Глава 1 Теоретико-методологические подходы к исследованию погранично-территориальных споров
1.1 Концептуальные основы изучения погранично-территориальных споров
В настоящее время стабильность мирового порядка постоянно находится под угрозой. Одновременно на планете происходят десятки международных конфликтов, какие-то из них имеют вялотекущий характер, другие вспыхивают в одночасье и перерастают в вооруженные столкновения. Исследовательский интерес в нашем случае представляют те конфликты, которые имеют под собой «территориальную» основу, то есть квалифицируются как территориальные споры.
Вопрос о территории государства — это прежде всего вопрос о границах. На протяжении всей истории границы государств устанавливались силой. Попытки в любой отдельно взятой границе отыскать действие некоей исторической закономерности и безусловное торжество справедливости беспочвенны.
Границы государств — это границы реального жизненного пространства населяющих их народов. Государственные границы государств представляют собой линии, обозначенные на картах (а при малейшей возможности и на местности), и проходящие по этим линиям вертикальные поверхности до границы земного пространства с космосом, с одной стороны, и с другой стороны — до центра Земли в глубь ее недр, а практически — на доступную для проникновения в недра глубину [32].
Геополитически границы — это линии, разделяющие сферы действия суверенитетов, в пределах которых происходит выравнивание статуса территорий [33].
Различают сухопутные, водные и воздушные границы государственной территории [34].
Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, а именно:
а) сохранность территории государства;
б) международное признание;
в) международное установление.
А. Сохранность территории государства. Установление пределов государства (а именно в этом состоит задача границ между государствами), предостережение населения соседних государств о начале или прекращении юрисдикции требует фактического действия, подкрепленного политико-правовым установлением.
Так, например, Конституция Ирана жестко закрепляя принцип:
«Не допускается любой пересмотр границ», предусматривает исключения для «незначительных частных изменений» при соблюдении одновременно следующих условий: а) что это изменение не будет односторонним; б) что изменение линии границы не нанесет ущерба независимости и территориальной целостности страны; в) что оно будет одобрено четырьмя пятыми от общего числа депутатов Меджлиса исламского совета.
Правовое оформление сохранности территории государства осуществляется через процедуры их признания и установления.
Б. Международное признание границ. Международно-признанными государственными границами называют линии разграничения государственных территорий или линии отграничения территории государства от территорий с другим правовым режимом, прохождение которых согласовано сопредельными государствами. Международное признание границ может осуществляться и многосторонними межгосударственными договорами. Признание границ неразрывно связано с их международным установлением.
В. Международное установление границ предполагает определенную политико-правовую процедуру, выработанную за века межгосударственных отношений. Эта процедура складывается из двух дополняющих друг друга процессов, практически друг с другом не связанных. Для международного установления границы должны быть делимитированы и демаркированы.
Делимитация государственной границы означает описание в договоре либо максимально точное непосредственное обозначение линии ее прохождения на специальных картах, составляющих неотъемлемую часть межгосударственного договора.
Демаркация границы есть процесс проведения и обозначения линии границы на местности, дополняемый соответствующим описанием в протоколах о демаркации границы.
При делимитации государством своей границы с территорией, имеющей другой политико-правовой статус (открытым морем, территорией с переходным правовым режимом), эта граница считается международно-признанной и установленной, если линия ее прохождения явно или хотя бы молчаливо признается другими государствами. Между процедурами делимитации и демаркации достаточно часто случаются существенные временные разрывы, когда утвержденные правовым образом границы на местности длительное время не обозначаются.
Элементы Б и В являются факторами, создающими правовой режим международно-признанной межгосударственной границы, при их отсутствии речь может идти о существующих или потенциальных территориальных спорах. Указанные элементы — необходимое, но не достаточное условие для конституирования границы. Только элемент А придает границе смысл, а потому может быть признан не только первичным, но и необходимым и достаточным условием для существования границы государства. Даже если линия границы при этом и будет оставаться неделимитированной и даже оспариваемой кем-либо из соседей.
