Глава 1. Теоретико-методические основы программно-целевого подхода, и планирования бюджетных расходов на реализацию государственной программы вооружений
1.1 Нормативно-правовые основы реализации теории государственной программы вооружений
В настоящее время в Российской Федерации приоритетной задачей бюджетной политики является повышение эффективности использования бюджетных средств. Известно, что основа эффективного использования бюджетных ресурсов закладывается уже на стадии планирования расходов бюджета и зависит от метода бюджетной политики в бюджетном процессе.
В соответствии с Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» Российская Федерация с 2014 г. перешла на полномасштабное применение программно-целевого метода в бюджетном процессе, который повышает заинтересованность ответственных исполнителей государственных программ в достижении наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов .
Программно-целевой метод планирования бюджетных расходов заключается в формировании расходов бюджета на основе целевых программ. Целевые программы устанавливают взаимосвязь между объемом выделенных бюджетных средств и ожидаемым социальным и экономическим эффектом от их использования.
На федеральном уровне основу осуществления программно-целевого метода бюджетного планирования составляют федеральные целевые или государственные программы.
Рост расходов в России на оборону объясняется стремлением заменить к 2020 году 70 % устаревшей военной техники на современные системы вооружений.
Оборона РФ организуется и исполняется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законами от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изменениями от 29 декабря 2017 года), "О безопасности" от 28.12.2010 N 390-ФЗ, "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ, "О гражданской обороне" от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ, "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ, «О государственном оборонном заказе» от 29.12.2012 N 275-ФЗ, другими федеральными законами РФ и иными нормативными правовыми актами.
В Федеральном законе "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (с изменениями от 29 декабря 2017 года) под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. В этом законе определены основы организации обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти РФ, функции органов государственной власти субъектов РФ, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан России в области обороны, а также определена ответственность за нарушение законодательства в области обороны.
В интересах организации обороны проводится целый ряд мероприятий:
? прогнозирование и оценка военной опасности и военной угрозы;
? разработка основных направлений военной политики;
? строительство, подготовка и поддержание в готовности Вооруженных Сил и других войск;
? мобилизационная подготовка;
? создание запасов материальных ресурсов государственного и мобилизационного резервов;
? планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне;
? другие мероприятия в области обороны.
Военная доктрина Российской Федерации утверждена Указом Президента РФ от 25.12.2014 г. Она представляет собой совокупность официальных взглядов, определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Основными угрозами для России были выделены, первое это продолжающиеся расширение НАТО по всему восточному направлению, второе это защита населения страны от подрыва исторических , и патриотических традиций.
Государственный оборонный заказ представляет собой план военно-технического и материально-технического обеспечения нужд обороны и безопасности не связанный ни со стратегическими целями, ни с тактическими задачами в области обороны и безопасности государства и как следствие не является инструментом достижение общественно значимых и измеримых результатов в области обороны и безопасности государства, повышения результативности и эффективности использования бюджетных средств выделяемых на эти цели.
Выделяя основные нормативные правовые акт, содержащихся в требованиях к процедуре планирования закупок ВВСТ, необходимо отметить, что во вступающей в силу с 1 января 2015 г. ст. 16 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" содержится бланкетная норма. По вопросу планирования закупок в рамках государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ) указанная норма отсылает к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о гособоронзаказе). Однако, правовое регулирование планирования закупок в рамках ГОЗ осуществляется на основе целого комплекса нормативных правовых актов различного уровня, а не только Закона о гособоронзаказе .
Задача планирования закупок ВВСТ решается в первую очередь посредством определяемой на десятилетний период государственной программы вооружения (далее - ГПВ), упоминание о которой содержится в подп. 8 п. 2 ст. 4 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" Выполнение заданий ГПВ, в свою очередь, осуществляется посредством ежегодно формируемого ГОЗ, который позволяет увязать положения ГПВ с текущими условиями их реализации, а также нормами закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Государственная программа перевооружения лежит в основе планируемого перевооружения Вооруженных Сил Российской Федерации на современные образцы вооружения и техники, она представляет собой долгосрочный плановый документ, по созданию, производству и поддержанию в боеготовом состоянии ВВСТ которые обеспечивают решение задач Вооруженных Сил Российской Федерации. В ГПВ закладывается номенклатура и темпы создания новых образцов ВВСТ, и объемы их закупок, ремонта на долгосрочную перспективу.
