1 Понятие и сущность государственного контроля и надзора
1.1 Соотношение понятий «контроль» и «надзор»
Огромное количество внимания было уделено различными учёными такой теме, как изучение соотношения понятий государственного контроля и надзора.
А.П. Алехин, например, не разделяет понятия «контроль» и «надзор» по их функциональному назначению. Он указывает на то, что контроль служит не только для обеспечения дисциплины и законности, но и для государственного управления. При раскрытии содержания надзора, им используется термин «контроль». Отсюда можно сделать вывод, что по его мнению термины «контроль» и «надзор» тождественны. [1, с. 391]
Большое количество внимания уделяет в своих научных трудах исследованию государственного контроля и надзора М.С. Студеникина. По ее мнению, от организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка. Исследуя понятия «контроль» и «надзор», Студеникина считает, что эти понятия следует различать по широте, охватываемой обследованием сферы деятельности, а также по специфике методов и правовых форм воздействия. Она разграничивает понятия «административный надзор» и «административный контроль», опираясь на критерии проверки целесообразности и эффективности деятельности. [2, с. 18-19]
Так же, по моему мнению, особого внимания по данному вопросу заслуживает позиция Д.Н. Бахраха. Он замечает, что контроль, являясь одной из важнейших функций административной власти, включает в себя наблюдение за законностью. По его мнению, в условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, граждан, перехода к правовому государству, объем надзора будет увеличиваться за счет сужения контроля. Кроме того, объем надзорной деятельности расширяется потому, что в жизни общества увеличивается роль технических средств, разнообразных технических правил, контроль над соблюдением которых - важное условие обеспечения безопасности. [3, с. 86]
Также по данному вопросу не лишним будет процитировать Д.М. Овсянко: «не следует отождествлять понятия контрольной и надзорной деятельности, необходимо определить особенности, назначение и место каждого в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении». По его мнению, контроль и надзор различаются по содержанию, по объектам наблюдения и проверки, по субъектам, их осуществляющим и реализуются в различных организационных и правовых формах. [4, с. 81]
Подводя итог анализу существующих точек зрения на проблему трактовки понятий «контроль» и «надзор», следует отметить, что многие ученые в своих научных трудах используют эти термины, либо не поясняя их, либо укладываясь в приведенные классификации. Вместе с тем, до настоящего времени не выработаны универсальные, законодательно закрепленные критерии, позволяющие разграничить такие понятия как контроль и надзор. Но сопоставив всё вышеизложенное, сделать выводы о более четком понимании терминов контроль и надзор я считаю всё-таки можно.
Государственный контроль - это форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства, осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, а так же защиты прав и свобод граждан. [5, с. 55]
Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках своей компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам. Так же они анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к ответственности виновных. [5, c. 57]
Надзор - это автономная форма юридической деятельности управомоченных субъектов, заключающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах в строгом соответствии с законом конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства. [5, c. 84]
Сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Причем это деятельность, основанная на принципах публичности, гласности, законности, независимости и др., имеющая свои функции и специфические признаки (особый субъектный состав; урегулированность процессуальными нормами; всегда государственная и властная и т.д.). Надзор в отличие от контроля не содержит административных функций. [5, с. 85]
1.2 Методы государственного управления
Метод управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Методы управления применяются субъектами исполнительной власти и государственного управления, то есть субъектами административного права. Форма управления включает в себя способы управляющего воздействия. Например, органами публичного управления принимается административный акт, в котором устанавливается обязанность конкретных должностных лиц осуществлять контроль в соответствующей сфере деятельности юридических лиц и применять административные меры. Форма управления показывает, что конкретные управленческие действия осуществляются путем оформления их, например, в правовой акт управления, который вызывает для субъектов юридические последствия. Метод управления дает возможность увидеть характер взаимоотношений между субъектом и объектом управления. Метод управления обязательно находит свое выражение в форме управления. Иначе говоря, если бы не было формы управления, методы управления, т. е. способы управляющего воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания. [6, c 76]
В системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Методы государственного управления имеют и другие наименования, например: методы осуществления управленческих действий, методы управленческой деятельности, административно-правовые методы. Сущность этих понятий едина: методы управленческих действий - это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц.