Проведение исследований по изучению территориальных споров, их политико-правового значения и способов урегулирования представляется необходимым, так как настоящее состояние уровня международных отношений, а также новые цели, задачи и условия, которые сегодня стоят перед мировым сообществом, дают возможность наиболее объективно рассмотреть международные проблемы. В этой связи, необходимо рассмотреть и определить понятие и признаки территориального спора, рассмотреть имеющиеся доктринальные источники по вопросу исследования, провести ознакомительный анализ практики.
Территориальные претензии между странами существовали всегда. История развития человечества полна различных примеров, как позитивного решения данного вопроса, так и негативного. Более того, территориальные споры всегда существенно влияли на проводимую государствами политику. Но с течением времени, а также с повышением уровня международного самосознания стран мира, значение территориальных споров переходит в несколько другие плоскости и всё больше государств сегодня осознают, что наличие немалой по размерам территории – это не всегда повод для гордости, но актуальности данный вопрос, тем не менее, не утрачивает, территориальные споры становятся затяжными (какие-то из них приобретают вялотекущий характер), а какие-то переходят в статичное состояние до тех пор, пока не всплывет повод, чтобы разгорелся конфликт.
Территориальный спор - международный спор между государствами по поводу юридической принадлежности определенной территории. Не являются территориальным спором демаркационные разногласия сторон, а также односторонняя территориальная претензия.
Примерно 50 стран мира оспаривают те или иные территории у своих соседей. По подсчетам американского исследователя Дэниела Пайпса, в Африке насчитывается 20 подобных споров, в Европе - 19, на Ближнем Востоке - 12, в Латинской Америке – 8.
Принимая в качестве критерия для классификации предмет спора, среди международных споров выделяется особая категория - международные территориальные споры, предметом которых выступает право, связанное с установлением политико-правового режима и принадлежности территории.
Территория как объект спора имеет огромное значение для государства, наряду с населением она является материальной основой существования государства, закладывает основу его экономического и политического уровня развития.
В научной литературе делались попытки выделить споры во всей совокупности разногласий. В статье 33, 34 Устава ООН используется понятие «ситуация», которая «может привести к международным трениям» или «вызвать спор». Положения данных статей не позволяют провести четкого разграничения между понятиями «спор» и «ситуация», при этом очевидно, что понятие «ситуация» является более широким, чем «спор».
Аналогичной позиции придерживается Д. Б. Левин, отмечая, что спор характеризуется международными трениями, сопровождающимися предъявлениями взаимных претензий, отсутствие последних при наличии международных трений характеризует ситуацию, при этом указывается, что как нет четкого определения понятия «ситуация», так нет и четкого разграничения понятий «спор» и «ситуация» [35].
Размышляя над тем, что же на самом деле представляет собой территориальный спор важно обозначить структуру данного понятия.
Так, наиболее универсальной и соответствующей международному праву следует признать структуру спора, предложенную Б.М.Клименко, согласно которой территориальный спор характеризуется тремя элементами в совокупности: субъектами-государствами, наличием оспариваемой границы или территории и четко определившимся совпадением объекта и предмета спора. Именно объект и предмет спора позволяют отделить территориальные споры от споров, связанных с решением вопросов территориального характера, но не имеющих целью установление территориального суверенитета над определенной территорией или осуществления ее делимитации.
Важно заметить, что именно объект и предмет определяют, что является территориальным спором, а что спором, связанным с решением вопросов территориального характера. При этом не ставится цель установить территориальный суверенитет над определенной территорией или осуществить делимитацию. В этом отношении показательна судебная практика Международного Суда ООН, который в споре между Индией и Португалией о праве прохода через Индию (где существо спора не касалось право принадлежности территории тому или иному государству) определил, что подобный спор территориальным не является. Проблема между указанными странами относилась больше к проблемам обязательственного права и касалась нарушения суверенитета над указанной территорией.
Также показателен пример разрешения территориального спора, связанного с делимитацией границ континентального шельфа между Федеративной Республикой Германией и Данией, с одной стороны, и между Федеративной Республикой Германией и Нидерландами – с другой. В данном случае речь шла об идентичности предмета спора при отличии в объекте, стороны не возражали против рассмотрения дела в рамках единого судопроизводства. Судопроизводство по вопросу о делимитации границ между сторонами частей континентального шельфа Северного моря, принадлежащих каждой из них, было начато 20 февраля 1967 г., когда в секретариат Международного суда ООН поступило сообщение о двух специальных соглашениях, заключенных соответственно между Данией и Федеративной Республикой Германией и между Федеративной Республикой Германией и Нидерландами. Постановлением от 26 апреля 1968 г. суд объединил производство по обоим делам в одно и принял единое решение.
