ГЛАВА 1. МИГРАЦИОННЫЕ ПРОЦЕССЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
1.1. Цели, принципы и задачи регулирования миграционных процессов в Российской Федерации
Миграционное законодательство представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с территориальным перемещением граждан государства, иностранных граждан и лиц без гражданства, влекущих, как правило, приобретение указанными категориями населения определенного правового статуса .
Первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, создание условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечение гуманного отношения к лицам, ищущим убежища на территории Российской Федерации.
Основными задачами миграционной политики являются:
- защита прав и интересов мигрантов;
- соблюдение государственных интересов при реализации миграционных программ и мероприятий, организация иммиграционного контроля;
- регулирование миграционных потоков с учетом социально - экономического развития принимающего региона, национальной совместимости, специфики психологии мигрантов и климатических особенностей мест расселения;
- создание условий приема и размещения мигрантов, стимулирующих их активное участие в процессе адаптации к существующему социально-экономическому положению.
Исходя из поставленных задач, государственная миграционная политика в настоящее время должна осуществляться в соответствии со следующими основополагающими принципами:
- выбор мигрантами мест проживания и видов занятости в соответствии с федеральной и региональными программами миграции и согласно действующему законодательству Российской Федерации;
- недопустимость дискриминации мигрантов по признаку расы, вероисповедания, гражданства, пола, возраста, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям;
- личное участие мигрантов в обустройстве на новом месте жительства при государственной поддержке их инициативы и самодеятельности;
- применение квот в приеме беженцев;
- запрещение высылки или принудительного возвращения беженцев в страны, откуда они прибыли, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами.
Реализация государственной миграционной политики требует решения на межведомственном уровне новых задач, связанных с существенным расширением сферы регулирования миграционных потоков в Российской Федерации, таких, как внешняя трудовая миграция, организация иммиграционного контроля и пресечение незаконной миграции.
Восьмого июня 2012 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации, которая определила цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики до 2025 г.
Утверждение данной Концепции было предопределено принятием целого ряда документов государственного стратегического планирования, а также логическим продолжением курса Российской Федерации на демократизацию и развитие механизмов правового регулирования миграционных отношений в нашей стране.
Поэтому в отличие от ранее действующей Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации новый документ стратегического планирования в миграционной сфере дополнительно провозгласил такие принципы государственной миграционной политики, как недопустимость любых форм дискриминации и соблюдение норм национального права. При этом одним из направлений ее реализации, как и прежде, стало совершенствование мер ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Одними из наиболее значимых и масштабных по объему внесенных изменений в миграционное законодательство, а также в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ) после утверждения Концепции миграционной политики стали Федеральные законы от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ и от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ.
Особенностью указанных законодательных актов является то, что предусмотренные ими санкции за нарушения миграционного законодательства в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, а также Московской и Ленинградской областях непропорционально отличаются от общероссийских.
Так, например, ч. 1 ст. 18.8 КоАП РФ за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, в нарушении правил миграционного учета, передвижения или порядка выбора места пребывания или жительства, транзитного проезда через территорию Российской Федерации, в неисполнении обязанностей по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации в случаях, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. Те же нарушения, совершенные в Москве, Санкт-Петербурге, а также в Московской или Ленинградской областях влекут по ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до семи тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации, т.е. в полтора - два раза больше, чем в целом по стране. При этом за аналогичное правонарушение безальтернативно назначается административное выдворение за пределы Российской Федерации.
1.2. Понятие и виды миграции, основные научные направления, изучающие миграцию
Международная миграция заключается в перемещении населения между странами и обусловлена глобализацией, неравенством в уровнях жизни между бедными и богатыми странами. Миграция включает социальную, экономическую, политическую, культурную, демографическую, а также социально-психологическую, гуманитарную, криминологическую и геополитическую составляющую. Геополитический аспект миграции обусловлен появлением «глобальных диаспор». В этом случае миграция становится фактором международной политики.
Международная миграция трудовых ресурсов является важным фактором международного разделения труда и экономического развития.
