Глава 1. Административно – юрисдикционная деятельность органов внутренних дел
1.1 Понятие и особенности административно-юрисдикционной деятельности ОВД
В научной и учебной литературе административная юрисдикция рассматривается нередко как деятельность по рассмотрению и разрешению юридических споров (конфликтов) и дел об административных правонарушениях, осуществляемая органами государственного и местного самоуправления.
Существуют и «другие, более упрощенные определения. Например, А. С. Дугенец считает, что административная юрисдикция является самостоятельным видом правоохранительной деятельности органов государственного управления по рассмотрению только дел об административных правонарушениях.
Именно в таком аспекте понятие административной юрисдикции рассматривается в настоящее время.
Административная юрисдикция является разновидностью правоприменения. Ее содержанием являются сбор, исследование, оценка информации и принятие решения. Компетентный орган устанавливает прежде всего факты, имеющие юридическое значение для разрешения дела. При этом требуется выяснить: было ли совершено административное правонарушение, виновно ли Данное лицо в его совершении, имеются ли обстоятельства, смягчающие либо отягчающие ответственность, причинен ли имущественный ущерб и др.
Исследованию и оценке подлежат не только обстоятельства дела, его решение невозможно без соответствующей нормативной основы. Юрисдикционный орган выбирает норму права, в соответствии с которой может быть разрешено конкретное дело, и принимает правовое решение. Эти процессуальные действия и являются формой реализации административной юрисдикции.
Таким образом, административная юрисдикция обладает всеми признаками, которые присущи юрисдикции в целом.
К их числу относятся:
— наличие административного правонарушения, требующего восстановления правопорядка в соответствии с предписаниями закона;
— состязательная процедура разрешения дела, которая обусловлена необходимостью установления и доказывания его фактических обстоятельств, что предполагает активность не только органа (должностного лица), рассматривающего дело, но и заинтересованных участников данного дела;
— обязательность принятия юрисдикционного акта.
Каждый из названных признаков применительно к административной юрисдикции имеет свое специфическое содержание.
Являясь одним из видов правоохранительной деятельности, административная юрисдикция осуществляется многими органами государства, в том числе и органами внутренних дел. В этой связи органы внутренних дел наделены широким кругом полномочий, в рамках которых они реализуют принадлежащее им право привлечения к административной ответственности. При этом юрисдикция органов внутренних дел имеет свои особенности по сравнению с другими административно-юрисдикционными органами.
Основные юрисдикционные полномочия органы внутренних дел реализуют в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности . Такое положение обусловлено тем, что в соответствии с законодательством охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности является одной из важнейших задач, стоящих перед органами внутренних дел (милицией).
Бесспорно, административно-правовая охрана в названных сферах предполагает использование и неюридических форм и методов, направленных на предупреждение и выявление нарушений установленных правил (предупредительные действия сотрудников патрульно-постовой и дорожно-патрульной службы, участковых уполномоченных милиции; различного рода разъяснения, консультации; устранение противоправных ситуаций и др.). Однако один лишь надзор не может оптимально обеспечить правомерность поведения граждан в рассматриваемых сферах. Поэтому органы внутренних дел и наделяются правом осуществлять не только надзорную, но и юрисдикционную деятельность, связанную с применением мер административно-принудительного воздействия.
Таким образом, наряду с административным надзором юрисдикционная деятельность призвана обеспечить защиту от противоправных посягательств общественного порядка, общественной безопасности и других общественных отношений, охрана которых возложена на органы внутренних дел.
Широта охраняемых органами внутренних дел общественных отношении обусловливает больший по сравнению с другими органами объем юрисдикционных полномочий. Если другие административно-юрисдикционные органы отраслевой компетенции рассматривают, как правило, небольшую группу однородных административных правонарушений, то органы внутренних дел уполномочены разрешать более 40 разновидностей дел об административных правонарушениях (ст. 23.3. КоАП РФ): о нарушении правил дорожного движения, правил хранения, использования огнестрельного оружия, правил в сфере охраны общественного порядка и др.
В системе органов внутренних дел юрисдикционными полномочиями наделен значительный круг должностных лиц. При этом их компетенции присуща определенная степень специализации. Если для начальников органов внутренних дел характерен универсализм юрисдикционных полномочий, то большинство других сотрудников вправе разрешать только строго определенные категории дел. Так, сотрудники ГИБДД рассматривают лишь дела о нарушении правил дорожного движения.