Кроме сторон спора в нем могут принимать участие и иные лица, в том числе государства (третьи лица), которые не заявляют претензий в момент рассмотрения дела, но чьи интересы могут быть затронуты в ходе разрешения дела.
В контексте исследуемой темы необходимо заметить, что не все разногласия образуют территориальный спор. Например, при демаркации границы нередко возникают разногласия относительно установления линии границы на местности, которые разрешаются смешанными комиссиями сторон по демаркации границы. Однако из таких разногласий могут возникать и споры в отмеченном выше значении. Не образует территориального спора и односторонняя территориальная претензия, при которой заявившее эту претензию государство не оспаривает норм международного права, определяющих положение линии границы или принадлежность определенной территории, но по каким-то причинам считает, что эта принадлежность должна быть изменена.
Таким образом, исследуя вопросы, определяющие понятие и признаки территориальных споров необходимо обратить внимание на квалификацию международных территориальных споров в качестве споров, угрожающих международному миру и безопасности, что предопределяет повышенное внимание к ним и участие в процедуре урегулирования органов Организации Объединенных Наций. Большинство территориальных споров можно отнести к категории местных споров. Общая концепция статьи 52 Устава ООН закрепляет поощрение развития мирных средств разрешения споров на региональном уровне, не мешая при этом обращению в органы ООН, в том числе, Международный Суд ООН. Среди иных критериев для классификации международных территориальных споров выделяются: количество субъектов спора, время возникновения спора, разновидность объекта спора, политико-правовой режим территории. В зависимости от объекта спора выделяют споры о принадлежности участков сухопутной и морской территории, а также, как особый случай, островов. Отличие в процессе доказывания будет выражаться, прежде всего, в применении норм различных отраслей права.
Сравнение международной практики разрешения споров в отношении государственной территории и пространства со смешанным политико-правовым режимом позволяет сделать вывод о сходстве механизма урегулирования при различии в объекте. Особенностью споров о пространствах со смешанным режимом выступает применение для их разрешения соответствующих норм международного морского права.
Следует добавить, что непосредственный предмет доказывания в территориальных спорах формируется в рамках доказательств фактов и правомерность наличия способов, вследствие которых состоялось территориальное приобретение. Безопасность мирового сообщества непосредственно связана с урегулированием международных территориальных споров, что повышает значимость их доктринального освоения в международном праве. Вместе с тем последняя по времени издания отечественная монография Б. М. Клименко «Мирное решение территориальных споров»[36],посвященная комплексному исследованию территориальных споров, была издана более 20 лет назад. За это время мировое сообщество значительно изменилось, перед ним поставлены новые цели, накоплена правоприменительная практика, представляющая собой основу исследования вопросов урегулирования территориальных споров путем сопоставления различных форм их урегулирования.
В ряде случаев для разрешения территориального спора требуется осуществить правильное толкование договора, устанавливающего границу. Предметом доказывания становится правильная интерпретация договора.
К территориальным спорам в широком смысле слова относятся разногласия между государствами относительно принадлежности какой-либо территории или разграничения между ними. В этой широкой категории территориальных разногласий могут быть разногласия менее или более определенные. В первом случае говорят о территориальных разногласиях в собственном смысле слова, во втором случае говорят о территориальных спорах. И те и другие подлежат урегулированию исключительно мирными средствами. Применение силы или угрозы силой для урегулирования этих разногласий запрещено современным международным правом. Не является территориальным разногласием в упомянутом смысле национально-освободительная борьба народов за осуществление своего права на самоопределение. Эта борьба нередко принимает форму вооруженной борьбы, которая признается международным правом законной. Субъектами территориального спора могут быть только государства. Спор между индивидом-иностранцем и государством не ставит вопроса о национальной принадлежности территории и поэтому не является территориальным спором.
