Расходы федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации, повышение их эффективности

ВВЕДЕНИЕ 3 Глава 1 Теоретические основы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 5 1.1 Необходимость финансового выравнивания субъектов федерации 5 1.2 Правовые основы расходов федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 13 1.3. Зарубежный опыт финансового выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации 17 Глава 2 Анализ расходов федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов федерации 22 2.1 Оценка расходов федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 22 2.2 Механизм предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 30 2.3 Оценка эффективности межбюджетных трансфертов с помощью математической модели 43 Глава 3 Направления повышения эффективности расходов федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 48 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 55 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 59 ПРИЛОЖЕНИЯ 65

1 Конституция Российской Федерации от 12.03.1993 2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145 3 Федеральный закон от 19.12.2016 N 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» 4 Федеральный закон от 14.12.2015 №359 «О федеральном бюджете на 2016 год» 5 Федеральный закон от 01.12.2014 №384 «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» 6 Федеральный закон от 02.12.2013 №349 «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» 7 Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» 8 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №307 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения» 9 Постановление Правительства Российской Федерации от 18.05.2016 №445 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» 10 Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 29.10.2015 №409 «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации» 11 Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 09.12.2014 №453 «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации» 12 Основные направления бюджетной политики на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов 13 Основные направления бюджетной политики на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов 14 Российский статистический ежегодник. 2017: Статистический сборник / Росстат. - М., 2014. – 728 с. 15 Российский статистический ежегодник. 2016: Статистический сборник / Росстат. - М., 2014. – 693 с. 16 Российский статистический ежегодник. 2015: Статистический сборник / Росстат. - М., 2014. – 677 с. 17 Курченко Л.Ф. Бюджетная система Российской Федерации: субфедеральный и местный уровни. – М.: Дашков и К., 2013. – 252 с. 18 Поляк Г.Б. Бюджетная система России. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. – 591 с. 19 Суглобов А.Е. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. – М.: ЮНИТИ, 2015. – 520 с. 20 Федотова М. А., Вебер Ш. Экономическое развитие и региональное разнообразие Российской Федерации: монография. – М.: Финансовый университет, 2013. – 35 с. 21 Черкасова Ю.И. Бюджетно-налоговый потенциал в финансовом регулировании региона: монография. – М.: Издательство «Проспект», 2016. – 29 с. 22 Алпатова Э.С. Социально-экономическое положение российских регионов // Социокультурная среда российской провинции в прошлом и настоящем Сборник научных статей. – 2015. – С. 259-262 23 Баклаева Н.М. Проблемы согласования экономических интересов субъектов межбюджетных отношений в условиях развития бюджетного федерализма в России // Финансы и кредит. – 2017. – № 10. – С. 46-60 24 Бартунаев Л.Р., Санковец Н.А. Возможность применения опыта зарубежных стран в выравнивании региональных диспропорции? // Вестник Бурятского госуниверситета. – 2013. – № 2. – С. 36-41 25 Благовещенский Ю.Н., Винюков И.А., Коннова Л.П. Классификация регионов России по динамике их развития в околокризисный период // Вестник Финансового университета. – 2015. – № 2. – С. 45-60 26 Бородин А.И., Татуев А.А., Шаш Н.Н. Векторы бюджетной децентрализации и эффективность межбюджетного регулирования // Финансы и кредит. – 2015. – № 35. – С. 2-11 27 Герасимова Г.В. Основные задачи, нацеленные на снижение получения дотаций субъектами Российской Федерации // Научно-методический электронный журнал Концепт. – 2014. – Т. 20. – С. 2681-2685 28 Голубовский Д.В. Принципы и методы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов федерации // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. – 2014. – № 3. – С. 51-56 29 Данилов А.Н., Компаниец Я.В. Механизм выравнивания бюджетной обеспеченности регионов Российской Федерации // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. – 2013. – № 18. – С. 125-129 30 Домбровский Е.