Глава 1. Теоретические и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции в Республике Таджикистан.
§ 1.1. Понятие и сущность коррупции.
Категория «коррупция» нам известна с глубокой древности. Её появление неизбежно и связано с классовой организацией определённого общества, образованием, становлением и развитием государства и права, вследствие чего в том или ином обществе появляется определённая категория людей, которые выполняют властные функции. Еще в древности «коррупция» определялось терминами испорченность, развращенность и вредность, также данная категория понималась, как поступок использования определённых должностных полномочий в личных интересах, и люди, которые аналогичные действия, во времена обрекались критике членами общества. Данное явление берёт свои корни с древности, и к сожалению, оно и сегодня, обратилось в глобальную проблему.
Коррупция существенно создает торможение нормальному функционированию механизмов в обществе, а также создает затруднение для проведения определённых социальных реформ и увеличения эффективности экономики в целом. Данные факт порождает у граждан существенную тревогу и недоверие к государственным органам власти, на международной арене создается отрицательный имидж для нашей страны и оправдано рассматривать коррупцию как одну из угроз безопасности внутри страны .
Коррупцию можно считать одним из наиболее деструктивных криминальных процессов, которые влияют не только на правосознание, но и в целом на стандарты жизни людей и угрожающее сегодня как и Республике Таджикистан, взявшей курс на создание демократического, правового и суверенного государства, так и всему мировому сообществу .
Видится возможным, что коррупцию в наиболее полной мере невозможно подвергнуть анализу без ее соотнесения с механизмом государственной власти и социального управления непосредственно. Данный подход наиболее видится уместным, поскольку позволяет обратиться к концептуальным детерминантам анализируемого явления.
Историко-правовые и социологические проведённые анализы неоспоримо сводят к тому, что коррупция имеет своей зарождение и существует в том или ином обществе с момента возникновения государственности. По мнению Г. А. Сатарова, коррупция – является древним явлением, ровно как и социальный порядок; и так же давно человечество пытается стремиться найти причины такого явления, как коррупция, а также способы её ограничения. Он отмечает: «Фактически первую антикоррупционную заповедь дал сам Господь через Моисея, который записал то что услышал с Неба: «Даров не принимай, ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых (Исх. 23:8)» .
Процесс становления современного понятия коррупции охватывается несколькими тысячелетиями в истории цивилизации. Как считают многие ученые, одним из первых упоминаний о коррупции являются архивы Древнего Вавилона (втора половина XXIV века до нашей эры), а также знаменитые Законах Хаммурапи, один из пунктов которых, сводится к следующем: «Если человек украл имущество бога или дворца, то этот человек должен быть убит»; а также тот, который принял из его рук краденое, должен быть убит» (в данном случае речь идет о должностном хищении, об использовании служебных возможностей в личных интересах и «отмывании» имущества, приобретенного в результате коррупционного преступления).
Так, в Римской империи вводилось в качестве наказуемого деяние, который обозначался термином «коррупция», и означавшем подкуп того или иного лица, который наделен публичной властью.
Такие древнегреческие философы, как Платон и Аристотель, разбирали коррупцию, прежде всего, как политическую категорию , которая определяла тиранию как некую коррумпированную форму монархии.
Также, к выше указанным фактам в источниках Древних Греции и Рима также упоминается коррупция. Например, правовой памятник Рима Таблица IХ.3 Авл. Гелия. Аттические ночи, ХХ, 17 гласит: «Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены для разбирательства дела и были училены в том, что приняли денежную мзду по этому делу?» .
В эпоху Средневековье категория «коррупция» берет своей еще большее распространение.
Аналогичного мнения придерживался также философ Ж. Ж. Руссо и ряд других мыслителей прошлого. Так, Ш. Монтескье охарактеризовал её как деструктивный процесс в обществе, результатом которого является превращение хорошего политического порядка в негодные, монархия вырождается в деспотизм .