Особенностью административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел является и то, что кроме рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях, на них возлагается обязанность по пресечению и процессуальному оформлению правонарушений, подведомственных другим органам административной юрисдикции. Так, органы внутренних дел осуществляют надзор за соблюдением правил в сфере предпринимательской деятельности, пограничного режима, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы и др. В случае нарушения указанных правил, должностные лица органов внутренних дел принимают необходимые меры (доставление, административное задержание, личный досмотр, составление протокола), чтобы обеспечить возможность рассмотрения данного правонарушения компетентным органом (должностным лицом). Такими полномочиями обладают практически все сотрудники органов внутренних дел, что обусловлено необходимостью принятия оперативных решений в отношении нарушителей правопорядка.
Административную юрисдикцию органов внутренних дел отличает также использование трех видов производства по административным правонарушениям :
1) обычное, когда последовательно реализуются все стадии производства по делам об административных правонарушениях (возбуждение дела, оформление материалов, рассмотрение дела, исполнение постановления, пересмотр постановлений (решений)).
Каждая стадия характеризуется своей спецификой, которая обусловлена:
— фактическими процессуальными основаниями возникновения;
— содержанием — совокупностью процессуальных действий, этапов;
— кругом компетентных органов и иных участников;
— наличием процессуальных сроков;
— особенностями процессуального оформления промежуточных и итоговых процессуальных решений;
2) упрощенное производство характеризуется минимумом процессуальных действий и наибольшей оперативностью. При этом протокол об административном правонарушении не составляется, а соответствующее решение принимается компетентным должностным лицом на месте правонарушения. Такая процедура является исключением из общих правил и предназначается для наиболее очевидных дел. Чаще всего она применяется при нарушении правил дорожного движения и пользовании средствами транспорта, когда к виновному применяется предупреждение или налагается штраф. Так, около 50% водителей, нарушивших правила дорожного движения, привлечено сотрудниками ГИБДД к административной ответственности без составления протокола;
3) особое производство — понятие собирательное, имеющее место в тех случаях, когда общий порядок производства видоизменяется отдельными федеральными законами. Например, особенности порядка производства по делам об административных правонарушениях в отношении отдельных категорий субъектов установлены: Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №?3132?1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным законом от 8 мая 1994 г. №?3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Российской Федерации», Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №?67-ФЗ «Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. и т. д.
Любое производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из обстоятельств, указанных в ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ.
Следует отметить еще одну особенность. На органы внутренних дел возложено исполнение постановлений о назначении некоторых административных наказаний, применяемых судьями. Речь идет об исполнении таких наказаний, как возмездное изъятие или конфискация оружия и боевых припасов, лишение специального права (права управления транспортным средством), административный арест, административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства.
1.2 Функции административно – юрисдикционной
деятельности ОВД
Юрисдикцию как самостоятельный вид деятельности вообще и административно-юрисдикционную деятельность, в частности характеризуют не только присущие ей признаки, но и функции, через которые осуществляется такая деятельность . Содержание административной юрисдикции составляет деятельность по реализации функций, которая осуществляется в установленных формах и соответствующими методами.
Функция в общем виде означает деятельность, обязательность, работа, внешнее проявление свойств объекта в данной системе отношений. Исходя из теории права, можно утверждать, что административно-юрисдикционной деятельности присущи следующие функции: охранительная, воспитательная, регулятивная и превентивная.
Охранная функция административной юрисдикции обусловлена принадлежностью последнего к правоохранительной деятельности. Всем своим назначением и содержанием юрисдикция должна осуществлять эту функцию. Охранная функция обусловлена задачами законодательства об административных правонарушениях, определенным в ст. 1 Куоап в качестве первоочередных (с учетом соответствующих политических и экономических изменений в государстве): охрана государственного строя государства, собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, государственного и общественного порядка, укрепление законности, предупреждение правонарушений, граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции и законов, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, к правилам общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом. Достижение этих задач обеспечивается оперативным выявлением фактов административных правонарушений, быстрым рассмотрением административных дел и принятием к виновным законных и справедливых мер административных взысканий. Охранная функция указанного производства непосредственно связана с его превентивной и воспитательной функциями, выполнение которых является важной гарантией реализации этой функции.
Воспитательная функция заключается в воспитании граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции Украины и других законодательных актов, уважения к правам, чести и достоинству других граждан, к правилам общежития, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом (ст. 1 Куоап). В реализации этой функции достигается выполнение указанных задач, при этом важная роль принадлежит как самой процедуре рассмотрения дел об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел, так и ее организации, осуществлению демократических принципов, прежде всего гласности, участия общественности в этом административном производстве.