А. Десять шагов к сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы и кредит. – 2016. – № 37. – С. 52-64 31 Донская С.Л. Ограничения и возможности бюджетной политики: взгляд из региона // Финансовый журнал. – 2015. – № 4. – С. 134-140 32 Еремеева Л.Н., Плисецкий Е.Л. Региональная политика в современной России: особенности формирования и реализации // Экономика. Налоги. Право. – 2016. – № 6. – С. 4-11 33 Запорожан А.Я. Проблемы и тенденции развития межбюджетных отношений в России // Управленческое консультирование. – 2015. – №4. – С. 70-79 34 Зотова А.И., Кириченко М.В.. Новое в механизме межбюджетных трансфертов // Финансы и кредит. – 2013. – № 35. – С. 14-20 35 Игнатьев В.С. Недостатки механизма вертикального бюджетного выравнивания в Российской Федерации // Экономические науки. – 2013. – № 91. – С. 135-139 36 Истомина Н.А. О бюджетном перераспределении и его роли в социально-экономическом развитии регионов // Финансы и кредит. – 2013. – № 11. – С. 12-19 37 Кравченко П.В., Урман Н.А. Эффективность дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в Российской Федерации // Вестник Томского государственного университета. – 2016. – №3. – С. 103-111 38 Кремповая Н.Л. Межбюджетные трансферты и их роль в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации // Международный научный журнал «Символ науки». – 2016. – №5. – С. 117-121 39 Криворотько Ю.В. Финансовые выравнивания на постсоветском пространстве: гармония или разобщенность // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. – 2014. – №1. – С. 23-31 40 Левина В.В. Оценка эффективности распределения межбюджетных трансфертов на региональном уровне // Финансы. – 2015. – №2. – С. 14-20 41 Левчегов О.Н., Нестерова Н.Н. Бюджетный потенциал региона и пути его повышения // Вестник ТГУ. – 2014. – № 6. – С. 26-34 42 Малкина М. Эффективность системы межбюджетного выравнивания в России // Общество и экономика. – 2015. – № 2-3. – С. 47-52 43 Марченко Г.Н. Проблемы сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в условиях финансово-экономического кризиса // Современная наука. Актуальные проблемы теории и практики; Сер.: Экономика и право. — 2014 .— № 1-2. – С. 39-42 44 Матвиенко В.И., Силуанов А.Г. Бюджетный федерализм: России нужна новая концепция межбюджетных отношений. Материалы научно-практической конференции в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Финансы. — 2015. — № 4. – С. 64-66. 45 Мильчаков М.В. Особенности распределения федеральных межбюджетных трансфертов между регионами России // Финансовый журнал. – 2015. – № 6. – С. 34-46 46 Морозова О.С. Основные тенденции развития института финансового выравнивания ФРГ // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). – 2014. – № 4. – С. 168-174 47 Обущенко Т.Н. Горизонтальное и вертикальное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов // Вестник Поволжского государственного университета сервиса. Серия: Экономика. – 2013. – № 22. – С. 69-75 48 Соколова А. Организация действенного трансфертного механизма на территории Российской Федерации // Экономическая Теория. Анализ. Практика. – 2015. – № 4. – С. 14-20 49 Сугарова И.В. О дотационности регионального бюджета // Финансы и кредит. – 2015. – № 17. – С. 37-45 50 Сулейманов М.М. К вопросу о реформировании межбюджетных отношений // Финансы и кредит. – 2014. – № 18. – С. 52-60 51 Фарукшин М.Х. Методы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации (сравнительный анализ) // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. – 2014. – № 3. – С. 52-67 52 Шавалеева Ч.М. К вопросу о дотациях субъектам Российской Федерации // Финансы и кредит. – 2016. – №14. – С. 31-41 53 Шатырко А.В. Модернизация финансового инструментария для сокращения регионального неравенства // Финансовая аналитика. – 2015. – № 1. – С 41-46 54 Ярошепта А.В. Механизм межбюджетного выравнивания в системе межбюджетных отношений // Интернет-журнал «Науковедение». – 2016. – № 1. – С. 43-50 55 Основной закон Федеративной Республики Германии от 23.05.1949 56 Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://minfin.ru (дата обращения: 27.12.2017) 57 Официальный сайт Федерального казначейства URL: http://www.roskazna.ru (дата обращения: 28.04.2018) 58 Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации URL: http://audit.gov.ru (дата обращения: 27.12.2017) 59 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru (дата обращения: 27.12.2017) 60 Электронная библиотека «Нефть-газ». URL: http://www.ekon.oglib.ru/bgl/7400/48.html (дата обращения: 21.02.2018) 61 Электронная энциклопедия экономиста. URL: http://www.grandars.ru/ student/finansy/byudzhetnoe-vyravnivanie.html (дата обращения: 06.03.2018) 62 Моя библиотека, Том 2. URL: http://mybiblioteka.su/tom2/4-72583.html (дата обращения: 25.03.2018)