ГПВ определяется сроком на 10 лет и согласно подп. 8 п. 2 ст. 4 Закона об обороне утверждается Президентом Российской Федерации. В соответствии с принятой процедурой долгосрочного программно-целевого планирования развития ВВСТ частота корректировки ГПВ происходит с интервалом один раз в пять лет. Пятилетний шаг "скольжения" ГПВ предусмотрен для своевременного учета изменения военно-политической обстановки и уточнения соответствующих потребностей Вооруженных Сил Российской Федерации в ВВСТ.
Параллельно с разработкой ГПВ осуществляются разработка и утверждение ряда других плановых документа долгосрочного действия, направленных на решение задач технического оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации. Речь, в частности, идет о федеральной целевой программе развития ОПК, которая, помимо прочего, предусматривает техническое перевооружение и развитие производственных мощностей организаций ОПК для обеспечения реализации ГПВ и комплексного плана военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами
Для того чтобы ГПВ была взаимосвязанной с другими плановыми документами требуется применение единой системы исходных данных. Кроме того, определяемые в ГПВ показатели должны быть связаны с закрепляемыми в федеральной целевой программе статьями по развития ОПК и других федеральных программах технического и технологического развития страны .
Государственный оборонный заказ устанавливает Правительство России в целях обеспечения обороны и безопасности страны.
Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» является основополагающим законом, регулирующим ГОЗ. Закон регулирует формирование, размещение и исполнение государственного заказа в сфере обороны, отношения между участниками сделки; устанавливает правила расчетов посредством применения спецсчетов в уполномоченных банках; определяет методы государственного регулирования цен на закупаемую продукцию, а также полномочия и функции контролирующего органа.
Указом президента РФ от 31.12.2015 N 683 была утверждена «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» как основа для взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений Российской Федерации в области защиты национальных интересов и обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Военной доктриной Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146 (пункт 47) определено, что реализация задач оснащения Вооруженных Сил и других войск вооружением, военной и специальной техникой предусматривается в государственной программе вооружения и других государственных программах (планах) .
Важнейшим инструментом реализации военно-технической политики (далее – ВТП) является государственная программа вооружения, разрабатываемая каждые пять лет на 10-летний период .
В целях комплексной увязки и сбалансированности всех объектов ВТП одновременно с проектом государственной программы вооружения должны в установленном порядке разрабатываться и утверждаться:
• федеральная государственная программа развития оборонно-промышленного комплекса на пять лет, в том числе предусматривающая техническое перевооружение и развитие производственных мощностей организаций ОПК;
• комплексный план военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами на 5-летний период;
• федеральная государственная программа оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны страны;
• комплексная программа оснащения (переоснащения) войск (сил);
• комплексная целевая программа эксплуатации и ремонта (с учетом модернизации) ВВСТ;
• планы-графики вывода ВВСТ из боевого состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов;
федеральная целевая программа промышленной утилизации вооружения и военной техники на 10-летний период.
Указанные документы должны создаваться на основе единой системы исходных данных для программно-целевого обеспечения реализации ВТП.
Кроме того, в интересах формирования государственной программы вооружения разрабатываются основные направления развития ВВСТ на
15 -летний период.
Утвержденная закрытым Указом Пре¬зидента Российской Федерации №15651 от 31 декабря 2010 г. Государственная про¬грамма вооружения на 2011-2020 гг. стала первой за весь пост Советский период существования РФ относитель¬но полностью реализуемой программой, а также первой программой, реализация которой обеспечила переход к действительно массо¬вым поставкам актуального вооружения в войска. ГПВ-2020 позволила раз¬вернуть масштабные НИОКР по созданию широкого спектра вооружений и военной техники новых образцов. Главной предпо¬сылкой относительного успеха реализации ГПВ-2020 в первом пятилетием сроке (2011— 2015 гг.) стало резкое увеличение военных расходов Российской Федерации, достиг¬ших беспрецедентных для постсоветского периода значений .
