Глава 1. Региональная политика РФ
1.1 Цели государственной региональной политики РФ
Прежде чем переходить непосредственно к целям, хотелось бы раскрыть несколько важных понятий:
Региональная политика РФ – это система целей и задач ОГВ по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизмы их реализации.
Регион – ограниченная часть твердой поверхности земли, характеризующаяся определенной площадью, географическим положением; обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих её элементов (социально-экономических, национальных, природных и прочее) [13].
Региональная экономическая политика – это специализированная часть общей региональной политики и одновременно ядро системы государственного регулирования регионального и территориального экономического развития [8].
Государственная политика регионального развития – это система приоритетов, целей и задач, мероприятий, механизмов и инструментов ОГВ по социально-экономическому развитию субъекта РФ и МО [13].
Региональное управление в широком смысле – регулирование управляемого объекта государственными органами, организациями, должностными лицами в рамках их полномочий с помощью различных методов [8].
Региональное управление в узком смысле – государственное управление, которое осуществляется органами государственной власти субъектов РФ в установленных границах согласно их компетенции, и в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий на основе федеративных отношений [8].
Объектами регионального управления являются:
? Экономика отдельного региона;
? Формирование предпосылок экономического роста;
? Формирование производственной структуры, социальной сферы;
? Межрегиональные связи;
? Уровень и качество жизни населения;
? Расселение и размещение хозяйственных объектов;
? Природоохранный комплекс;
? Экономическая безопасность [6];
Государственная региональная политика – это неотъемлемая часть политики государства, которая направлена на организацию страны в целом на основании принятой государственной стратегии страны.
Основной целью региональной политики является более эффективное и равномерное распределение экономической деятельности на территории РФ [17]. Это говорит о том, что существует две составных части социально – экономического развития региона. Во – первых это экономическая деятельность, которая требует рационального распределения производства и использование экономических ресурсов отдельного региона для общенационального благосостояния. Во – вторых пространственное ранжирование экономической активности, при которой все население регионов будет иметь одинаковые возможности для достижения нужного благосостояния.
Две эти широкомасштабные цели региональной политики очень противоречивы, и именно из – за этого происходит конфликт между ростом, эффективностью и равенством. Чтобы разрешить этот конфликт на конкретном историческом этапе развития отдают предпочтение одной из указанных целей.
Региональная политика представляет собой слишком общие глобальные цели, которые препятствуют принятию конкретных экономических решений, поэтому они объединены в многоступенчатую систему целевых индикаторов.
На самом высшем уровне цели региональной политики и цели общенациональной политики совпадают. Например, рост, равенство, эффективность, качество жизни, равенство. Но эти цели являются общими для организации определенных мероприятий экономической политики, поэтому их стоит сделать более развернутыми.
Следующий уровень включает региональную эффективность, межрегиональное сходство средних доходов на душу населения, обеспечение социальных и общественных услуг населению, независимо от расположения.
На следующем уровне можно выделить такие цели, как максимальное повышение определенных экономических показателей, например, занятость населения, ВРП.
На каждом уровне существуют свои цели, но вот те, которые лежат в основе государственной региональной политики:
? Обеспечение социальных, организационных, правовых и экономических основ в РФ, создание единого экономического пространства;
? Обеспечение минимальных социальных стандартов и социальной защиты;
? Равномерное социально – экономическое становление регионов;
? Ликвидация последствий загрязнения, предотвращение загрязнения окружающей среды и экологическая защита регионов;
? Максимальное использование природных и экономических ресурсов регионов [17];
По мнению экспертов, региональная экономическая политика ориентирована на множество целей, и их можно свести в две модели. (Рис. 1)
Рисунок 1. Модели региональной экономический политики [16]
Между этих двух моделей может возникать конфликт, если рыночные возможности и психологические предпочтения жителей приближены к более развитым и богатым регионами. Один из путей решения конфликта состоит в том, чтобы выбрать одну цель как приоритет, а другую как сдерживающий механизм. И именно аспектом формирования целей региональной политики является конфликт двух рассмотренных моделей.