Глава 1 Теоретические основы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 1.1 Необходимость финансового выравнивания субъектов федерации Выравнивание – это приведение объектов к схожим количественно-качественным характеристикам. Финансовое выравнивание регионов (муниципальных образований) можно рассматривать как: • процесс обеспечения сбалансированности между объемом обязательств органов государственной власти различных уровней (органов местного самоуправления) и объемом доходов и иных видов финансовых ресурсов, находящихся в их распоряжении; • процесс сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития регионов и достижения сбалансированности их бюджетов, реализуемый вышестоящими органами государственной власти; • обеспечение органов государственной власти (органов местного самоуправления) финансовыми ресурсами, необходимыми для успешного выполнения поставленных задач и реализации своих полномочий. Различают краткосрочное и долгосрочное финансовое выравнивание. Первое заключается в сокращении диспропорций в краткосрочном периоде (текущем финансовом году) посредством перераспределения финансовых ресурсов через федеральный бюджет в региональные бюджеты с низким уровнем бюджетной обеспеченности (доходного потенциала) для поддержания определенного уровня государственного потребления в данных субъектах. В то время как долгосрочное нацелено на перспективу и предусматривает стимулирование экономического развития субъектов федерации путем активизации действий региональных органов государственной власти по социально-экономическому развитию территорий. Необходимость финансового выравнивания обусловлена различиями в экономическом, социальном и финансовом положении регионов. Неравномерность развития субъектов федерации обуславливается такими объективными факторами как: • локализация природных ресурсов в ограниченном числе регионов; • большая территория и, как следствие, повышенные транспортные издержки; • слаборазвитая инфраструктура (транспортная, производственная, социальная), в особенности на периферийных территориях; • редкая сеть городов и низкая плотность населения, ведущие к замедлению распространения инноваций; • низкая мобильность домохозяйств, ввиду их низких доходов; • слабые социальные институты и др. Данные факторы зачастую сдерживают развитие субъектов федерации ввиду небольших вложений в человеческий капитал, отсутствия благоприятной институциональной среды. В 2016 году по уровню ВРП на душу населения разрыв между максимальным показателем в Ненецком автономном округе (4990,3 тыс. руб.) и минимальным в г. Севастополе (92,9) составил 53 раза. Среди субъектов Российской Федерации по этому показателю можно выделить: • субъекты Российской Федерации с высоким уровнем ВРП на душу населения (больше 900 тыс. руб.): Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский, Чукотский автономные округа, Сахалинская область и город Москва; • субъекты Российской Федерации со средним уровнем ВРП на душу населения (от 300 до 900 тыс. руб.): Магаданская область, Тюменская область, Якутия, республика Коми, Московская и Ленинградская области, Камчатский край и др.; • субъекты Российской Федерации с низким уровнем ВРП на душу населения (менее 300 тыс. руб.): Смоленская, Саратовская, Псковская области, Краснодарский край, республики Дагестан, Ингушетия и другие, всего 36 субъектов. По уровню денежных доходов на душу населения выделяют следующие группы субъектов: • регионы с высоким уровнем доходов (свыше 50 тыс. руб.): г. Москва, Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Магаданская область; • субъекты Российской Федерации со средним уровнем доходов (25 – 50 тыс. руб.), около 38 регионов; • субъекты Российской Федерации с низким уровнем доходов (до 25 тыс. руб.): Костромская, Псковская, Саратовская области, республики Марий Эл, Калмыкия, Хакасия, Карачаево-Черкесская, Чеченская и др. В 2016 году максимальный показатель был зафиксирован в Ненецком автономном округе (70 924 руб.) и превысил минимальный – в республике Калмыкия (14 216 руб.) – в 4,9 раза. Уровень безработицы в среднем по России в 2016 году составил 5,6 %, в 2017 году – в размере 5,5%. Выше этого уровня в 2017 году безработица была в 52 субъектах: республиках Чеченская, Ингушетия, Тыва, Мурманской, Ярославской, Псковской областях и т.д. Ниже среднего уровня безработица была зафиксирована в 33 субъектах: Самарской, Ульяновской, Оренбургской областях, Чукотском и Ямало-Ненецком автономных округах и т.