Международная миграция трудовых ресурсов на первый взгляд не столь масштабна по сравнению с трансграничным перемещением капитала и товаров. Однако по своим долгосрочным последствиям она может вызвать геополитические потрясения, не сопоставимыми с финансовыми кризисами или торговыми войнами. Это наглядно иллюстрируется на примере Западной Европы, которая в результате многолетнего стимулирования иммиграции трудовых ресурсов неожиданно столкнулась с этнодемографическими и религиозными проблемами.
Международная миграция населения, связанная с выездом за пределы страны, влияет на численность населения на величину миграционного сальдо. Миграционное сальдо образуется за счет разницы между количеством людей, переселившихся за пределы данной страны (эмигранты), и количеством людей, переселившихся в данную страну (иммигрантов).
В процессе миграции участвуют страны-доноры и страны-реципиенты.
Страны-доноры несут экономические потери от утраты квалифицированных специалистов, в подготовку которых вложен отечественный капитал. Уменьшается интеллектуальная прослойка нации. В странах с высокой миграционной мобильность может сложиться неблагоприятная демографическая обстановка.
В странах-реципиентах, наоборот, улучшается качество рабочей силы, происходит гармонизация рынка труда и экономия на подготовки специалистов. Однако, возможны отрицательные последствия для рынка труда и в социальной сфере. Для выделения потоков мигрантов применяются понятия эмиграция и иммиграция.
Эмиграция — выезд граждан одной страны в другую страну с целью трудоустройства или смены места жительства и гражданства. Эмиграция является вынужденным действием по переселению из какой-либо страны в другую. Эмигрант живет на границе двух миров. Граница временная и географическая трансформируется в метафизическую границу. Эмигрант прибывает в состояниинепрекращающего «пересечения границы», переходя из своего культурного пространства в чужое и обратно.
Иммиграция — въезд в страну граждан другой страны с целью трудоустройства или на постоянное жительство. Традиционно различаютсячетыре вида иммиграции: трудовая, включая сезонных рабочих; воссоединение семей; нелегальная и беженцы.
Также выделяются следующие виды международной миграции населения:
- постоянная миграция, имеющая целью окончательного переселения в принимающую страну;
- сезонная миграция, связанная с кратковременным (в пределах года) въездом для работы в тех отраслях экономики принимающей страны, которые испытывают существенные колебания в занятости по сезонам, главным образом в сельском хозяйстве;
- маятниковая миграция, включающая временную (трудовую и туризм) и политическую (беженцы).
На практике все виды миграции тесно переплетаются друг с другом и границы между ними размыты.
Выделяется миграция малоквалифицированной рабочей силы и миграция квалифицированных специалистов. Для постсоветских стран характерны оба типа миграции в западные страны.
Различается легальная и нелегальная миграция. Государственные миграционные службы борются с нелегальной миграцией различными методами, вплоть до депортации.
Миграция трудовых ресурсов создала множество социально-экономических проблем в развитых странах, включая криминальный бизнес и теневую экономику.
В начале третьего столетия почти 3% населения Земли трудится за пределами своих стран, в развитых государствах эмигранты составляют более 6 % населения.
Главные причины международной миграции трудовых ресурсов:
- разница в уровнях оплата труда в странах-донорах и странах-рецепторах,
- безработица в развивающихся странах,
- нехватка дешевой рабочей силы в не престижных сферах экономики развитых стран.
Научные подходы к изучению миграции.Демографический подход изучает миграцию с точки зрения воспроизводства и сохранения человеческих популяций, их численности, поло-возрастной структуры.процессы, происходящие в этой области, тесно связаны с демографической безопасностью страны. Основными учеными, занимающиеся данной проблематикой являются: А. Сови, А. Ландри, Ф. Ноутстейн, Д. И. Валентей, А. Я. Кваша, Б. С. Хорев и др.
Экономический подход. Наиболее универсальный подход. Рассматривает миграцию как один из важнейших регуляторов численности трудоспособного населения, который стимулирует здоровую конкуренцию на рынке рабочей силы. Большинство видов миграций обусловлены экономической необходимостью и в той или иной мере связаны с рынком труда(А. Смит, Т. Мальтус, К. Маркс, Д. Кейнс и др.). Среди российских специалистов, исследовавших миграцию в рамках этого подхода — Л. А. Абалкин, Г. С. Витковская, Ж. А. Зайончковская, Л. Л. Рыбаковский, А. В. Топилин.
