ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
1.1. Понятие избирательная комиссия
Правовое положение избирательных комиссий в Российской Федерации на сегодняшний день стало предметом пристального внимания со стороны ученых , в связи с изменениями законодательства .
Избирательная комиссия — представляет собой, не просто образованную к конкретным выборам выборную структуру, а сформированные на постоянной и профессиональной основе полномочные органы .
В дискурсивном значении в нынешнем избирательном законодательстве избирательная комиссия — это «коллегиальный орган, создаваемый в порядке и сроки, какие определены законодательством, формирующий и гарантирующий подготовку и проведение выборов» .
Подобным образом трактуется представление избирательных комиссий не только лишь в теории конституционного права, однако и в учебниках конституционного права, к примеру: «избирательная комиссия — особый коллегиальный орган, формируемый с целью подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов, выборных должностных лиц» .
Схожее определение предоставляется в отдельных пособиях по избирательному праву, а в книге избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации, подготовленного группой научных работников (в том числе научных работников-практиков, членов ЦИК Российской федерации) в целом отсутствует определение избирательных комиссий .
Ю.Ф. Петухов полагает, что избирательная комиссия - это «власти облеченный государственный орган». При этом, автор отмечает, что речь идет о коллективе граждан РФ, который обладает следующими признаками: 1. формируется в определенном порядке; 2. уполномочен государством на обеспечение конституционного права граждан РФ избирать и быть избранным в представительные и выборные исполнительные органы государственной власти РФ и субъекта РФ, выборные органы местного самоуправления; 3. наделен для этого государственно-властными полномочиями; 4. действует в установленном государством порядке; 5. является самостоятельной частью единой системы государственных органов РФ . Лучин В.О., Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. указывают на другие сущностные признаки избирательных комиссий – постоянный и профессиональный характер их действия, самостоятельность источников финансирования и статус юридического лица» .
Итак, проанализировав различные научные взгляды на понятие избирательная комиссия и законодательные акты, предлагается определять избирательную комиссию как коллегиальный полномочный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов и иных форм осуществления прямого народовластия.
1.2. Порядок формирования избирательной комиссии
Основным звеном в системе избирательных комиссий выступает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК РФ, Центризбирком РФ). Центризбирком РФ наделен статусом федерального государственного органа, который действует на постоянной основе, в течении четырех лет.
Порядок формирования выглядит следующим образом: по пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются от палат Федерального Собрания Российской Федерации, пять – назначаются Президентом Российской Федерации. Председатель ЦИК РФ, его заместитель и секретарь комиссии избираются тайным голосованием членами ЦИК РФ из своего состава . Проанализируем порядок формирования Центризбиркома РФ подробнее.
Президент Российской Федерации согласно п. 4 ст. 21 Федерального избирательного закона назначает пять членов Центризбиркома Российской Федерации, п. 5, 6 ст. 23 Федерального избирательного закона закрепляют право назначения за высшим должностным лицом субъекта (исполнительная ветвь власти) половины избиркома субъекта Российской Федерации, на основании предложений Центризбиркома Российской Федерации в обязательном порядке назначается не менее одного члена избирательной комиссии. При этом за государственными и муниципальными служащими фактически закреплена квота в ? от общего числа членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, территориальных и участковых избирательных комиссий . Получается, что практически все избирательные комиссии наполовину состоят из представителей исполнительной власти либо делегируются ею.
Учитывая сложившуюся партийную конъюнктуру в стране, действует и так называемый дискриминационный барьер для делегирования кандидатов в избирательные комиссии от политических партий. Пункт 4 ст. 21 Федерального избирательного закона гласит, что от Государственной Думы Российской Федерации назначается пять кандидатур от фракций и депутатских объединений; п. 1. ст. 22, п. 7 ст. 23, п. 7. ст. 26, п. 5 ст. 27 Федерального избирательного закона закрепляет право выдвижения кандидатур в избирательные органы только за партиями, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Проанализировав вышеизложенные факты, можно заключить, что фактически половину состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации формирует доминирующая исполнительная ветвь власти.
