы выделили, что отсутствовала централизованная система организации источников финансирования самодержавной власти. Как пишет В.О. Ключевский: «Безотчетность в самый разгар войны и финансового кризиса всего сильнее должна была убедить Петра в необходимости полной перестройки центрального управления» . Он наводил справки об устройстве центральных учреждений за границей: в Швеции, Германии и других странах он находил коллегии и решил усвоить эту форму русскому управлению.
Из выше сказанного можно выделить еще одну причину- Кризис приказной системы в условиях Северной войны. Первые годы войны показали, что старая система исполнительной власти уже не в состоянии справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки. На первый план выступили проблемы общей координации управления на высших и низших этажах Также кризис служилой поместной системы привел к реформе армии. Новой регулярной армии стали не нужны старые органы организации и управления поместно-территориальной службой. Следствием этого стало падение роли Разряда и всех тех приказов, которые ведали служилыми людьми.
Продолжая анализировать причины ликвидации приказного аппарата, мы выяснили, что главный инструмент преобразования общества Петр I видел в создании совершенного государственного аппарата, воплотившего в себе новейшие достижения науки и работавшего точно и бесперебойно, как хорошо отлаженные часы. В основу реорганизации государственного аппарата были положены достижения камералистики – науки о государственном управлении, изучаемой в университетах Европы – все это побудило правительство искать новые формы государственного устройства.
Поэтому, осознавая потребность в модернизации, Петр I, пришедший к власти в 1689 году, осуществляет преобразования во всех государственных и общественных сферах. «Законодательное оформление неограниченной власти монарха сопровождалось коренной перестройкой всего аппарата управления» , а именно произошел роспуск Боярской Думы и ликвидация приказов.
В итоге замена старых приказов новыми центральными учреждениями коллегиями была проведена в 1717–1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 12 коллегиями. Еще до этого Петр I учредил Преображенский приказ, который сохранился и после 1717.
Несомненно, после ряда изменений, государственные учреждения приобретают новый статус и уклад. Деятельность коллегий как части бюрократического аппарата подвергалась тщательной регламентации. Изучая работу Л.Е. Шепелева, мы выяснили, что «бюрократизация государственного аппарата нашла свое выражение в установлении стройной системы подчиненности низших органов высшим, складывании чиновничества» . Мы наблюдаем новый подход к ведению системы правления, позволяющий говорить о формировании в России бюрократической административной системы.
Подводя итоги, важно отметить, что в ходе проделанной работы, мы оценили специфику общей эволюции управления в России от приказной системы к коллежской. На протяжении XVII столетия через Смутное время, восстановление, достигнув вершины своего развития, приказная система управления, исполнила свою историческую миссию. Следующий этап развития был возможен только при условии коренного реформирования всей системы государственных учреждений, который был достигнут, благодаря административным реформ Петра I.
1.2. Учреждение коллегий от промежуточного регламента до Генерального регламента (1717-1721 гг.)
Продолжая исследования административных реформ Петра I, мы выяснили, что приказы были упразднены и вместо них были созданы коллегии. Процесс создания коллегиального органа власти занимал продолжительный период времени.
Интерес Петра I к коллегиям возник еще в 1698 г. вовремя его пребывания в Англии. Именно тогда английский ученый Ф. Ли составил по его просьбе проект введения семи «комитетов или коллегий», и слово «коллегия» впервые было применено к русским приказам .
Однако впервые образование коллегий осуществилось только в 1712г., когда было принято решение «учинить коллегиум для торгового дела исправления, чтоб оную в лучшее состояние привесть» . По мнению Н.П. Павлова-Сильванского, не последнюю роль в принятии такого решения сыграли недостатки ратушского правления, введенного в 1699г., на которые неоднократно указывали в своих записках торговые люди и авторы проектов реформ. Указом 12 февраля 1712г. была образована специальная Комиссия для устройства Коммерц-коллегии» . А «чтоб лучше порядок устроить» , к этой работе были определены купцы из Нарвы и Дерпта, исполнявшие выборные должности бурмистров и ратманов; в 1713г. для совещания о торговых делах были привлечены и московские купцы. Но уже позднее проект подготовленный иностранцами не получил одобрения, и они были смещены от участия в разработке этих вопросов.
Только с лета 1714 г., когда это дело было поручено П.М. Апраксину, вопрос о введении коллегий, как писал П.Н. Милюков, «переходит на другую, более твердую почву» . Из дьяков и подьячих Москвы, Петербурга, Казани и других городов была сформирована канцелярия коллегии и в 1718-1719гг. организация Коммерц-коллегии закончилась . Не менее сложным был процесс формирования и других коллегий, растянувшийся на 1717-1719 годы.