В более поздний период основной акцент в дифференцировании понятия коррупции передвигается с социально-политической стороны к криминологическому и уголовно-правовому. Как в своих трудах отмечал Т. Гоббс, «одно и то же противозаконное действие является большим злом в обществе, если имеет место коррупция, то есть преступление проистекает из за этого, что человек, полагаясь на свою силу, богатство или друзей, надеется оказать сопротивление агентам закона. Попытка избежать наказания с помощью силы- по мнению Т. Гоббса, - есть корень, из которого вырастает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам» . Немецкий философ Ф. Ницше определял коррупцию как выражение того, что внутреннему миру инстинктов грозит анархия и что выражение того, что внутреннему миру инстинктов грозит анархия и что потрясен основной строй аффектов, называемый «жизнью», - коррупция, в зависимости от уклада жизни, при котором она проявляется, представляет собой нечто в корне различное .
Современное понятие коррупции как социально-правового явления начинает складываться на рубеже Нового времени (XV-XVI в.в.) с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Важный импульс к осмыслению коррупции в нынешнем понимании дают труды выдающий итальянский философ Никколо Макиавелли . Коррупцию он сравнивал с болезнью. В начале ее трудно распознать, но легко лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно.
Этимологическая термин «коррупция» имеет латинские корни и происходит от слова «corruptio», означающего «порча, подкуп». Эти два слова определяют понимании коррупции. «Хотя понятие коррупции, - как отмечено в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г. – должно определяется национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие .
Соответственно, вышеизложенное позволяет понимать под коррупцией подкуп и продажность должностных лиц и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением, которое ближе, по нашему мнению, к существующим в уголовно-правовой и криминологической науке точкам зрений.
Важно отметить, что до сегодняшнего дня в юридической науке вопрос о понятии коррупции относится к числу дискуссионных. При всем многообразии взглядов на понятие коррупции среди зарубежных и отечественных ученых, нельзя не заметить, что основная граница проходит между сторонниками узкой трактовки коррупции как подкупа и продажности и учеными, придерживающимися более широкого понимания коррупции как корыстного служебного злоупотребления. Несмотря на это, все исследователи видят суть коррупции, как негативного социально-правового явления, в разложении государственной власти.
Например, к сторонникам узкой трактовки понятия коррупции относится А.И. Долгова, определяющая коррупцию как «социальное явление, характеризующееся подкупом – продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использование ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей» . Также в подкупе одних лиц другими усматривает сущность коррупции известный криминолог Н.Ф. Кузнецова.
Можно делать вывод о том, что сторонники узкой трактовки коррупции характеризируют ее как негативное социальное явление, основными признаками которого является подкупаемость и продажность субъектов властных полномочий.
Другие ученые, исследующие коррупцию, определяют ее шире, чем подкуп и продажность чиновников, признавая коррупционным любое корыстное злоупотребление своим служебным положением. По мнению Г.Н. Борзенкова, коррупция- это «разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в корыстных целях» . В.С. Комиссаров считает, что коррупция – это «использование субъектом управление своих властных полномочий вопреки интересам службы, из личной заинтересованности» .
В.В. Лунеев подчеркивает, что коррупция – явления, более широкое, чем взяточничество: «Мы знаем, что коррупция не сводима к взяточничеству. Она охватывает любые злоупотребления должностных лиц, совершенные с корыстной целью». Г.К. Мишин также склоняется к широкому пониманию коррупции, определяя ее как «явление в сфере социального управления, выражающееся в злоупотреблении субъектами управления своими властными полномочиями путем использования в личных (в широком смысле – индивидуальных и групповых, материальных и иных) целях» .
Примерно, такое же толкование коррупции разрабатывалось учеными США. Так американские исследователи проблемы коррупции определяют это явление как уклонение политических деятелей, сотрудников госаппарата, бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных обязанностей и государственных функций ради личных, семейных или групповых интересов с целью обогащения и повышения своего социального статуса.
Юридический энциклопедический словарь Джеймса Бэллентайна (США) термин» коррумпированный» толкует следующим образом: «извращающий назначение органов государства в целях извлечения личной выгоды, препятствующий процессу отправления правосудия» .