Не является также территориальным спором борьба нации и народов за осуществление своего права на самоопределение и образование самостоятельного государства. Поскольку международные организации не имеют своей территории, то и они не могут быть субъектами территориального спора. В большинстве территориальных споров субъектами являются обычно два государства. Однако возможны случаи, когда число спорящих сторон увеличивается до трёх-четырех. Это случается тогда, когда спор касается территории, расположенной на стыке трех или четырех границ. Множество территориальных споров подразделяется в основном на два типа: споры о положении линии границы и споры о принадлежности определенного участка территории. Это различие может быть, в конечном счете, и не особенно существенным. Основное различие сводится к предмету доказывания: в первом случае доказывается определенное положение линии границы, во втором — принадлежность определенного участка территория. Среди споров о положении линии границы можно выделить два типичных случая. В первом случае не существует ни делимитированной, ни демаркированной должным образом границы и спор идет о том, где и как эта граница должна быть установлена, то есть, прежде всего делимитирована. Сопредельные государства нередко отрицают существование какой-либо делимитации или подчеркивают свое неучастие в старых соглашениях, которые определяли границу [37]. Во втором случае либо существуют две соперничающие делимитации, иногда происходящие из различных договоров, и спор идет о том, какая из них действительно законна, либо спор происходит из-за различного толкования одной и той же делимитации, что делает невозможной демаркацию границы. Такие споры свойственны Северной Америке и Европе в прошлом. Встречаются они и на других континентах. В обоих случаях представление доказательств и решение споров сводятся к установлению определенного положения линии границы. Меняющие при этом свою принадлежность участки территории имеют незначительные размеры.
Споры о принадлежности участков территории имеют свои особенности. Наиболее ярким выражением этого вида споров является спор о принадлежности островов. Этот вид споров встречается и в отношении участков сухопутной территории [38]. Поскольку каждая сторона в территориальном споре утверждает, что обладает суверенитетом над определенной территорией, то она должна этот суверенитет осуществлять в большей или меньшей мере в прошлом или в настоящем. Согласно практике Международного Суда ООН, решившего ряд территориальных споров, к актам осуществления суверенитета в первую очередь относится осуществление государственных функций, а среди них предпочтение отдается осуществлению гражданской и уголовной юрисдикции, организации местной администрации.
Если государство никогда не осуществляло над данной территорией или в ее пределах никаких своих функций, то оно не имеет каких-либо оснований оспаривать принадлежность этой территории другому государству. Этот тезис подтверждается при анализе практики судебного разрешения данного вида территориальных споров. Решение споров сводится к оценке относительной политической ценности действий каждой стороны, поскольку возможно, что каждая сторона имеет основания претендовать на данную территорию, и сами по себе эти основания достаточны для приобретения суверенитета, но одна сторона имеет большие основания, чем другая. В иных случаях признается, что суверенитет одной из сторон над соответствующей территорией имел место, но, по утверждению другой стороны, затем утратил свою силу и был приобретен этой последней. Иначе говоря, одна из сторон когда-то в прошлом осуществляла свой суверенитет над данной территорией, но впоследствии перестала это делать и допустила выполнение на этой территории каких-то функции другим государством, что и дало основание последнему утверждать свое право на данную территорию. Акты осуществления суверенитета этого второго государства, строго говоря, с самого первого шага были незаконными, поскольку они осуществлялись явно на иностранной территории. Однако если первоначальный суверен и не возражал против них и никоим образом не противодействовал им, то считается, что он оставил данную территорию и молчаливо согласился с новым положением вещей. Возможна и такая ситуация, в которой одна сторона считает, что данная территория принадлежала и принадлежит ей, а другая — что данная территория юридически никому не принадлежала. Эта другая сторона приобрела суверенитет над данной территорией посредством ее освоения и осуществления других соответствующих функций.
При данных обстоятельствах обе стороны осуществляют какие-то акции в отношении указанной территории. Таким образом, во всех отмеченных случаях каждая спорящая сторона так или иначе осуществляла или осуществляет функции суверенитета над одной и той же территорией. Возможны и другие типы территориальных споров, кроме указанных. Однако представляется, что в каждом случае участнику спора необходимо привести факты о действительном осуществлении его суверенитета или, по крайней мере, доказать, что он когда-то осуществлял суверенитет над данной территорией и никоим образом не отказался от нее.