Общий объем средств по Государственной программе вооружения на 2011-2020 гг. (ГПВ-2020) должен составить около 20,7 трлн руб., из которых 19,4 трлн руб. выделяется на нуж¬ды Министерства обороны России (осталь¬ное — на нужды прочих силовых ведомств). Планируемым конечным результатом заку¬пок сложных финальных образцов воору¬жения заявляется достижение обеспеченности Вооруженных Сил современными образцами ВВТ на уровне 70% к 2020 г.
За декларируемые цели ГПВ–2020 содержат в себе создание вооружений, предназначенного ведения боевых действий вне прямого контакта с противником, а также увеличение общей мобильности Вооружённых сил. .
Для разработки же новой ГПВ-2025 был издан указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2013 г. №599 «О раз¬работке и реализации государственной программы вооружения», там были утверждены новые «Правила разработки и реализации государственной программы вооружения».
Президент РФ Владимир Путин четко обозначил два основополагающих принципа, которые должны быть заложены в новую госпрограмму вооружений (ГПВ-2025). Первое – это технологическое совершенствование, инновационный прорыв, и создание новых образцов вооружения и военной техники, а второе - это серийное, бесперебойное производство и широкое внедрение, постановка на вооружение уже хорошо зарекомендовавших себя машин, орудий и снарядов .
Государственная программа вооружения (ГПВ) - документ среднесрочного планирования, определяющий сбалансированный подход , задачам, заказчикам, ресурсам и срокам комплекс мероприятий, по созданию, производству и поддержанию в боеготовом состоянии вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ) необходимых и достаточных для решения задач ВС РФ и других войск по защите интересов России от внешних и внутренних угроз. Утверждается Президентом РФ .
Координация работ по формированию и обоснованию ГПВ возложена на Министерство обороны РФ. К её разработке привлекаются другие силовые министерства и ведомства, а также ряд министерств и ведомств оборонно-промышленного комплекса. ГПВ разрабатывается на 10 лет, а перерабатывается через 5 лет на основе Концепции национальной безопасности, Военной доктрины, нормативных актов Президента и Правительства РФ, концептуальных документов по строительству и развитию Вооружённых Сил и других войск, а также решений Военно-промышленной комиссии. Научно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение разработки ГПВ осуществляется в рамках научно-исследовательских работ с участием научно-исследовательских организаций (НИИ) Министерства обороны, других силовых структур и промышленности. В настоящее время формирование программы осуществляется в процессе многовариантных и итерационных исследований, обеспечивающих рациональное распределение выделенных ресурсов для достижения максимальной оснащённости и эффективности системы вооружения.
ГПВ состоит из программ вооружения по направлениям (видам) техники, которые включают разделы по типам вооружения. Например развитие системы вооружения РВСН в программном периоде, в основном, определено в разделах программы вооружения стратегическими средствами. Создание научно-технического задела для разработки перспективных образцов вооружения обеспечивается за счёт мероприятий программы развития базовых и критических военных технологий. Программы вооружений и их разделы содержат обобщенные контрольные цифры по расходам на обеспечение их реализации.
Реализация заданий ГПВ осуществляется через государственный оборонный заказ, если в рамках программы или других нормативных актах не оговорено иное.
В настоящее время наблюдается свое¬го рода кризис в выработке новой 10-летней долгосрочной Государственной программы вооружения, вызванный столкновением попыток возрождения советских методов программно-целевого военно-техническо¬го планирования на долгосрочной основе с реалиями кризисного и нестабильного со¬стояния российской экономики и с неопре¬деленностью перспектив экономического развития страны в целом .