Вышеназванные события также описываются в работе другого исследователя. Б.Г. Брикнер указывает, что этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. «С 1715 г. Царь поручил подыскивать среди иностранцев образованных людей для службы в новых учреждениях. В 1717 г. генералу Л.В. Измайлову было предложено приглашать на работу в коллегиях пленных шведов, сосланных в Сибирь. Кроме того, для обучения в Кенигсберг отправили 30-40 молодых подьячих» .
По словам Н.П. Ерошкина: «После переработки иностранных (шведских) образцов появляются учреждения нового типа и нормативное обеспечение, точно определяющие их состав, организацию, компетенцию и делопроизводство. Прежние учреждения - приказы - были заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами.» . Можно сделать вывод о том, что в первой четверти XVIII в. были осуществлены серьезные изменения органов государственной власти России. Путь реформирования занял достаточно длительный период времени, были вовлечены иностранные ресурсы и образованные чины России. Но в итого мы наблюдаем важнейшее реформирование центрального управления 1718-1724 годов, в ходе которой появляется коллежская система управления.
Хорошо известно, каких трудов стоило Петру устроить «колеса нового механизма государственного управления», чтобы с 1720 г. Россия «зачала управляться по новому манеру» -пишет в своей работе С.М. Соловьев. К этому времени было открыто 9 коллегий: Чужестранных (Иностранных) дел, Камер (государственные доходы), Юстиции, Ревизион (контроль за доходами и расходами), Воинская (сухопутные силы), Адмиралтейская (морские силы), Коммерц (торговли), Берг и Мануфактур (горнозаводская и фабричная промышленность), Штатс-контора (государственные расходы) .
Так же, опираясь на источники, мы выяснили, что коллежская реформа была проведена в 1718–1720 гг. 11 декабря 1717 г. перед отъездом за границу Петр I издал указ, определявший штаты коллегий. Назначались президенты коллегий, вице-президенты, советники и асессоры. Президентам предписывалось «с нового года сочинять свои коллегии» .
Важным для исследования является положение о том, что работа аппарата, по контролю и осуществлению новой реформы, строилась на жесткой регламентации его деятельности. Структура, распорядок работы, постановка документирования и организации работы с документами все решительнее определялись законодательством.
Основным законодательным актом был Генеральный регламент, изданный 28 февраля 1720 г. Согласно источнику: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданейше поступать имеют» В Генеральном регламентете закреплялась новая система норм и правил работы коллегий и ее служащих. коллежского делопроизводства. Один из учредителей изучения истории делопроизводства К.Г.Митяев сказал, что Генеральный регламент представляет собой «законченную систему норм по документированию внутренней деятельности коллегий и их переписке с другими учреждениями» .
Продолжая анализировать Генеральный регламент, мы выяснили, что основные полномочия коллежских специалистов были отмечены в самом названии документа: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют» . Придерживаясь данного положения, мы можем сделать вывод, что Генеральный регламент определял права и обязанности должностных лиц всех центральных учреждений, начиная от президента коллегии и кончая служителем, который сидел в прихожей, и когда «в колокольчик позвонят», то должен был «войтить и принять повеление» .
Также важно отметить, что введение содержало разъяснения по поводу потребности в создании коллегий: «…ради возможного охранения своих верных подданных, и содержания своих морских и сухопутных войск в добром состоянии, також коммерций, художеств и мануфактур, и доброго учреждения своих морских и земских пошлин, и ради умножения и приращения рудокопных заводов и прочих государственных нужд, следующие к тому потребные и надлежащие государственные коллегии учредит» . Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской».
Здесь уместно обратить внимания, что регламенты и инструкции не только унифицировали структуру и состав коллегий, но предусматривали сложную процедуру и определенный порядок принятия решений, вводили общие правила делопроизводства и новые формуляры документов. «Нельзя утверждать, - писал М.Н. Тихомиров, - что все петровское делопроизводство и последующее делопроизводство XVIII в. было более четким, чем в XVII в. Оно приняло более, так сказать, ученый характер, известную ученую видимость: вместо «памяти» XVII в. при Петре I писали «промемории», вместо «отписки» появились «репорты» и т.д. Но если присмотреться к делопроизводству более раннего времени, то мы увидим, что многое из того, что сделано при Петре I по типу голландских, французских, немецких учреждений, собственно, могло бы и не делаться, необходимости такой в этом не было»
В результате изучения различных источников мы пришли к выводу, что перестройка системы управления в первой четверти XVIII в. явилась результатом интенсивной законодательной деятельности. Кабинет Петра I, представлявший его личную канцелярию, выполнял большую работу по документированию законодательного процесса. Поискам наиболее совершенных форм законодательных актов уделялось большое внимание. Царь сам принимал активное участие в редактировании документов.