Юридический подход. Определяет правовой статус разных категорий мигрантов. Направлен на разработку правовых норм и законодательных актов, регулирование основных прав мигрантов (В. И. Мукомель, Э. С. Паин и др.).
Социологический подход. Основное внимание уделяет проблемам, связанным с адаптацией мигрантов к новым условиям жизни. Другое понимание роли социологического подхода раскрыто в работе Т. Н. Юдиной «Социология миграции», где подчёркивается роль социологии как интегративной науки и высказывается необходимость создания целостной специальной социологической теории миграции.
Исторический подход, исследует истории миграционных движений того или иного региона с применением историко-демографических исследований, описывающих миграцию в контексте исторической эволюции демографических процессов (Д. С. Шелестов, В. М. Кабузан, В. А. Ионцев и др.).
Психологический подход. Основной акцент падает на мотивационную природу миграции. Миграция рассматривается как способ удовлетворения ряда социальных потребностей, в том числе и потребности в самоутверждении (В. И. Переведенцев, Т. И. Заславская, В. М. Моисеенко и др.).
Историко-биологический подход. В основном разработан российскими учёными Л. Н. Гумилёвым и др. Основным понятием в подходе Гумилёва является пассионарность. Пассионарность как характеристика поведения — активность, проявляющаяся в стремлении индивида к цели (часто — иллюзорной). Пассионарный признак — генетический признак, передаваемый по наследству и лежащий, согласно гипотезе Л. Гумилёва, в основе феномена пассионарности как черты конституции человека. Пассионарии (носители этого признака) отличаются особо активным миграционным поведением, их процент в этносе во многом определяет миграционное движение всего этноса. Например, вторая половина XVI века в России — это эпоха высокой пассионарной энергии великороссов, результатом которой была невиданная экспансия на восток. Другие примеры: начало Великого переселения народов, арабские завоевания, походы викингов и т. д.
Разработанный российским учёным А. В. Юриным исторический подход выделяет три основных этапа в развитии миграции населения в Европе со Времён Великих географических открытий по настоящее время:
- первый этап завершился к середине XX века, когда Европа была основным регионом оттока населения;
- второй период — середина 1950-х — конец 1990-х годов — характеризует Европу как крупнейший в мире центр массового неконтролируемого привлечения иностранной рабочей силы в низкооплачиваемые и не престижные сферы деятельности;
- третий период, с конца 1990-х по настоящее время, — период активного регулирования и ограничения иммиграции в Европу, когда предпочтение отдается высококвалифицированной рабочей силе.
Для теоретической оценки объёмов миграции может использоваться гравитационная модель. Гравитационная модель миграции — теоретическая модель, сходная с Ньютоновским законом притяжения и применяющаяся в урбанистике, которая используется для предсказания темпов миграции между двумя регионами. Закон Ньютона гласит: «Любые два тела притягиваются друг к другу с силой, пропорциональной произведению их масс и обратно пропорциональной квадрату расстояния между ними». Географическая интерпретация этого закона использует замену понятий «тела» и «массы» понятиями «регионы» и «значимость», где значимость может быть измерена в единицах численности населения, объёма валового продукта или другой подходящей величины. Гравитационная модель миграции базируется на идее о том, что с увеличением значимости регионов движение людей между ними возрастает, а с увеличением расстояния, при прочих равных условиях, — падает.
?
ГЛАВА 2. МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
2.1. Миграционно-правовое регулирование: место в системе законодательства и в системе права
В отечественной юридической науке дискуссии о формировании в системе права новых структурных образований (таких, как избирательное право, транспортное право, медицинское право, парламентское право и др.) в последнее время ведутся довольно активно, в том числе и по вопросу о месте и роли миграционного права.