Как отмечает В. М. Манохин, метод управления является связующим звеном между субъектом административного права и другими участниками отношений, заключая в себе не только волеизъявление, но и сам характер волеизъявления. Именно в характере волеизъявления, по мнению В. М. Манохина, и содержится существо метода управления. [7, c 144]
Воздействие на объекты управления, реализуемое посредством метода управления, может быть различным по своему характеру, назначению и содержанию. В зависимости от этого можно говорить и о различных содержательных характеристиках самих методов управления. Во-первых, если управленческое воздействие характеризуется реализацией юридически властных действий по отношению к управляемому объекту, то речь идет о методах управления, применение которых влечет важные юридические последствия. Во-вторых, если методы управления направлены на организацию деятельности органов управления и управленческого персонала, а также на обеспечение управленческих органов необходимыми материалами и средствами, то эти методы могут быть названы организационными методами управления. В-третьих, если в процессе реализации метода управления главным образом осуществляется контроль за управляемым объектом в какой-либо сфере, то такие методы называются контрольными. В-четвертых, если методы управления направлены на обеспечение совершения различных процессуальных действий, то они носят название процессуальных методов управления.
Важнейшими среди указанных методов являются административно-правовые, т. е. такие, реализация которых сопровождается осуществлением государственных юридических властных полномочий органов государственного управления и их должностных лиц.
В настоящее время в системе государственного управления в области экономики оформляются и приобретают необходимое юридическое содержание методы общего регулирования, или методы административно-правового регулирования, которые содержат мощный и эффективный потенциал управляющего воздействия на экономические отношения. Это, например, государственный контроль в различных отраслях и сферах экономики; оказание финансовой бюджетной поддержки некоторым отраслям промышленности; обеспечение эффективного управления казенными предприятиями; антимонопольное регулирование; выдача лицензий, позволяющая определенным субъектам заниматься той или иной деятельностью. Эти и другие административно-правовые методы имеют целью защиту публичных интересов, усиление роли государства в осуществлении мероприятий, направленных на защиту правового порядка, прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, поддержание дисциплины в области государственного управления.
Обычно в административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальных метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение. На практике эти методы имеют множество различных проявлений.
К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительных, воспитательных, поощрительных и других мер морального значения. Поощрение направлено, прежде всего, на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины, как в системе государственного управления, так и во взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами, юридическими лицами, различными субъектами правовых отношений.
Достижение целей и задач управления может обеспечиваться при помощи мер принудительного характера, в этом случае объекты управления вынуждены действовать в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Иногда эти меры бывают превентивными, т. е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий, в некоторых случаях меры принуждения направлены на наказание лиц, совершивших правонарушение (проступок); это могут быть меры административного, дисциплинарного, уголовного и материального характера. В некоторых случаях меры принуждения направлены на пресечение неправомерного поведения лиц, а также восстановление законного порядка в системе различных общественных отношений.
Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующего управления (экономическими). Последние в литературе называются методами косвенного управления.
Прямые методы характеризуются односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридических лиц, государственных и муниципальных служащих). Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленных законом мер принуждения. Сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобных методов прямого властвующего (административного) воздействия. В широком смысле административные методы обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношениях различных субъектов и институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти.
Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При реализации данных методов не происходит прямого экономического воздействия на субъекты права, материально-имущественные последствия их применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямых методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению, они обязаны выполнить полученное предписание в рамках установленных административных процедур. Большое значение в этом случае приобретают положения не только законов, но и иных нормативных правовых актов, содержащих предписания, порядок их выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты. Характерной особенностью прямых методов управления является контроль за выполнением объектами управления (должностными лицами, служащими, подчиненными, гражданами, юридическими лицами) отданных распоряжений и приказов, иных административных актов; в необходимых случаях специальными субъектами могут быть применены меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим установленных требований.
Полноценное достижение целей и задач государственного управления невозможно без использования методов прямого административного воздействия на субъекты права. Прямое воздействие – это издание приказа, распоряжения, исходящего от вышестоящего должностного лица или от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия. При прямом управляющем воздействии на управляемые субъекты не требуется дополнительного согласования применяемых административных мер. Внеэкономический характер административных методов обусловлен отсутствием воздействия на материальные интересы управляемых, т. е. последние обязаны подчиняться соответствующим распоряжениям и указаниям субъекта государственного управления, не рассчитывая на получение материальной выгоды или материального поощрения. Должное поведение достигается добровольным соблюдением соответствующих положений, распоряжений и указаний, т. е. главное воздействие здесь – моральное. При этом субъекты, которые обязаны подчиняться распоряжениям управляющего лица, обладают соответствующим правовым статусом, который и обеспечивает их должное поведение.
Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты – необходимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя переоценивать или, наоборот, недооценивать административные методы осуществления управленческих действий, поскольку они являются необходимым атрибутом демократической административной системы. В условиях правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующих управленческих задач. Эффективность и законность применяемых административных методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.
1.3 Мероприятия по реализации государственного контроля и надзора
Административное законодательство в сфере реализации государственного контроля (надзора), действующее в настоящий период времени в виде норм, содержащихся в законах, положениях, инструкциях, приказах, правилах, можно охарактеризовать как сводное и требующее серьезных усилий, как для ознакомления, так и для руководства им.
Ранее мероприятия по контролю определялись как совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований, испытаний, экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю. Но сейчас, в настоящее время, данные мероприятия характеризуются в виде действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора), либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.
В этой связи важно оценивать необходимость:
- создания единого действующего органа, осуществляющего координацию деятельности контрольно-надзорного характера;
- устранения противоречий и пробелов действующего законодательства Российской Федерации в сфере осуществления контроля (надзора);
- свободного доступа к информации о реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера;
- консультационной поддержки заинтересованных лиц при проведении контроля (надзора) должностными лицами органов исполнительной власти;
- формирования антикоррупционной политики в органах исполнительной власти при реализации контроля (надзора);
- устранения административных барьеров и административного усмотрения как вопросов, связанных с коррупционными проявлениями.
При планировании, а также при непосредственной реализации мероприятий контрольного (надзорного) характера необходимо руководствоваться следующими принципами:
1) предметом контроля может быть только проверка обязательных требований, а также исполнения обязательных предписаний органов государственного и муниципального контроля;
2) запрет на взимание платы за контрольные мероприятия;
3) презумпция невиновности предпринимателя;
4) строгое соответствие предмета контрольного мероприятия компетенции уполномоченных органов;
5) недопустимость дублирования полномочий в сфере проведения контрольных мероприятий;
6) осуществление государственного и муниципального контроля только государственными и муниципальными служащими или лицами, уполномоченными федеральными, региональными и местными законодательными актами.
Определение содержания и соотношения различных видов мероприятий контрольно-надзорного характера, например таких, как проверка, ревизия, аудит, наблюдение, обследование, анализ и т.д., имеет практическое значение.
Единый перечень мероприятий по контролю (надзору) законодательством не установлен, и такие мероприятия, как ревизия, аудит, оценка, анализ, в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не упоминаются, а соответственно, исходя из его положения, можно предположить, что речь идет только о проверке, обследовании и наблюдении. Однако и наблюдение как мероприятие контрольного (надзорного) характера напрямую законодательством не предусматривается. Наблюдение предполагает общее ознакомление с состоянием деятельности объекта контроля (надзора), и можно определить, что поскольку проведение любой проверки и тем более ревизии непременно предполагает «ознакомление с деятельностью объекта контроля», «рассмотрение документов» и т.д., то законодатель счел излишним отдельно предусматривать такой вид мероприятия по контролю (надзору), как наблюдение.
Что касается обследования, то этот вариант мероприятия по контролю (надзору) связан скорее с экспертно-аналитической деятельностью, что полностью подтверждается указанным выше определением, сформулированным в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий в порядке, предусмотренном статьей 12 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
В рамках строительного контроля, который осуществляется в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка государственный строительный надзор - это проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований действующего законодательства.
Хотелось бы отметить, что негативными аспектами относительно мероприятий контрольного надзорного характера выступают положения, предусмотренные действующим законодательством, которые не соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, они являются обременительными. Кроме того, система требований избыточна, непрозрачна и противоречива: контрольные полномочия (проведение проверок, исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности). А процедуры проверок не обеспечивают соблюдения законных прав проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а тем более граждан, в сферах контроля и надзора, которые, в свою очередь, определены не оптимально.
2 Формы и методы государственного контроля и надзора
2.1 Президентский контроль
Французский философ-правовед Шарль Луи Монтескье считал, что соединение в одном лице или государственном органе всех видов государственной власти может привести к тирании, что нет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. У этой концепции по различным причинам было много сторонников и противников. Согласно Конституции Российской Федерации, данный принцип лежит в основе государственной власти нашей страны.
Контрольные полномочия Президента Российской Федерации за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в определении им, согласно ст. 80 Конституции, основных направлений внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией Российской Федерации обладает большими полномочиями по контролю над исполнительными органами. Соответствующие права ему представлены как главе государства, гаранту Конституции. И хотя прямо Конституция не говорит о президентском контроле, такая возможность неразрывно связана с его правом принимать решения об отставке Правительства (ст. 117) «ч 2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации…»