Таким образом, в результате административных реформ Петра I, были созданы учреждения бюрократического типа и, сложилась новая система центрального управления - коллежская. Соответственно система делопроизводства, введенная Генеральным регламентом 1720 года, полу-чила название «коллежской».
Выводы по главе. В завершение, необходимо подвести итоги по рассматриваемому вопросу. Преобразования в России в конце XVII в.- в нач. XVIII вв. происходили в весьма сложных условиях внутриполитической борьбы, а также Северной войны, которая первое время протекала для России весьма тяжело. В это время Пётр I и его правительство исходя из потребностей текущей обстановки, предприняла ряд существенных изменений в устройстве государственного аппарата.
В ходе проделанной работы, мы оценили специфику общей эволюции управления в России от приказной системы к коллежской. На протяжении XVII столетия через Смутное время, восстановление, достигнув вершины своего развития, приказная система управления, исполнила свою историческую миссию. Следующий этап развития был возможен только при условии коренного реформирования всей системы государственных учреждений, который был достигнут, благодаря административным реформ Петра I.
Всматриваясь в различия между коллегиями и старыми приказами, мы видим, что система коллегий значительно упростила прежнюю путаницу ведомств, но не уничтожила того смешения личного начала с коллегиальным, которое лежало в основании центрального прежнего управления. Как в приказах при их коллегиальной форме личное начало выражалось деятельностью властного председателя, так и в коллегиях влиятельные президенты и приставленные к коллегиям для общего контроля прокуроры нарушали коллегиальный строй своим личным влиянием и на деле заменяли иногда коллегиальную деятельность единоличной. Из этого мы можем сделать вывод, что блестящая идея императора не была реализована полностью. Так, основная цель реформы – разделение выполняемых ведомствами функций – относительно некоторых Коллегий так и не была достигнута.
Однако, во времена Петра I произошло создание бюрократической машины, пришедшей на смену систем средневекового управления, в основе которого лежал обычай.
В итоге перестройка системы управления в первой четверти XVIII в. явилась результатом интенсивной законодательной деятельности. Кабинет Петра I, представлявший его личную канцелярию, выполнял большую работу по документированию законодательного процесса. Поискам наиболее совершенных форм законодательных актов уделялось большое внимание. Царь сам принимал активное участие в редактировании документов.
Многие из законодательных актов затрагивали вопросы управления и организации делопроизводства. Создавалась система высших, центральных и местных органов управления с четко установленной законом структурой, компетенцией, коллегиальной формой деятельности. В своей деятельности учреждения и должностные лица руководствовались документами, носящими организационный характер: уставами, регламентами, инструкциями. Генеральный Регламент обобщил предыдущий опыт и создал единые правила, по которым работали центральные и подчиненные им учреждения. Таким образом, Генеральный Регламент стал прообразом документов, составляющих организационно-методическую базу современных учреждений.
Глава 2. Структура и штатный состав коллегий.
2.1. Структура коллегий.
Продолжая исследования коллегиального типа правления, мы выяснили, что в результате административных реформ Петра I, приказы были упразднены и вместо них создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Для новых учреждений были разработаны регламенты, определяющие их состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем Петром I был утвержден в 1720г. Генеральный регламент.
В преамбуле дается обоснование создания органов коллегиального управления. Коллегиальное управление учреждалось для «порядочного управления Государственных своих дел, исправного определения и исчисления своих приходов, поправления полезной Юстиции и Полиции… такожде для возможного сохранения Своих верноподданных…» . Введение новых центральных учреждений, по замыслу авторов, должно было способствовать развитию вооруженных сил, экономики, промышленности и культуры. Генеральный регламент определил, что в систему коллегиальных учреждений вошло 10 коллегий. Это неполный их список, так как к центральным учреждениям относились также Главный магистрат и Духовная коллегия, образованная в 1721 г.
Необходимо обратить внимание, что реформа центрального управления проводилась позже других реформ, хотя предложения о преобразовании его на коллегиальных началах делались Петру I еще во время его пребывания за границей в составе Великого посольства.