Проблемы системы права всегда составляли фундаментальную часть теории права, имеющую не только теоретическую значимость. Юридическая доктрина призвана предопределять задачи нормотворческой деятельности с тем, чтобы российское право функционировало в качестве органичного целого. В соответствии со строением права проводится систематизация и кодификация законодательства, устраняются несогласованности и противоречия в нем, решаются многие вопросы применения права, совершенствуется юридическая техника.
Вопрос о системе российского (в прошлом - советского) права был предметом многих продолжительных научных споров, в ходе которых предлагались самые разные решения: от признания только двух основных отраслей права - частного и публичного (другие - их неосновные ответвления) до выделения великого множества отраслей, в связи с чем острословы-критики такой позиции говорили, что недостает еще бакалейно-гастрономического и банно-прачечного права.
Окончательно этот вопрос никогда не может быть закрыт, ибо право - явление, постоянно развивающееся. В жизни появляются новые сферы деятельности, неизвестные раньше (например, ядерная энергетика или освоение космоса), возникают новые отношения. Это объективно ведет к появлению новых правовых норм, регулирующих такие отношения. Будут эти нормы составлять особую отрасль права, станут лишь отраслью законодательства или будут частями традиционных отраслей права (например, гражданского или административного), может быть выяснено только в результате конкретных исследований.
Тем не менее выделение новой структуры в системе права, будь то миграционное право или что-то иное, хотя такое выделение внешне происходит субъективно, должно быть обусловлено объективными процессами, а не только ходом научного исследования. "В каждый данный момент структура права - реальный факт, факт наличной действительности. По отношению к людям, изучающим и применяющим право, она выступает в виде, хотя и специфической (относящейся к сфере надстройки, общественного сознания), но все-таки социальной реальности, "наличной действительности".
Признание объективного характера структуры права не означает признания ее независимости от воли законодателя, хотя последний, как правило, не ставит себе задачи перестройки системы права. В основе системы права лежат объективные факторы - потребности и интересы государства и общества, общественные отношения, стремительные темпы развития которых активизируют законодательную деятельность, нарушающую внутреннюю согласованность права: не все новые нормы укладываются в уже сложившиеся структурные подразделения, в результате чего происходит изменение структуры права.
Сам по себе факт сложившейся области законодательства является свидетельством существования определенных особенностей в содержании правового регулирования и, следовательно, особенностей в структуре права. Иными словами, система законодательства - результат нормотворчества, но она не создается произвольно: законодательство как совокупность действующих нормативных правовых актов есть внешняя форма права.
Поскольку о самом факте существования обособленной области законодательства судят в основном по наличию самостоятельного кодифицированного акта или комплекса актов, связанных между собой отношениями координации и субординации (а такие акты, регулирующие миграционные отношения, есть), некоторыми учеными-юристами признается существование такой отрасли законодательства, как миграционное законодательство, имеющее свой предмет регулирования. Правда, считается, что миграционно-правовое регулирование в России представляет только формирующуюся и весьма неполную отрасль законодательства, включающую лишь некоторые основополагающие акты , но признается, что в перспективе может сложиться и соответствующая отрасль права . Такая возможность может осуществиться, а может и не реализоваться, если формирование смежных отраслей законодательства и смежных отраслей права пойдет по иному пути.
Соглашаясь с тем, что на данном этапе миграционное право представляет собой лишь формирующуюся отрасль законодательства, разумеется, нужно иметь в виду, что ни одна отрасль законодательства не бывает и не может быть окончательно завершенной: систематически издаются новые законы, регулирующие те или иные отношения, поправки к прежним законам. Однако отрасль законодательства представляется сформированной, если существуют законы, иные нормативные акты, регулирующие все базовые отношения в данной сфере. С этих позиций можно говорить, например, о давно устоявшихся отраслях уголовного или гражданского законодательства, где существуют кодексы. Принятие такого акта, как кодекс, на наш взгляд, может служить основным (хотя далеко не единственным) признаком отрасли законодательства. Выделяют отрасли законодательства (например, банковское законодательство и др.), где кодекса нет. В таких отраслях представлены нормы, различные с точки зрения их правовой природы (например, гражданско-правовые и административно-правовые).