д. Минимальный уровень 1,6% был зарегистрирован в Санкт-Петербурге, максимальный – 30,2% – в Республике Ингушетия (разрыв в 18 раз). Степень расслоения общества в государстве или регионе по отношению к годовому доходу показывает коэффициент Джини. В 2016 году он, сократившись относительно 2015 года (0,416), составил 0,412. В г. Севастополь значение данного коэффициента было минимальным и составило 0,304, а в Тюменской области – максимальным 0,431. Таблица 1 – Дифференциация уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Показатель Субъект федерации, значение Разница между максимальным и минимальным значениями, раз Максимальное значение Минимальное значение ВРП на душу населения Ненецкий автономный округ (4990,3тыс. руб.) г. Севастополе (92,9 тыс. руб.) 53 Уровень денежных доходов на душу населения Ненецкий автономный округ (70 924 руб.) Республика Калмыкия (14 216 руб.) 5 Уровень безработицы г. Санкт-Петербург (1,6%) Республика Ингушетия (30,2%) 18 Коэффициент Джини г. Севастополь (0,304) Тюменская область (0,431) 1,41 Таким образом, степень диспропорции уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации крайне высока. Это отражается в неравномерном распределении налогового потенциала и уровня доходов региональных бюджетов, в связи с чем финансовое выравнивание особенно актуально. Принципами финансового выравнивания субъектов федерации являются: • четкое разграничение расходных обязательств между органами государственной власти различных уровней; • повышение заинтересованности региональных органов власти в увеличении доходной базы; • увеличение ответственности органов государственной власти субъектов за сбалансированность соответствующих бюджетов; • наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности регионов, испытывающих потребность в финансовой поддержке. В механизме финансового выравнивания возможны две группы инструментов: нормативные отчисления от доходов в бюджеты субъектов и гранты (целевые и нецелевые) – межбюджетные трансферты. Нормативные отчисления – инструмент распределения доходов между бюджетами. В Российской Федерации налоговые доходы распределяются между бюджетами субъектов по определенным нормативам, установленным в федеральном законе о федеральном бюджете и в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Данные отчисления установлены по федеральным налогам и сборам, региональным налогам, зачисляющимся в бюджет субъекта, налогам, предусмотренным специальными налоговыми режимами и едины для всех субъектов федерации. Кроме того, федеральным законом о федеральном бюджете так же определены и дифференцированные нормативы отчислений. Применяются такие нормативы в отношении доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, на дизельное топливо, автомобильный и прямогонный бензин, и др. А. Шах приводит следующую классификацию предоставления субъектам межбюджетных трансфертов: безусловные – прямые трансферты, не предусматривающие какие-либо обязательства по целеполаганию, и условные1, призванные стимулировать определенные программы или сферы деятельности государства. Он так же выделяет блочные гранты, занимающие промежуточное положение: выделяются в рамках одной сферы (например, медицина, образование), однако конкретные направления расходования средств определяются субнациональными органами власти (Рисунок 1). Рисунок 1 – Классификация межбюджетных трансфертов (А. Шах). Предоставление каждой из форм межбюджетных грантов должно осуществляться на ряде принципов, которые отражены в Приложении 1. В Российской Федерации целевые гранты субъектам федерации представлены субсидиями, субвенциями, иными межбюджетными трансфертами, а нецелевые – дотациями и иными межбюджетными трансфертами. Рисунок 2 – Формы межбюджетных трансфертов В основе организации финансового выравнивания регионов могут быть реализованы различные подходы: ? выравнивание уровня доходов бюджета субъекта федерации; ? выравнивание уровня расходов бюджета субъекта федерации; ? финансирование разницы между объемом доходов и нормативным объемом расходов (выравнивание по сальдо бюджета). Выравнивание уровня доходов подразумевает предоставление ресурсов в зависимости от среднедушевого уровня налоговых доходов (или налоговых и неналоговых доходов). Такое выравнивание может основываться на учете несоответствия скорректированных показателей доходов субъекта федерации и уровня среднего по стране или иного параметра, принятого за стандарт. Альтернативным подходом к выравниванию доходов бюджетов регионов является перераспределение ресурсов, основывающееся на оценке налоговой базы (налогового потенциала региона с учетом показателей валового регионального продукта). В таком случае межбюджетный трансферт выделяется для выравнивания регионального фискального потенциала. При выравнивании бюджетных доходов федеральный центр позволяет региональным органам государственной власти самостоятельно определять направления расходования средств. При выравнивании уровня расходов учитывается потребность региона в исполнении принятых расходных