Сегодня деятельность правоохранительных органов находится под пристальным вниманием общественности, что обязывает их совершенствовать свою деятельность. Сейчас общество нуждается в обновленной милиции, работники которой должны быть образцом законопослушности, действовать исключительно в соответствии с законом. ее деятельность относительно воспитательного процесса должна осуществляться в тесном взаимодействии с населением, государственными и общественными организациями. Только при указанных условиях можно рассчитывать на успех в этом важном и ответственном деле.
Регулятивная функция административно-юрисдикционной деятельности является производной от соответствующей функции права. Как отмечалось в предыдущем подразделе, юрисдикционная деятельность является блоком индивидуального (піднормативного) регулирования. Она выполняет функции регулятора посредством перевода нормативных предписаний в реальные действия субъектов права, правоотношения. Регулятивная функция юрисдикции отражает ее управленческий аспект. Управление с помощью норм права является системой управления с корректирующей долей. В такой системе действует управляющая часть - в ее роли выступает законодатель (издатель правовой нормы), который задает с помощью норм права образцы поведения, и корректирующая часть - юрисдикция, назначение которой заключается в исправлении различий, возникающих между поведением управляемой доли и заданным образцом поведения. Если первичный сигнал (нормы) не срабатывает, начинает работать корректирующий сигнал (акт юрисдикции), который заставляет нарушителя возместить причиненный ущерб, уплатить штраф и т.п. Этим обеспечивается правопорядок, ликвидируются нарушения правовых норм.
Следующая функция административно-юрисдикционной деятельности - превентивная - вытекает из задач органов внутренних дел по разработке и осуществлению мер, направленных на предотвращение административных правонарушений, выявление и устранение причин и условий, которые повлияли на их совершение (ст. 6 Куоап и п. 2 ст. 2 Закона Украины "О милиции"). Реализация этой функции и является одной из главных задач производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел, - предотвращение административным правонарушением, выполнение которого в значительной мере зависит и от исполнительного производства, поскольку с применением (реализацией) наложенного административного взыскания действующее законодательство связывает достижение целей общей и индивидуальной профилактики административных правонарушений.
Превентивная функция административно-юрисдикционной деятельности должна реализовываться не только выбором вида и размера административного взыскания в соответствии с принципами законности и индивидуализации, но и всем ходом рассмотрения дела. Необходимо обязательно разъяснить правонарушителю правовые последствия его неправомерного поведения. Особенно важно это в делах об административных правонарушениях, совершение которых граничит с уголовным преступлением. К сожалению, органы административной юрисдикции не всегда используют такую возможность в предотвращении преступлений.
Функции административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел реализуются при помощи соответствующих методов . Метод (от греч. - путь к чему-либо, прослеживание, исследование) - это "путь, способ, прием... практического осуществления чего-нибудь", "сознательные систематические и последовательные действия, ведущие к достижению какой-либо цели", "способ достижения цели, совокупность приемов и операций теоретического или практического освоения действительности, а также человеческой деятельности, организованной определенным образом".
1.3 Методы административно – юрисдикционной деятельности ОВД
Универсальными методами любой деятельности с общетеоретических позиций являются убеждение и принуждение. Метод убеждения - это система мер правового и неправового характера, которые проводятся государственными и общественными органами, что проявляется в осуществлении воспитательных, разъяснительных и поощрительных мероприятий с целью формирования у граждан понимания необходимости четкого выполнения требований законов и других правовых актов.
Основными формами реализации метода убеждения при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел являются индивидуальные и коллективные беседы, обсуждение поведения лица, установление над ним индивидуального и коллективного шефства, стимулирование участия в общественно полезной деятельности и др.