В результате всего этого сложившаяся ситуация ставит на по¬вестку дня вопрос об эффективности из¬бранной системы долгосрочного плани-рования программ вооружения, а также о необходимости выстраивания иерархии приоритетов при закупках ВВТ в условиях неизбежного дефицита выделяемых в рам¬ках перспективной Государственной про¬граммы вооружения средств.
Не подлежит сомнению, что реальная стоимость выполнения перспективных программ ГПВ-2025 на деле будет в разы выше за-планированной, прямым подтверждением этого являться выполнение существующей ГПВ-2020.Нужно заметить что это связано с хроническим перерасходом выделяемых средств на развитие перспективных военных программи это яв¬ляется типичным даже для таких передо¬вых стран, как США и Великобритания, и не стоит ожи¬дать другого от еще не опытных в этом отношении от управленцев рос¬сийского оборонного ведомства.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), содержит требование о представлении в составе проекта федерального бюджета на планируемый период только основных показателей ГОЗ (п. 4 ст. 192) и определяет, что основные показатели оборонного заказа утверждаются Президентом Российской Федерации в составе федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий плановый период .
При этом, Бюджетный кодекс не содержит нормы об обязательном предоставлении в составе документов к проекту федерального бюджета данных об объеме и номенклатуре продукции, подлежащей закупке по ГОЗ (п. 3 ст. 184.1, ст.184.2). Отсутствие указанной нормы не позволяет на стадии формирования проекта федерального бюджета достаточно точно определить необходимые объёмы ресурсов как ГОЗ, так и мероприятий государственной программы вооружения, а на стадии исполнения федерального бюджета произвести оценку эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на разработку, производство и ремонт ВВСТ в интересах обороны и безопасности государства.
Основные показатели ГОЗ являются лишь финансовым обеспечением государственного оборонного заказа, утверждаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и не содержат номенклатурных и количественных показателей, что не позволяет на стадии утверждения федерального бюджет дать оценку ресурсообеспеченности и реализуемости заданий государственной программы вооружений .
Кроме того, среди недостатков нормативного правового регулирования порядка реализации ГПВ необходимо отметить также:
отсутствие механизма компенсации непредвиденных расходов на реализацию мероприятий ГПВ, вызванных причинами макроэкономического характера;
неурегулированность ограничения роста цен на продукцию естественных монополий;
отсутствие межведомственных нормативно-методических документов оценки (прогнозирования) контрактных цен;
отсутствие механизма, позволяющего использовать в очередном финансовом году в интересах реализации ГПВ денежные средства, нереализованные в отчетном финансовом году;
отсутствие порядка оценки эффективности реализации программ ГПВ.
Реализацию мероприятий ГПВ и заданий ГОЗ осложняет нормативная неурегулированность формирования ценовых параметров плановых заданий по НИОКР, закупкам и ремонту ВВСТ (начальная цена контракта) .
Слабоуправляемое изменение цены по заданию государственного оборонного заказа, реализующих программные мероприятия ГПВ может приводит к нарушению самой программы и может стать причиной расхождения показателей ГПВ и ГОЗ.
Причем проблема уже не ограничивается простым формированием стандартизирующей методики определения цены программных мероприятий, проблема лежит в основе организационного механизма и самих принципах управления всей ценовой политикой.
Сутью этого процесса – это применение административное управление ценовой политикой при фактическом действующем свободном рынке. Поэтому интересы, преследуемые при ценообразовании на уровне государственных заказчиков, вступают в резкое противоречие с интересами исполнителей.
Фактически эти интересы антагонистичны: у заказчика – стремление к снижению цены на продукцию, у исполнителя – к ее завышение всеми доступными способами .
Требования заказчика по «прозрачности» представляемых данных, обосновывающих цену продукции, работ и услуг их полноты и достоверности входят в противоречие с интересами (уставами) предприятий, являющихся соисполнителями заданий по ГОЗ, часть из которых не относится к ОПК. Кроме того, нормативная база в области ценообразования позволяет применять методы государственного регулирования цен только к исполнителям ГОЗ (то есть к головным организациям), а вся кооперация оказывается вне сферы нормативного регулирования.