обязательств, а ключевой проблемой становится определение обоснованных расходных обязательств региональных органов государственной власти. Наиболее простые методы выравнивания по расходам учитывают численность населения различных регионов и его структуру, а также величину прожиточного минимума. Третий подход возникает из необходимости довести расчетный уровень дефицита бюджетов регионов до минимально допустимой величины. Уровень выравнивания в таком случае может быть установлен как допустимая величина сальдо бюджета региона. Применяемая методика в данном подходе построена на сравнении нормативных расходов региона и общего нормативного уровня их финансирования, который выражается через долю налоговых доходов в валовом региональном продукте. Для Российской Федерации характерно сочетание первых двух подходов. Межбюджетные трансферты, направляемые из федерального бюджета, распределяются между региональными бюджетами таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность субъектов федерации, имеющих низкий удельный уровень налогового потенциала и завышенный уровень удельных бюджетных расходов. В методике учитываются валовые налоговые доходы, индекс налогового потенциала, индекс бюджетных расходов. Различают горизонтальное и вертикальное финансовое выравнивание регионов. Вертикальное выравнивание ориентировано на обеспечение достаточности доходов бюджетов каждого уровня для реализации своих полномочий соответствующих публично-правовых образований. Оно основано на применении общих формализованных подходов распределения финансовой помощи бюджетам субъектов. Инструментами вертикального финансового выравнивания являются гранты, в том числе дотации, субсидии, компенсационные выплаты и т.п. Горизонтальное финансовое выравнивание направлено на сокращение дифференциации финансовых возможностей публично-правовых образований одного уровня для предоставления основных общественных благ и основывается на отчислениях от доходов, дополняемых межбюджетными трансфертами нецелевого характера. Примером такого выравнивания в Российской Федерации на муниципальном уровне являются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставляемые из бюджета муниципального района в бюджет поселения, субсидии из бюджета поселения в бюджет муниципального района и др. Таким образом, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов – это доведение уровней бюджетной обеспеченности субъектов до определенного минимального уровня, рассчитываемого в среднем по стране, который позволяет выполнять возложенные на региональные органы функции. В Российской Федерации выравнивание бюджетной обеспеченности производится посредством дотаций, предоставляемых на безвозвратной и безвозмездной основе и не предусматривающих обязательств по целевому использованию бюджетных средств тем субъектам, чья расчетная бюджетная обеспеченность ниже установленного минимума. 1.2 Правовые основы расходов федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов осуществляется посредством множества нормативно-правовых актов, которые можно классифицировать следующим образом: Рисунок 3 – Структура нормативных правовых актов, регламентирующих выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации К первой группе нормативных правовых актов относятся Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.1999 №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данными нормативными правовыми актами регламентируются: основы межбюджетных отношений субъектов федерации с Российской Федерацией и муниципальными образованиями, формы условия и порядок предоставления межбюджетных трансфертов; принципы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и порядок их финансирования, вопросы, находящиеся в компетенции органов государственной власти субъектов федерации; вопросы местного значения, принципы и особенности местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и их ответственность. К группе нормативно-правовых актов, регулирующих механизм выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, относится, в первую очередь, Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации», определяющее формулу вычисления бюджетной обеспеченности до распределения дотаций, объем условия их предоставления. В 2008 году были внесены изменения в схему расчета индекса налогового потенциала, он рассчитывается за два года до текущего года и на последнюю отчетную дату текущего года, начиная с 2010 года. Так, была осуществлена попытка учесть изменения в налоговом потенциале регионов на разных этапах экономического цикла. Данное решение соответствует международному опыту: ориентация на комплекс инструментов, носящих временный характер, для приспособления региональных и местных бюджетов к внезапным колебаниям экономической конъюктуры. К группе нормативно-правовых актов, определяющих объем межбюджетных трансфертов на выравнивающие цели, относится федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, закрепляющий величину бюджетных ассигнований, выделяемых на межбюджетные трансферты и их распределение между субъектами федерации. Трансферты общего характера, предоставляемые региональным бюджетам из федерального (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, иные дотации и т.