Анализ понятия коррупции, определяемого второй группой ученых, показал, что, основными признаками коррупции является неправомерное использование властных (должностных) полномочий вопреки интересам службы из личной или групповой заинтересованности. Несмотря на это, до настоящего времени унифицированного международного определения коррупции не выработано, что, с нашей точки, зрения, объясняется различным уровнем развития государства и соответственно, сформировавшихся в обществе отношений, различием существующих ценностей и проблем. Тем не менее, научный анализ существующих международно-правовых актов и результатов научных исследований, касающихся коррупции, позволяет нам выделить наиболее существенные черты данного явления, характерные на любых этапах развития всех стран независимо от политической системы, уровня политического, социального, культурного и экономического развития.
Так, понятие коррупции, сформулированное 34-ё сессией Генеральной Ассамблеи ОНН 17 декабря 1979 года, определяет это явление как выполнение должностным лицом каких – либо действий или бездействие в сфере его должностных полномочий за вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения.
Наиболее употребительным в настоящее время является следующее определение, предложенное Девятым конгрессом ООН: Коррупция – злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях.
В докладе Генерального секретаря ООН «Воздействие организованной преступности на общества в целом» на второй сессии Комиссии по предотвращению преступности и уголовному правосудию 12 апреля 1993 года, было отмечено, что коррупция является одним из наиболее разрушительных явлений, которое свойственно организованной преступной деятельности, как составная часть ее стратегии и тактики, предпочитаемая использованию открытого насилия.
И все же правильно нужно было отметит, что в настоящее время подавляющее большинство российских и зарубежных ученых а также практических работников придерживается точки зрения, что коррупция – один из определяющих признаков организованной преступности.
Также интересную и очень справедливую позицию придерживается И.Б. Малиновский, который в своих рассуждениях тесно связывает коррупцию с организованной преступностью. Им отмечается, что – «коррупция выступает в качестве способа, посредством которого представители организованной преступности пытаются поставить государственно-властные и управленческие структуры, в том числе и правоохранительные органы, себе на службу .
В научной юридической литературе представлены три научных подхода к определению коррупции. Первый – ограничительный, который характеризует коррупция как уголовно-правовое явление, который характеризует коррупцию как уголовно-правовое явление, как подкуп-продажность должностных лиц государства. Коррупция здесь, по существу, отождествляется с двусторонней сделкой – корруптера и коррупционера (коррупируемого субъекта). Корруптер подкупает коррупционера, а тот за соответствующую мзду совершает угодные корруптеру действия.
Второй подход – узкий представляет коррупцию как умышленное использование должностными лицами своего служебного статуса в сфере государственной и муниципальной службы для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно подкуп этих лиц.
Третий подход – широкий, рассматривает коррупцию как неправомерное использование служебных полномочий, а также связанных с ними возможностей в публичном и частном секторе для получения имущественных и неимущественных выгод в личных интересах, а также в интересах других
лиц.
Что касается определения коррупции на национальном законодательном уровне, то согласно статьи 1 Закона Республики Таджикистана «О борьбе с коррупцией» от 25 июля 2005 года №100, «коррупция - деяние (действие или бездействие), совершаемое лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним лицами с использованием своего положения и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных и нематериальных благ, преимуществ и иных льгот в свою пользу или в пользу других лиц, а также обещание, предложение или предоставление указанным лицам этих благ, преимуществ и иных льгот в целях их склонения или вознаграждения за совершение таких деяний (действия или бездействия) в пользу физических или юридических лиц» .
Коррупционные деяния (действия или бездействия) отличаются от других деяний тем, что: а) они совершаются государственными чиновниками, а также лицами, занимающими руководящие должности коллективных предприятиях, учреждениях или организациях (руководители индивидуальных и семейных предприятий не являются субъектами коррупции и на эти предприятия не распространяются ограничения по совместной службе родственников); б) указанными лицами для достижения цели используются их должностные полномочия или связанные с ними возможности; в) мотивом этих действия являются получение личной выгоды (для себя или третьих лиц).