На практике положительно себя зарекомендовала форма бесед. Так, ознакомительная беседа - это ответственное мероприятие, от содержания и результатов которого во многом зависит результат дальнейшей воспитательной работы. Психологическая атмосфера такой беседы, ее тон должны отражать общую линию индивидуальной работы - сочетание доброжелательности и заинтересованности работника ОВД в судьбе человека с требовательностью к ней, ее поведения. Чтобы эта беседа была эффективной и предметной, необходимо собрать как можно больше информации о самом лице, его поведении, окружении, связях и т.д. Профилактическая беседа проводится или при наличии фактов антиобщественного поведения лица, состоящего на профилактическом учете, или без каких-либо внешних поводов, в порядке повседневной работы. Профилактическая беседа, наряду с главной ее задачей - оказанием непосредственного воспитательного воздействия, имеет целью контроль за поведением лица, находящегося на учете. Воспитательная беседа за целью, главным содержанием, способами воздействия близка к предупредительной беседы. Воспитательные беседы проводятся, как правило, в неофициальной обстановке, например по поручению участкового представителями общественности по месту жительства, учебы или работы лица, в отношении которого реализуется данное мероприятие.
Убеждение предшествует принуждению, переплетается с ним, решает общую задачу, которая заключается в воспитании чувства долга и ответственности перед коллективом, обществом, государством. Метод убеждения должен быть ведущим в охране правопорядка в правовом демократическом государстве. Однако, чтобы обеспечить выполнение требований законов и подзаконных актов лицами, для которых соблюдение соответствующих предписаний еще не стало внутренне осознанной необходимостью, к таким лицам применяется вспомогательный метод управления - принуждение (только на базе убеждения и только после его применения).
Административное принуждение определяют как систему средств психологического или физического воздействия на сознание и поведение людей с целью достижения четкого выполнения установленных обязанностей, развития общественных отношений в рамках закона, обеспечения правопорядка и законности. Принудительные средства административного характера применяются органами внутренних дел при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности для воздействия на граждан и должностных лиц с целью выполнения ими юридических обязанностей, пресечение противоправных действий, привлечения к ответственности правонарушителей, обеспечения общественной безопасности.
В юридической науке сложилась следующая классификация мер административного принуждения :
а) меры административного предупреждения (административно-предупредительные);
б) меры пресечения правонарушений;
в) административные взыскания.
Условиями для возникновения конкретных отношений, связанных с использованием средств административного принуждения, являются различные юридические факты, в том числе противоправные действия отдельных лиц и организаций.
Средства административного предотвращения отличаются от средств пересечение административных правонарушений и административных взысканий тем, что их использование не связано с совершением неправомерных действий.
Глава 2. Административно-юрисдикционная деятельность полиции общественной безопасности по рассмотрению и решению обращений граждан
2.1 Понятие и виды обращений граждан
Право на обращение выполняет в демократическом обществе очень важную функцию. Для каждого гражданина оно является важным средством свободно выражать свои мысли. Для органов, учреждений, организаций оно служит источником информации о потребности, интересы, настроения граждан, является средством выявления общественного мнения по тем или иным вопросам.
Как правило, значительное увеличение количества обоснованных жалоб в учреждении является свидетельством неэффективной ее работы. Поэтому каждое учреждение должно иметь месть за уменьшить количество жалоб граждан, поступающих в нее. Достичь этого можно с помощью самих обращений. С другой стороны, малое количество обращений граждан или же их полное отсутствие свидетельствуют об отсутствии демократического почву для реализации указанного конституционного права.
Работа с обращениями граждан в органах внутренних дел, подразделениях, учреждениях и организациях системы МВД России является отдельным направлением, призванное обеспечить защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан . Так, согласно п. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» полиция обязана принимать и регистрировать заявления, сообщения и иную поступающую информацию о преступлениях, административных правонарушениях и событиях, угрожающих личной или общественной безопасности, своевременно принимать меры, предусмотренные законодательством.
Конституционное право граждан на обращение получило свое непосредственное закрепление в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 02. 07. 2013 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В нем закреплены основные термины, права гражданина при рассмотрении обращения, гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением, порядок рассмотрения обращения, контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращения и ответственность должностных лиц за нарушение данного порядка.
В целях установления в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации единого порядка рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» утверждена и введена в действие «Инструкция об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Данный нормативный правовой акт в некоторой части дублирует положения Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, так в соответствии с указанными документами обращением гражданина является направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
К видам обращений относятся:
Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.
Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.
Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.
Также, в основную терминологию входит и понятие должностного лица, как постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющему функции представителя власти либо выполняющему организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
Необходимо отметить, что положения Инструкции не распространяются на правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением обращений, которые регулируются в ином порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Прием, регистрация и разрешение в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях осуществляется в соответствии с Приказом МВД России от 1 марта 2012 г. № 140, который принят в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг».
В соответствии с Приказом МВД России № 140 в территориальных органах МВД России осуществляются прием, регистрация и разрешение следующих заявлений :