д.), распределяются в рамках этого закона. Группа нормативно-правовых актов, определяющих развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации на разных этапах бюджетных реформ, представлена документами: 1. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1998 №862 «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 годах», определяющее цели, принципы и направления реформирования, ответственность участников, а также подход к расчету дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, выделяемых Федеральным фондом поддержки регионов. 2. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», обозначившее необходимость дальнейшего развития системы оказания финансовой помощи регионам в связи с отсутствием критериев перечисления средств и снижением прозрачности межбюджетных отношений. Ввиду данных обстоятельств финансовая поддержка была разделена на текущую, инвестиционную, выравнивающую и стимулирующую, основными формами которой были объявлены дотации, субсидии и субвенции; возникновение необходимости нормативного закрепления единой методики предоставления межбюджетных трансфертов. 3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 №467 «О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006 - 2008 годах и плане мероприятий по ее реализации» выделяло и подробно описывало основные задачи по повышению эффективности межбюджетных отношений, в т.ч. укреплению финансовой самостоятельности субъектов федерации и созданию стимулов по увеличению их доходов. 4. Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №310 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». В подпрограммах данной программы были установлены следующие целевые показатели развития системы межбюджетных трансфертов: увеличение доли дотаций в объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых региональным бюджетам, в 2016-2020 гг. – до 47%; увеличение бюджетной обеспеченности по 10 наименее обеспеченным субъектам в период 2016-2020 гг. – до 222,7%. Таким образом, расходы федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов представляют собой денежные средства, выделяемые из федерального бюджета на реализацию расходных обязательств Российской Федерации по доведению бюджетной обеспеченности субъектов до минимально необходимого уровня. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов осуществляется посредством множества нормативно-правовых актов, в составе которых выделяют: • нормативные правовые акты, регулирующие взаимоотношения публично-правовых образований; • нормативные правовые акты, регулирующие механизм финансового выравнивания и его инструменты; • нормативные правовые акты, регулирующие объемы бюджетных ассигнований на межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации; • нормативные правовые акты, регулирующие развитие системы межбюджетных отношений в Российской Федерации и совершенствование механизма межбюджетных трансфертов. 1.3. Зарубежный опыт финансового выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации На современном этапе выделяется несколько форм межбюджетных грантов, при помощи которых осуществляется финансовая поддержка регионов. Виды трансфертов, выделяемые в зарубежной практике, отражены в Таблице 2. Данная группировка не является строгой и характеризует в большей мере степень самостоятельности получателя трансферта при определении цели расходования средств. Таким образом, в рамках перечисленных групп могут создаваться различные виды трансфертов с отличительными чертами. Таблица 2 - Виды трансфертов Наименование трансферта Характеристика Целевые трансферты (Earmarked grants) Гранты, выдающиеся на определенных условиях под определенные цели. Нецелевые трансферты (Non-earmarked grants) Могут расходоваться аналогично собственным налоговым доходам субъекта (не прикреплены к определенной цели). Мандатные (императивные) гранты (Mandatory grants) Законодательно определенные гранты, предоставляемые под расходные обязательства органа, выделяющего грант (аналог субвенции в российской практике). Для данного гранта требуется наличие нормативного правового акта исполнительного органа власти, определяющего необходимые условия для выдачи гранта соответствующего размера. Дискреционные гранты (Discretionary grants) гранты на специальные инфраструктурные