Проанализированный порядок формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссий и участковых избирательных комиссий (в частности: п. 1–5 ст. 22; п. 6–9 ст. 23; п. 6–8 ст. ст. 26; п. 4, 5 ст. 27 Федерального избирательного закона) демонстрирует отмеченные выше недостатки, основным из которых является доминирующее положение органов исполнительной ветви власти, а также дискриминирующие дефиниции законодательства, касающиеся политических партий, не прошедших в федеральный и региональные представительные органы.
ГЛАВА 2
СИСТЕМА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ: СТРУКТУРА И ХАРАКТЕРИСТИКА
2.1. Система избирательных комиссий
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дает лишь общее представление о системе избирательных комиссий в нашей стране, приводя лишь перечень избирательных комиссий, действующих в государстве. Так, в соответствии с частью 1 статьи 20 этого закона «в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума;
– Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
– избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
– избирательные комиссии муниципальных образований;
– окружные избирательные комиссии;
– территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
- участковые комиссии» .
Существует в науке мнение, что указанные избирательные комиссии нельзя объединят в одну систему. Некоторые авторы считают, что проблема объединения всех действующих в стране избирательных комиссий в единую систему связана с наличием, прежде всего, муниципальных комиссий, являющихся муниципальными органами, и в соответствии со ст.12 Конституции России невозможностью их соподчиненности всем остальным .
Согласно действующего избирательного законодательства России, избирательные комиссии формируют структуру с отношениями подчинения; однако единой структуры избирательных комиссий в России не существует.
Избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. При проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов и устанавливаются соответствующим федеральным законом или законом субъекта РФ .
Проанализировав различные взгляды на систему организации и деятельности избирательных комиссий, считаем, что наиболее ясной и, на наш взгляд, оптимальной для использования в построении системы избирательных комиссий является позиция Алехиной И. С. и ее анализ взаимоотношений между избирательными комиссиями, названный ею «положение о контроле деятельности». Алехина И. С. отмечает, что избирательные комиссии обязаны осуществлять контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и данное положение можно понимать в рамках полного функционала на всей территории России .
Если говорить о взаимоотношениях между вышестоящей и нижестоящей избирательными комиссиями (например, в рамках одной избирательной кампании), то законодательство достаточно четко и подробно регламентирует порядок их работы, в том числе и формы контроля как за деятельностью избирательных комиссий, так и за контролем соблюдения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Вместе с тем при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательная комиссия муниципального образования не является нижестоящей избирательной комиссией по отношению к избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в том понимании, как это заложено в нормах Федерального закона об основных гарантиях. Таким образом, механизмом контроля за деятельностью избирательной комиссии муниципального образования со стороны избирательной комиссии субъекта Российской Федерации является только рассмотрение жалоб на нарушения избирательных прав граждан.
ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента Российской Федерации. Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации .
Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов и устанавливаются соответствующим федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Объединение избирательных комиссий в систему обеспечивает необходимую централизацию избирательных действий в ходе проведения избирательной кампании соответствующего уровня, в частности, посредством контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий.
2.2. Система избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
Система избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации в большинстве случаев должна сама справляться с проблемными вопросами, связанными с внутренней организацией работы избирательных комиссий. Так, возникают ситуации, когда избирательная комиссия муниципального образования нарушает сроки ввода информации в Государственную автоматизированную систему «Выборы», определенные регламентными документами. Какие-либо рычаги воздействия со стороны избирательной комиссии субъекта Российской Федерации либо территориальной избирательной комиссии (на территории которой расположена избирательная комиссия муниципального образования) в законодательстве отсутствуют. В результате единственным вы ходом в данной ситуации является обращение в органы прокуратуры о том, чтобы понудить избирательную комиссию муниципального образования выполнить определенные действия .