Деяния признается коррупцией только при наличии указанных выше признаков.
Статья 11 Закона Республики Таджикистан «О борьбе с коррупцией» определяет, какие деяния уполномоченных на выполнение государственных функций, или приравненных к ним лиц, являются правонарушением, создающим условия для коррупции:
– использование своего статуса при решении вопросов, затрагивающих личные интересы, их близких родственников, или третьих лиц;
– воспрепятствование или незаконное вмешательство в осуществление деятельности правоохранительных и контролирующих органов на определенной территории или в отношении конкретных объектов, либо конкретных лиц;
– участие в качестве поверенных физических или юридических лиц по делам органа, в котором они состоят, в том числе участие в качестве общественного защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, семейному, уголовному делу либо делу об административном правонарушении на службе, или ему подчиненного, или деятельность которого они контролируют;
– участие в азартных играх денежного или иного имущественного характера с вышестоящими или нижестоящими, либо находящимися с ними в иной зависимости по службе или работе должностными лицами;
– занятие предпринимательской деятельностью, участие в управлении деятельностью хозяйствующего общества или иной коммерческой организации, в том числе входить в состав органов управления коммерческой организации, членство в которых невозможно без специального личного волеизъявления, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Таджикистан;
- членство в органах управления, попечительских или наблюдательных советах, иных органах иностранных некоммерческих организаций и их структурных подразделениях, действующих на территории Республики Таджикистан, если законодательством или международными договорами Республики Таджикистан не предусмотрено иное;
– выдвижение или назначение лица на должность в качестве лица, уполномоченного на выполнение государственных функций, или приравненных к ним лиц, вопреки препятствиям к занятию такой должности, предусмотренной статьей 9 настоящего закона, или умышленное несоблюдение предусмотренных настоящим законом ограничений по совместной службе близких родственников, умышленное, незаконное увольнение от должности или перевод на другую должность работников;
– предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм) при назначении и (или) выдвижении в государственной службе, учебе, научной и иной подобной деятельности;
– незаконное требование от физических и юридических лиц исполнения дополнительных условий, представления документов и иных, не предусмотренных нормативными правовыми актами требований, создание других искусственных и незаконных препятствий при назначении (избрании) и (или) представлении на государственные должности государственной службы, расстановке, перестановке, обучении, научной деятельности и при осуществлении других прав, обязательств и функций государственного служащего;
– при осуществлении деятельности, прав и должностных обязанностей принятие из корысти и в личных интересах решений и других незаконных актов, совершение незаконных действий, в том числе при принятии лица на работу, его освобождении и другие действия, нарушающие права и интересы других физических и юридических лиц и наносящих им ущерб.
– нарушение установленного законодательством Республики Таджикистан порядка рассмотрения обращений граждан, игнорирование установленных законами и иными нормативными правовыми актами Республики Таджикистан или вытекающими из конкретных обстоятельств преимуществ, льгот или очередности при их разрешении;
– предоставление (делегирование) полномочий по государственному регулированию предпринимательской деятельности или контролю за предпринимательской деятельностью физическим или юридическим лицам, занимающимся такой деятельностью.
2. Совершение лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или приравненными к ним лицами, какого-либо из указанных в части 1 настоящей статьи правонарушения, если оно не имеет состава уголовного деяния, влечет наложение дисциплинарных взысканий в виде замечания, выговора, строгого выговора или увольнения с должности.
3. Совершение этими лицами двух или более вышеуказанных правонарушений, а равно повторное совершение в течение года одного из этих правонарушений после наложения дисциплинарного взыскания служит основанием для увольнения с должности с должности.
Сущность коррупции можно лучше уяснить путем ее сравнения с другими схожими или общими явлениями, к каким относятся, например, получение взятки.
«Получение должностным лицом, должностным лицом иностранного государства либо должностным лицом международной организации лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумагах, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица, либо они в силу должностного положения могут способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство и попустительство по службе» .