Идея принятия Миграционного кодекса пока только выдвигается. Практика применения действующего миграционного законодательства показывает, что ряд нормативных правовых актов, регулирующих миграцию населения, в настоящее время утратил свою значимость, некоторые из них вошли в противоречие друг с другом, имеются многочисленные пробелы. В этой связи назрела необходимость в систематизации нормативного массива. Однако, на наш взгляд, в ближайшее время результатом систематизации вряд ли будет издание сводного акта, заменяющего действовавшие до его принятия акты. Первоначально необходим всесторонний анализ всего миграционного законодательства, обобщение практики его применения, изучение зарубежного опыта, а подготовка кодифицированного акта может рассматриваться в качестве одной из перспективных задач.
Известно, что основные отрасли законодательства строятся на основе объединения нормативных правовых актов по отраслям права. Конечно, полного совпадения системы законодательства и структуры права не существует и вряд ли может существовать: законодательство и право хотя и однопорядковые, но разные явления.
Тем не менее это обстоятельство не мешает выделять в науке новые "неклассические" отрасли права, исходя из сложившегося нормативного массива, в ряде случаев оформившегося в отрасль законодательства. Данное положение связано в том числе с фактами существования комплексного законодательства, при этом можно констатировать наличие не только отдельных комплексных актов, посвященных определенной сфере общественных отношений. Наряду с отраслями законодательства, за которыми стоят отрасли права, обнаруживаются отрасли законодательства, не имеющие ориентации только на одну отрасль права или обладающие иной правовой природой. Так, в отраслевой структуре права обозначают образовательное право, медицинское право, военное право и др.
Выделяют и такую отрасль права, как миграционное право. Например, Н.Н. Тоцкий утверждает, что "до последнего времени не требовалось специального правового регулирования миграционных процессов. Однако непрерывное увеличение числа мигрантов, усложнение правовых отношений, в которые они вступают, расширение круга их участников, а также увеличение совершаемых мигрантами правонарушений вынуждают ставить вопрос о разработке в системе российского права специальной отрасли - миграционного права". Миграционное право он определяет как одну из самостоятельных отраслей права, представляющую собой совокупность норм, которыми регулируются общественные отношения в сфере государственно-правового регулирования миграционными потоками.
Как уже говорилось, объективной основой отрасли права и отраслевого законодательства служат относительно обособленные группы однородных общественных отношений, каждая из которых требует специфического способа воздействия. В этой связи нельзя не признать, что миграционное право и миграционное законодательство имеют определенную специфику предмета правового регулирования - это объективные миграционные процессы, присущие современному обществу. И хотя за миграционным правом в большей мере закреплены организационные, процессуальные отношения, связанные с реализацией прав мигрантов и обеспечением государственными органами миграционной политики, в предмет миграционного права также включаются общественные отношения, которые регулируются нормами материального права, устанавливающими правовой статус отдельных категорий мигрантов.
Предмет правового регулирования является первоочередным, но не единственным фактором, предопределяющим обособление отраслей права. Важен и особый метод правового регулирования. Миграционное право, по крайней мере, на данной стадии своего развития не обладает своеобразными методом и механизмом правового регулирования. Анализ миграционного законодательства показывает, что оно в большей степени ориентировано на императивный метод регулирования общественных отношений. С ним связан и сам механизм правового регулирования миграционных отношений. Вместе с тем в нем есть не только императивные, но и диспозитивные элементы, различные способы информационного воздействия, учет личных (в том числе имущественных, трудовых, профессиональных) интересов. Видимо, в перспективе эти стороны механизма миграционно-правового регулирования будут развиваться. Это и может содействовать формированию особой отрасли миграционного права. В настоящее время нормы миграционного законодательства в основном содержат запреты и обязывающие предписания. Государственный контроль в данной сфере проявляется в широком применении таких административных режимов, как лицензирование, квотирование, учет, регистрация и т.п. Участники большинства миграционных отношений по своему статусу занимают позиции власти - подчинения, характерные для субъектов административного права.
Миграционное право - пока еще формирующийся институт. В структуре права вполне могут существовать образования, которые не приобрели всех свойств самостоятельного подразделения структуры права. В них лишь намечается формирование самостоятельных звеньев правовой системы.