Разногласия между сторонами должны совпадать как по объекту спора (стороны должны говорить об одном и том же участке границы или территории), так и по предмету спора (разногласия сторон касаются утверждения или отрицания в принципе одних и тех же норм о положении границы или принадлежности участка территории). Необходимо установление того, что стороны спорят об определенных международно-правовых нормах, относящихся к соответствующему участку границы или территории. Только в таких условиях спор может считаться оформившимся и выкристаллизовавшимся. В тех случаях, когда разногласия сторон не установлены достаточно ясно, когда позиции сторон неустойчивы и изменчивы, то есть каждая сторона выдвигает свой предмет и объект спора, следует считать, что территориального спора не существует, а имеются разногласия по территориальным вопросам. Подобные разногласия могут вырасти в территориальный спор, но могут быть решены на стадии разногласий.
В характеристике спора Международным Судом ООН существенным является и то, что конфликт взглядов должен быть выявлен и сформулирован до разбирательства в суде. Применительно к территориальным спорам также следует считать, что предмет и объект разногласий, а также позиции сторон должны быть ясными и четкими для того, чтобы было возможным применение мирных средств. Особенно четко этот момент проявляется при обращении к международному арбитражу или суду.
В западной литературе к территориальным спорам иногда относят споры о демаркации границы на местности. Однако при этом имеется в виду не столько спор о демаркации, сколько спор об интерпретации делимитации в целях демаркации. Вполне очевидно, что здесь налицо смешение различных понятий. Если делимитация границы, то есть договорное определение ее направления и положения, вызывает различное толкование, пограничная линия неточна. В этом случае разногласия могут выливаться в территориальный спор, в частности, в спор о положении линии границы. Если же делимитация границы достаточно точна, то спора нет, а весь вопрос сводится к демаркации — установлению границы на местности в соответствии с ее договорным определением. При демаркации, как признает большинство политологов, возможны небольшие отклонения. Например, чтобы не разделить какой-либо населенный пункт, точнее провести границу в соответствии с географическими чертами местности и т.д.
Таким образом, под территориальным спором следует понимать существование сформулированных разногласий относительно ясно выраженного и объективно существующего предмета спора: существования или применения нормы о границе или вопроса о суверенитете над определенной территорией.
Следствием признания территориального спора является, согласно принципу мирного разрешения споров, обязанность сторон урегулировать его мирными средствами, не оставляя нерешенным, или, по крайней мере, стремиться к его решению. Одновременно стороны обязаны воздерживаться от действий, которые могут ухудшить положение в такой степени, что будет поставлено под угрозу поддержание международного мира и безопасности.
Обязанность решать территориальный спор ставит вопрос о выборе одного из мирных средств для его решения и дает возможность одной из сторон предлагать обращение к арбитражу или суду, что невозможно в случае односторонних территориальных претензий.
Признание территориального спора есть признание существования определенной территории, юридическая принадлежность которой окончательно пока не установлена. До тех пор пока это не сделано, стороны должны сохранять существующее положение.
Соглашение должно послужить надежной правовой базой перехода от многолетней конфронтации и силовых методов разрешения пограничных вопросов к сотрудничеству в этой сфере. В частности, Соглашение предусматривает один раз и 10 лет проводить совместные проверки границ.
Регулирование территориальных вопросов было и остается основой внутренней и внешней политики государства.
Положения Устава ООН позволяют выделить две категории международных споров: угрожающие международному миру и безопасности и не представляющие такой угрозы. Д.Б. Левин отмечает, что в практике ООН не выработано общих критериев для данной классификации. Категория спора зависит не только от предмета спора, но и от характера внешней политики спорящих государств, но при этом именно территориальные споры наиболее часто вызывают угрозу международному миру и безопасности [39]. В 1964 г. Советское правительство обратилось с посланием к главам государств и правительств стран мира, в котором указывалось: «Если попытаться выделить те вопросы, по которым чаще всего возникают опасные трения между государствами в разных районах мира, то это, несомненно, территориальные споры, проблемы границ государств, взаимные или односторонние притязания на территорию другу друга» [40].