Не стоит забывать о проблемах выбора целей для многоуровневой региональной системы. Здесь речь идет о соотношении целей регионов разных уровней, например, соотношение целей экономического роста национальной экономики и отдельного региона.
Бывают случаи, когда рост национальной экономики реализуется за счет приоритетного роста наиболее эффективного региона, происходит возникновение противоречия с целями роста отдельных малоэффективных регионов. В таком случае стоит обеспечить перераспределение ресурсов в более эффективные регионы, а профицит, который получен от роста в данных регионах, может быть направлен на помощь и развитие слабых регионов, тем самым поддерживать социальную справедливость.
1.2 Средства реализации государственной региональной политики РФ
Для развития государственной региональной политики необходимо обладать набором политических и экономических инструментов и методов, которые можно применять органами государственного управления на разных уровнях для влияния на национальную экономику отдельного региона или множества регионов.
Инструменты государственной региональной политики – это то, с помощью чего реализуется региональная экономическая политика.
Многообразие инструментов региональной политики содержит все средства, применяемые экономической политикой. Например, бюджетная, налоговая, кредитно-денежная, ценовая и социальная виды политики. Однако специфика этих инструментов состоит в том, что они применяются в целях разрешения региональных проблем.
Существует большое количество классификаций, которые служат для группировки инструментов экономической политики регионов. В монографии «Региональная экономика и управление» автора Михеевой Н.Н. [11] выделено две группы:
• Макроэкономические средства;
• Микроэкономические средства;
Средства макроэкономической политики содержат налоговую, ценовую, бюджетную, кредитно-денежную, торговую, социальную и другие виды экономической политики. Как правило, их используют на национальном уровне для осуществления политики в центральных органах власти в отношении регионов.
Существует два пути реализации мероприятий макроэкономической политики: частичный контроль над инструментарием региональной политики предоставляется на уровни конкретных регионов или же происходит сосредоточение в руках центральной власти.
В первом случае регионы используют инструменты по своему усмотрению. То есть в руках региональных властей находятся параметры экономического развития, регулируемые на основе различных инструментов. Например, это экспортно-импортные пошлины и налоговые ставки. На деле такая ситуация подходит независимому регулированию экономического функционирования различными регионами без её взаимной координации. Этот способ выполнения макроэкономической политики регионов является больше исключением, а не правилом. Поэтому при реализации такой схемы затрагиваются отдельные инструменты макроэкономической политики [6].
Наиболее часто встречающимся является случай центрального контроля над макроэкономической политикой, когда центральное правительство регулирует общие параметры экономической системы. Это не исключает разделения осуществляемой экономической политики, то есть для различных регионов могут применяться разные показатели управляющих параметров и при этом центральные органы управления характеризуют степень дифференциации показателей экономических параметров [10]. Например, могут быть установлены различные ставки налогов для разных регионов или отдельный регион может получать субсидии, льготные кредиты и т.д.
Средства микроэкономической политики, которые используются при реализации региональной политики характеризуются в зависимости от выбранного объекта воздействия: капитал или труд, и выделения направлений влияния: внешнее или внутреннее переустройство условий деятельности. Таким образом к политике влияния на труд можно причислить перенацеливание труда на месте, увеличение результативности рынка труда, пространственное перемещение. А к политике влияния на капитал можно отнести налоги и субсидии, увеличение эффективности рынка капиталов, рост эффективности управления фирмами и административный контроль над работой предприятий.
Макроэкономическая региональная политика зачастую реализуется с помощью прямого государственного контроля над показателями развития региона. В случае реализации микроэкономической политики прямой государственный контроль над расположением капитала и ранжированием рабочей силы весьма ограничен. В связи с этим региональная политика осуществляется в основном при помощи косвенных средств экономического воздействия.
Значительная разница между микро- и макроэкономическими подходами к региональной политике заключается в том, что применение макроэкономических инструментов направлено на преобразование географического перераспределения спроса на товары, когда регулирование происходит для достижения равновесия на межрегиональном рынке. Микроэкономические инструменты применяются для прямого воздействия на предложение товара на местных рынках. Целью микроэкономической политики служит воздействие на стимулирование капитала и труда к передвижению в те регионы, которые считаются наиболее предпочтительными у лиц, разрабатывающих региональную политику.