проекты или экстренную помощь в зоне катастрофы; носят временный характер; решение по предоставлению грантов принимается на специальной, дискреционной основе; Долевая субсидия (Matching grants) Представляют собой трансферты для софинансирования региональных расходов. Они зависят от нормативных или фактических расходов на предназначенные услуги. Недолевая субсидия (Non-matching grants) Трансферт не связан с уровнем расходов региона на конкретный проект. Текущие трансферты (Current grants) Трансферт предполагается для текущих или капитальных расходов. Капитальные трансферты (Capital grants) Выделение трансферта для покрытия капитальных расходов. Система межбюджетных трансфертов стран ОЭСР представлена в Приложении 2. Таким образом, исходя из данных Таблицы 2 и Приложения 2, все виды межбюджетных трансфертов можно разделить на целевые и нецелевые, которые могут быть мандатными и дискреционными. Целевые мандатные и дискреционные трансферты могут быть долевые и недолевые, которые так же могут направляться на финансирование текущих или капитальных нужд. Согласно данным ОЭСР, представленным в Приложении 3, гранты регионам носят чаще всего общецелевой характер (исключение – Испания, где большая часть грантов является целевой). Примечательно, что мандатные гранты (правила предоставления регулируются законодательством на постоянной основе) носят чаще всего целевой характер. Тогда как дискреционные (в российской практике – иные межбюджетные трансферты) являются недолевыми. Таким образом, применение конкретной формы трансферта варьируется в зависимости от каждой конкретной страны. В рамках данного исследования был рассмотрен опыт Канады и Германии. Канада из сильно централизованной федерации в течение нескольких десятилетий превратилась из одно из самых децентрализованных государств. Входящие в ее состав 10 провинций и северные территории формируют муниципалитеты, что свидетельствует об отсутствии межбюджетных отношений между муниципальными и федеральными властями. Правительство Канады оказывает финансовую поддержку провинциям и территориям при помощи четырех трансфертных программ: трансферт по здравоохранению (CHT), социальный трансферт (CST) , выравнивающие трансферты, территориальная формула финансирования (TFF) . Существуют также иные формы финансовой поддержки: Федеральные трастовые фонды, оффшорные соглашения в Новой Шотландии, оффшорные соглашения в Ньюфауланде и Лабрадоре, Квебекские «сокращения»3. Вторая группа видов финансовой поддержки также обеспечивается путем выделения трансфертов (характеристика представлена в Приложении 4.) Особый интерес представляют иные формы финансовой поддержки Канады, осуществляемые путем выплаты трансфертов. В частности, примечателен опыт финансовой поддержки нефтедобывающих регионов (Новая Шотландия, Ньюфауланд и Лабрадор) и поддержка инициативы региональных властей в Квебеке. В 1960 году было заключено соглашение между Правительством Канады и Правительством Квебека. Квебекские «сокращения» являются суммой Альтернативных платежей для долгосрочных программ и Выплат в целях поддержки молодежи . В части альтернативных платежей по долгосрочным программам, по положениям соглашения, Правительство Канады сокращает поступления федерального бюджета, взимаемые с налога на доходы физических лиц, увеличивая одновременно с этим поступления в региональный бюджет на ту же сумму (13,5%) . Таким образом, бюджет Квебека пополняется на данную сумму. Примечательно, что иные провинции получают трансферты в прежнем размере. Трансферты по здравоохранению, социальные и выравнивающие трансферты Квебеку рассчитываются таким же образом, как и для других провинций, однако учитываются поступления от специального налогового режима и надбавок. С 1961 года на территории Квебека действовала программа поддержки молодежи, введенная в дальнейшем на федеральном уровне. Так, было введено сокращение поступлений от налога на доход физических лиц в федеральный бюджет в пользу регионального бюджета на 3% дополнительно к 13,5%.3 Таким образом, необходимо отметить сочетание механизмов налогового регулирования и межбюджетных трансфертов. Так же особого внимания заслуживает опыт Германии в финансовом выравнивании уровней бюджетной обеспеченности субъектов. Федеральная система выравнивания в Германии состоит из четырех этапов. 1 этап - Все доходы поступают в федеральный бюджет и бюджеты земель. Муниципалитеты получают дополнительный грант от данных поступлений (вертикальное выравнивание). 2 этап – общая сумма налоговых поступлений регионов распределяется между Землями (горизонтальное выравнивание). Основой трансфертного выравнивания на данном этапе являются налоги «солидарности», наиболее значимый – НДС, схема перераспределения которого отражена на Рисунке 4.