Итак, коррупция – это злоупотребление должностными полномочиями, которое имеет цель получения личной выгоды, а взяточничество всего лишь одна из разновидностей коррупции. Понятия «коррупция» не может быть сведено только к взяточничеству, так как злоупотребления должностными полномочиями могут иметь бесчисленное множество способов проявления. Например, выражаться в превышение власти, использовании или незаконном предоставлении преимуществ при распределении общественных благ, присвоении или растрате вверенного имущества, служебном подлоге, искусственном создании препятствий физическим и юридическим лицам в реализации их прав и интересов, семейственности, протекционизме, кумовстве, кумовой поруке, вмешательстве в деятельность государственных органов и хозяйствующих субъектов, ограничении конкуренции и т.д.
Современная коррупция характеризуется разными формами проявления и особенностями, поэтому её можно рассматривать и классифицировать по различным основаниям. Наиболее распространенными критериями классификации коррупции являются: стадии роста коррупции, сферы её распространения и сферы услуг.
Так например, по стадиям роста коррупция подразделяется на три вида: 1) ограниченная; 2) распространенная; 3) разрушающая.
Коррупция по сферам распространения подразделяется на: коррупцию в государственном секторе коррупцию в частном секторе. А по сферам услуг выделяется такие формы коррупции как: коррупция в органах государственной власти и управлении, в сферах здравоохранения и образования и т.д.
В зависимости от сферы посягательства и степени общественной опасности коррупционные правонарушения подразделяются на:
а) дисциплинарные правонарушения, создающие условия для коррупции;
б) административные правонарушения, связанные с коррупцией;
в) преступления коррупционного характера.
Дисциплинарными правонарушениями, создающими условия для коррупции, являются предусмотренные Законом РТ «О борьбе с коррупцией» (ст.11) и Трудовым кодексом РТ деяния, влекущие меры дисциплинарной ответственности.
Административные правонарушениями, связанные с коррупцией, являются предусмотренные Законом РТ «О борьбе с коррупцией» (ст. 12) и Кодексом об административных правонарушениях Республики Таджикистан деяния, влекущие меры административного воздействия.
Преступлениями коррупционного характера признаются деяния, предусмотренные особенной частью Уголовного кодекса Республики Таджикистан, которые совершены лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, и приравненными к ним лицами из корыстной или иной личной за¬интересованности и с использованием служебного положения или связаны с противозаконным предостав¬лением им материальных и нематериальных благ, преимуществ и иных льгот .
Подытоживая изложенное, следует сделать вывод от том, что феномен этого опасного явления очень сложное. Оно может быть исследован с позицией различных подходов: политического, социологического, юридического и криминологического. Но в любом формате коррупция оценивается как явление, угрожающее безопасности государства, национальной безопасности и благосостоянии общества.
Деятельность государства в сфере предупреждения и борьбы с коррупцией в современных условиях превращается в самостоятельное направление государственной политики. И одним из основных направлении государственной политики в сфере противодействии коррупции является конечно, закреплении и совершенствование нормативно-правовой базы борьбы с коррупцией который мы будем посвящать этому следующую част работы.
§ 1.2. Правовое регулирование противодействии коррупции в Республике Таджикистан.
В соответствии со статей 2-го Закона РТ «О борьбе с коррупцией»: Законодательство Республики Таджикистан о борьбе с коррупцией основывается на Конституции Республики Таджикистан и состоит из настоящего Закона, других нормативных правовых актов Республики Таджикистан, а также международно-правовых актов, признанных Республикой Таджикистан.
На основании того, что статьи 10 Конституции Республики Таджикистана регламентирует: «Международные правовые акты, признанные Таджикистаном, являются составной частью правовой системы республики. И в случае несоответствия законов республики признанным международным правовым актам, применяются нормы международных правовых актов.» считаем правильным, сперва проводить общую характеристику наиболее значимых нормативных правовых актов по проблеме противодействие коррупции, и правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции в Республике Таджикистан.
- Международные правовые акты о противодействии коррупции.
Международные правовые акты, в той или иной степени регламентирующее вопросы противодействия коррупции, достаточно обширно и включает около двухсот различных нормативных правовых актов.