1.3 Оценка государственной региональной политики РФ
Государственная региональная политика преследует достижение конкретных целей, установленных на региональном или же национальном уровне. Именно поэтому правильной является постановка вопроса о эффективности осуществляемой региональной политики. Объективно оценивать результаты экономической политики достаточно сложно, поэтому зачастую решения, касающиеся региональной политики, принимаются без оценки результатов.
Вообще этот анализ должен включать в себя все прямые и опосредованные эффекты, которые проявляются в экономике. Кроме этого, оценка содержит большое количество субъективных факторов, потому что на самом деле такая оценка предполагает оценку политиками результатов своей работы.
По меньшей мере существует четыре разных подхода к оценке эффективности региональной политики:
• Анализ отдельных индикаторов;
• Сравнение фактический результатов политики и вероятных результатов без её реализации;
• Сопоставление издержек и выгод;
• Оценка степени достижения поставленных целей [5];
В действительности, ни один из этих методов не является общепринятым и полностью разработанными.
Что касается первого подхода, он является самым простым и базируется на анализе отдельных экономических показателей, численно характеризующихся итогами проведённых мероприятий. Например, количество рабочих мест, которые были созданы в регионе; количество фирм, получивших субсидии; уровень безработицы; тенденции миграции; объемы экспорта и импорта и т.д. Данный метод прост в осуществлении, но все же он не даёт планомерного представления об эффективности проводимой политики, потому что индикаторы могут иметь разнонаправленный характер изменения, также они имеют разную значимость [5].
Второй подход базируется на сравнении достижений развития регионов, которые были достигнуты под воздействием осуществляемой региональной политики, с результатами, полученными регионом, если бы региональная политика не выполнялась. Эффектом от осуществления политики является разница между фактическими экономическими показателями, такими, как занятость населения или ВРП, и предполагаемыми показателями, которые можно был бы получить при отсутствии определенной экономической политики [5].Данная идея проста своим содержанием, но трудна в плане её практического осуществления, потому что определение результатов экономического развития охватывают все национальные и региональные факторы развития региона, абстрагируясь от воздействия проводимых мероприятий региональной политики. Кроме этого, эффект осуществляемой региональной политики может быть более обширным, чем изменение какого-либо экономического индикатора.
Третий метод отличается от второго тем, что сосредотачивается на совокупной оценке итогов региональной политики, также он направлен на микроэкономическую оценку результатов политики. Данный метод базируется на сопоставлении издержек и выгоды от проводимых мероприятий региональной политики. Недостатки этого метода заключаются в том, что не всегда существует возможность оценивать результаты региональной политики количественно. Ввиду сложностей практического выполнения, его используют зачастую для оценки воздействия политики региона на экономику отдельного региона [5].
Четвёртый метод базируется на уровне результативности достижения поставленных целей перед региональной политикой. Сперва может показаться, что это самый действенный метод, ведь он предоставляет непосредственно оценку достигнутых результатов, но использовать этот метод можно лишь тогда, когда цели региональной политики определены в количественном эквиваленте. Кроме этого, региональная политика оказывает всестороннее влияние на всю экономику, именно поэтому достижение одной цели может быть связано с отрицательными последствиями для остальных аспектов развития. Правильнее оценивать степень достижения целей в комплексе, при помощи различных способов взвешивания и соизмерения целей, но практически такое соизмерение является достаточно сложной процедурой [5].
Глава 2. Инструменты реализации региональной политики и их сравнительный анализ
2.1 Инструменты региональной политики
Макроэкономические инструменты или общеэкономические регуляторы оказывают влияние на то, как ведут себя многие экономические субъекты на определенных территориях. Макроэкономические инструменты региональной политики – это различные параметры по регионам, например, нормативы, ставки и т.д. и условия национальной налоговой, инвестиционной, социальной и кредитной политики. Так, для большего экономического роста или для помощи проблемным регионам устанавливают пониженные налоговые ставки на предпринимательство, льготные транспортные тарифы и т.д.