На новом этапе экономического развития страны сформулированы стратегические цели обеспечения национальной обороны, при этом главной задачей является переход к новому облику Вооруженных Сил Российской Федерации на основе оснащения их новыми современными и высокотехнологичными образцами вооружения, военной и специальной техники, что в свою очередь зависит от уровня технического развития оборонно-промышленного комплекса (ОПК)
Задачи нового этапа развития ОПК состоят в дальнейшем качественном его совершенствовании, повышении конкурентоспособности на основе эффективного использования инновационного и интеллектуального потенциала, совершенствовании производственно-технической и организационной структуры для обеспечения переоснащения Вооруженных Сил Российской Федерации современной и перспективной техникой в их новом облике до необходимого уровня.
Значительная государственная поддержка технологического развития ОПК осуществляется в рамках предусмотренной Федеральной целевой программой «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса.
1.2 Сущность и содержание программно-целевого метода планирования расходов бюджета
Результативное применение бюджетных денежных средств- является важной проблемой, в условиях ограниченности экономических ресурсов. В данных обстоятельствах первоочередной задачей становится определение правильного вектора при распределении бюджетных ресурсов, выявлением источников финансирования расходов и контроль за эффективностью исполнения выделяемых средств. Достижение этих задач возможно только при применении программно-целевого метода формирования бюджета.
Программно-целевой метод (ПЦМ) – представляет собой системное планирование, выделение бюджетных средств на реализацию установленных законом или иным правовым актом целевых программ. Целевая программа – это комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный момент задачи .
Программно-целевой метод расходов, во-первых, способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию денежных средств для решения наиболее острых задач, и, во-вторых, является инструментом выравнивания экономического положения отдельных территорий. Широкое распространение он получил только в последние годы, хотя был известен давно и впервые использовался еще при разработке плана Государственной комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО).
Принципы программно-целевого планирования и управления использовались для подготовки в реализации космических, военно-стратегических, территориальных, научно-технических и других программ и проектов. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования.
Сущность программно-целевого метода заключается в следующем:
1. Акцент переносится из потребности в средствах, необходимых для выполнения государством своих функций, на то, какие результаты ожидаются от использования средств бюджета.
2. Внедрение этого метода изменяет характер обсуждения бюджетной политики: внимание переносится с контроля за выполнением обязательств - на обеспечение эффективности.
3. Оценка и экспертиза программ является обязательным компонентом программно-целевого метода
4. В аналитическом плане программно-целевой метод вводит в бюджетный процесс элементы анализа сопоставления затрат и достигнутых результатов.
Таким образом, ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования.
Нормативная неурегулированность отношений кооперации в целом приводит к распределению прибыли непропорционально производственному вкладу участников кооперации и существенному ее завышению. Основная прибыль (около 50 процентов) сосредотачивается на уровне головного исполнителя и предприятий 1-го уровня кооперации, вызывая мультипликативный эффект роста цен на продукцию (работы, услуги) за счет переноса прибыли, приходящейся на покупные комплектующие изделия и (или) на работы (услуги) сторонних организаций, непосредственно участвующих в выполнении работ (услуг) для ГОЗ (т.е. привлеченные затраты), с постоянным её ростом от одного уровня кооперации к другому.
В результате рентабельность работ, выполненных собственными силами, у головных исполнителей доходит до 800 процентов. При этом прибыль всех участников кооперации, приходящаяся на «перепродажу» покупных комплектующих изделий (работы (услуги) сторонних организаций) составляет более 50 процентов .
Остается актуальным вопрос о законодательном определении статуса государственной программы вооружения, нуждаются в совершенствовании нормы права, регламентирующие вопросы:
создания и деятельности интегрированных структур в ОПК;
повышения эффективности финансово-экономической деятельности предприятий ОПК (в первую очередь, по вопросам ценообразования на оборонную продукцию);
повышения качества вы