Процесс создания новой коллегиальной системы управления занял несколько лет, даже если не учитывать подготовительных работ - первая коллегия - Коммерц-коллегия начала работать в 1715 г., в 1717 - составлены штаты и назначены президенты Ревизион-коллегии, Юстиц-коллегии, Берг-коллегии, Мануфактур-коллегии и Коммерц-коллегии. В 1718-1720 появились регламенты большинства коллегий, в которых определялись их функции, порядок функционирования, обязанности должностных лиц. При их составлении широко использовались регламенты шведских коллегий, но опыт использования оказался не вполне успешным. А.Г. Брикнера в своей работе это объясняет тем, что «в Швеции коллегии подчинялись непосредственно королю, т.е. относились к высшему уровню управления, а в России к этому времени уже действовал сенат, которому и было решено подчинить коллегии и только три из них - военная, адмиралтейств и иностранная занимали обособленное положение. При подчинении коллегий сенату произошла смена президентов, вместо сенаторов ими были назначены лица, занимавшие менее важное положение, а ревизион-коллегия вошла в состав сената» .
Распространенным является мнение, что в ходе реформы центрального управления приказы были переименованы в коллегии. Данный тезис нельзя признать удовлетворительным, так как по мнению Н.П. Ерошкина , хотя «приказный аппарат и использовался в качестве базы для создания некоторых коллегий (например, при создании юстиц-коллегии использовались работники судебных приказов), речь шла не просто о переименовании, а о создании новой системы, строящейся на иных принципах, нежели приказная система» .
В работе М.П. Илюшенко, изложена довольно подробная информация о вновь возникшей структуре государственного учреждения. Вот к чему приходит автор, в своих исследованиях по данной теме: «Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской», поскольку доминирующим в новых учреждениях стал коллегиальный способ принятия решений, присутствие коллегии, в состав которой входили президент, вице-президент, два-три советника и асессоры» .
Очевидно, что роль Генерального регламента в коллежском делопроизводстве, заключалась в законодательной регламентации, по которой в нормотворческом порядке была определена внутренняя организация коллегий, их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор». Организация работы с документами: правила регистрации, контроля над исполнением документов, порядок их составления, удостоверения» .
В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал присутствие, канцелярию, контору, схему которой, вы можете наблюдать в Приложение 1.
Продолжая анализировать работу М.П. Илюшенко, мы выяснили, что «Организация делопроизводства коллегий возлагалась на канцелярию. Здесь готовились дела для слушания на заседании присутствия, оформлялись в соответствии с правилами принятые решения, регистрировались входящие и исходящие документы, осуществлялся контроль над их исполнением, хранились документы, по которым были приняты решения, и копии отосланных документов, а также печать коллегии» .
Разобрав структуру внутреннего устройства коллегий, стоит обратить внимание, на структуру внешнего устройства коллегий. Как мы выяснили ранее в 1718-1721 гг. было создано двенадцать коллегий, каждая из которых ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Важнейшими, «государственными» считались три первых: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская .
«Коллегия иностранных дел поддерживала дипломатические отношения с иностранными государствами, вела дипломатическую переписку с представителями иностранных государств и русскими послами за границей, руководила приемом, содержанием и отправлением иностранных послов, дипломатическими и придворными церемониями.
Военная коллегия управляла регулярной армией, которая сложилась в ходе Северной войны.
Адмиралтейств-коллегия ведала предприятиями по строительству и оснащению флота, а также корабельными делами; осуществляла подготовку и обучение личного состава: матросов и офицеров; их вооружение и снабжение. Все порядки в русском флоте были регламентированы в «Морском уставе» 1720 г.
Немного позднее других была создана Вотчинная коллегия, ведавшая делами господствующего дворянского сословия и охраной земельных прав феодалов. Особое ведомство при Сенате - Герольдмейстерская контора - тоже имела прямое отношение к дворянскому сословию: она занималась службой и составлением родословных его представителей.
Главный магистрат занимался управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии. »
Основным центром структуры коллегиально типа устройства, являлся Сенат, По словам Н.П. Ерошкина: «Коллегии были подчинены Сенату, который посылал им свои указы; в свою очередь, местные органы управления были ниже коллегий и повиновались им. Но, с одной стороны, не все коллегии одинаково подчинялись Сенату (военная и морская были самостоятельнее прочих); с другой стороны, не все коллегии имели отношение к областным органам управления.