Такие меры применяются в целях поднятия конкурентоспособности определенных регионов на внутренних и внешних рынках.
В настоящее время область применения различных макроинструментов довольно ограничена. Для Севера используют повышенные нормативы пенсий, зарплат. Некоторым регионам при необходимости предоставляются льготные кредиты из специального фонда льготного кредитования. Однако большинство льгот по налогам в настоящее время предоставлено особым экономическим зонам (ОЭЗ).
Особая экономическая зона – это часть территории Российской Федерации, которая определяется Правительством Российской Федерации и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны.
Основными целями создания ОЭЗ являются:
• Развитие обрабатывающих отраслей экономики;
• Развитие высокотехнологичных отраслей экономики;
• Развитие туризма;
• Развитие санаторно-курортной сферы;
• Развитие портовой и транспортной инфраструктур;
• Разработка технологий и коммерциализация из результатов;
• Производство новых видов продукции [1];
Стоит отметить, что существует несколько типов особых экономических зон:
• Промышленно – производственный;
• Технико – внедренческий;
• Туристско – рекреационный;
• Портовые ОЭЗ [1];
Также важно то, что при создании ОЭЗ акцент делается на развитие экспортного потенциала и различных регионов страны, возрастание поступлений в бюджет, активизирование внешнеэкономических связей хозяйствующих субъектов, а также использование прогрессивного научно-технического опыта.
Как правило, ОЭЗ характеризуются достойным обеспечением инфраструктурой, снятием ограничений таможенного и налогового режимов.
Не стоит забывать о таком инструменте, как территория опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР).
Территория опережающего социально-экономического развития - часть территории субъекта Российской Федерации, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства Российской Федерации установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения [3].
Еще существует такой инструмент, как зона территориального развития (ЗТР).
Зона территориального развития в Российской Федерации - часть территории субъекта Российской Федерации, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки [2].
Следующий инструмент макроэкономической политики – это федеральные целевые программы регионального развития(ФЦП). Их целью является решение не текущих, а стратегических задач регионального развития. Для некоторых регионов – это преодоление затяжной отсталости, а для остальных – преобразование экономики, а также стимуляция полюсов роста, освоение новых природных ресурсов. ФЦП выступают в роли долгосрочной перспективы для каждодневной управленческой деятельности.
Федеральные целевые программы (ФЦП) представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ, а также инновационное развитие экономики.
По данным интернет- ресурса «Федеральные целевые программы» в 2018 году запланировано освоить 37,4% бюджетных назначений на региональное развитие [14]. (Рис. 2)
Рис. 2 Доля бюджетных назначений на ФЦП в 2018 году.
В настоящее время федеральные целевые программы по развитию регионов охватывают следующие приоритетные направления:
• Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2020 года;
• Программа "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2016 - 2025 годы";
• Программа "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года";
• Программа "Развитие Республики Карелия на период до 2020 года" [17];
Федеральные целевые программы предназначены для решения стратегических задач регионального развития, которые имеют национальное значение. Эти программы создают цели для федеральных и региональных властей на длительный срок.
Следующим макроэкономическим инструментом является ценовая политика государства и разделение полномочий по государственному регулированию цен. Государственная ценовая политика, являясь частью экономической политики государства, имеет важное значение в процессе преобразования Российской экономики.
Цели ценовой политики Российской Федерации:
• Контроль уровня инфляции;
• Сдерживание деятельности предприятий-монополистов;
• Поддержка формирования конкурентной рыночной среды;
• Создание социально ориентированных программ первой необходимости для слоёв населения с низкой покупательной способностью [10];
Стратегическим направлением государственной ценовой политики является дальнейшее последовательное проведение доступности цен, но таким образом, чтобы это соответствовало трансформации самой рыночной системы. Последнее относится к совершенствованию и сохранению конкурентных начал в экономике, сопротивление монополизму, государственному регулированию цен естественными монополиями. Это является условием роста эффективности рыночной экономики.
Государственная ценовая политика осуществляется федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. В связи с этим модно говорить о региональных и федеральных аспектах государственной ценовой политики и ценообразования.
