Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ОДНА ИЗ ВИДОВ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
§ 1. Понятие и признаки административной ответственности
Административная ответственность является сложной и многогранной категорией административного права, которая требует углубленного изучения и исследования по ряду причин.
Во-первых, административная ответственность является разновидностью государственного принуждения, регулируемого административно-правовыми нормами. Меры административной ответственности в сфере административно-правового регулирования находят применение наряду с предупредительными, административно-пресекательными, административно-восстановительными мерами, мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Во-вторых, правовые нормы, устанавливающие меры административной ответственности, составы административных правонарушений, порядок применения мер административной ответственности, составляют обособленную часть административного права, именуемую институтом административной ответственности.
В-третьих, законодательство об административных правонарушениях претерпело кардинальные изменения в связи с принятием и вступлением в силу ряда поправок в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях .
Новеллы, включенные в последствии в Кодекс, обеспечили четкое разделение федерального и регионального законодательства об административных правонарушениях, закрепили ряд правовых принципов, презумпций и дефиниций, призванных обеспечить единообразие правоприменения по делам об административных правонарушениях, а также исключительные полномочия по назначению административных наказаний, ограничивающих конституционные права и свободы, судьям .
В-четвертых, административная ответственность находит свое внешнее выражение в ходе производства по делам об административных правонарушениях, которое осуществляется совместными усилиями органов и должностных лиц исполнительной власти, местного самоуправления, судьями.
Под административной ответственностью понимается такая разновидность юридической ответственности (наряду с уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и материальной), которая выражается в применении полномочным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение .
Административная ответственность характеризуется в первую очередь множественностью правовых норм, регулирующих разнообразные аспекты правообеспечительной и правоохранительной деятельности органов государства и местного самоуправления в различных отраслях и сферах жизни общества.
Еще одной характерной чертой является то, что административная ответственность носит всеобщий характер, т. е. ее нормы и правила обязательны для всех без исключения физических и юридических лиц.
Принципами административной ответственности являются:
1. Законность.
2. Целесообразность ответственности.
3. Ответственность за вину.
4. Неотвратимость наказания в случае привлечения к ответственности.
5. Индивидуализация мер ответственности.
6. Гуманизм.
7. Гласность.
Основания административной ответственности классифицируются на следующие виды:
1) нормативное основание - нарушение административно-правового запрета;
2) фактическое основание - совершение административного правонарушения;
3) процессуальное основание - издание правоприменительного акта.
Цели административной ответственности опосредуются через функции, которые она выполняет: превентивную (или предупредительно-воспитательную), репрессивную (именуемую еще карательной или штрафной) и сигнализационную
Первая призвана осуществлять общее предупреждение правонарушений, то есть побуждать субъектов прав к соблюдению и уважительному отношению к закону; ее неотъемлемой частью является нравственная перестройка личности, в основе которой лежит моральное воздействие на субъекта правоотношения, предотвращающее его противоправное поведение.
Вторая же, собственно и проявляется в тех неблагоприятных последствиях, которые выражены в санкциях правовых норм и которые должны претерпевать правонарушители в силу совершенных ими противоправных деяний.
А третья (сигнализационная) находит свое отражение при характеристике правонарушителя .
Так, например, продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его, либо повторное в течение года совершение однородного административного правонарушения лицом, раннее уже привлекавшимся к административной ответственности, являются обстоятельствами, отягчающими административную ответственность (ст. 4.3 КоАП РФ), и сигнализирует о необходимости применения наиболее строгих мер административного наказания к виновному лицу.
Некоторые авторы выделяют и такую функцию административной ответственности, как создание предпосылок для ограничения последствий вреда от возможного правонарушения, а именно ограничительную функцию, которая проявляется в самом характере и свойствах таких мер административного наказания, как: лишение специального права, административный арест, административное выдворение. Сюда же следует, пожалуй, отнести дисквалификацию как вид административного наказания .
Таким образом административная ответственность представляет собой меры принудительного воздействия, применяемые к лицу, виновному в совершении административного правонарушения, ограничивающие имущественные (неимущественные) права нарушителя либо устанавливающие его дополнительные обязанности - претерпевать неблагоприятные последствия .
Применение административной ответственности всегда обусловлено совершением административного нарушения, следствием которого является назначение санкции (административного наказания) либо применение к лицу, подозреваемому в совершении проступка, меры административного пресечения.
Определять понятие административной ответственности с учетом всей ее специфики нужно все-таки через призму общеправового подхода к понятию юридической ответственности, одной из разновидностей которой она является.
Юридическая ответственность - это «реакция» на правонарушение. Правонарушение - основание ответственности .
Эти давно сложившиеся положения ясно выражают неразрывную связь между двумя юридическими категориями - правонарушением и ответственностью.
Юридическая ответственность -это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишения личного, организационного либо имущественного характера и характеризуется следующими признаками: а)представляет собой вид государственного принуждения; б)выражает состояние, при котором правонарушитель претерпевает неблагоприятные последствия личного или имущественного характера; в)наступает в результате (т. е. является следствием) применения к правонарушителям санкций правовых норм; г) воплощается в процессуальной форме, т. е. возможна лишь при условии соблюдении определенного процессуального порядка, установленного законом.
Опираясь на приведенные выше признаки юридической ответственности, можно уверенно констатировать, то что административная ответственность, будучи одной из разновидностей юридической ответственности, обладает всеми признаками последней и в то же время своей определенной спецификой .
Поэтому, административная ответственность - это вид государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной законом процессуальной форме и отражающего специфическое правовое положение лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия личного, морального, имущественного или организационного характера в результате официального осуждения совершенного им административного деликта, т. е. нести заслуженное наказание.
§ 2. Субъекты административной ответственности
Административной ответственности подлежат физические лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста, в том числе должностные лица, а также организации
По общим правилам законодательства об административной ответственности субъектами административной ответственности являются все лица, которые могут быть к ней привлечены за совершение административных правонарушений. К ним относятся как физические, так и юридические лица.
Все субъекты административной ответственности могут быть разделены на три группы: общие, специальные и особые. При этом в различных ситуациях один и тот же субъект может быть и специальным, и особым (это относится, например, к должностным лицам)
Общим субъектом административной ответственности является совершеннолетний гражданин РФ. Ответственность таких субъектов наступает по общим правилам, без каких-либо особенностей.
Административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет (ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ).
Однако общим субъектом административной ответственности будет являться гражданин РФ, достигший возраста не 16, а 18 лет, так как лица в возрасте от 16 до 18 лет считаются несовершеннолетними и относятся к особым субъектам административной ответственности.
Специальным субъектом административной ответственности является лицо, которое специально указано в качестве субъекта такой ответственности в конкретной статье КоАП РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности .
Так, например, правонарушение, предусмотренное ст. 15.8 КоАП РФ, а именно нарушение банком или иной кредитной организацией установленного срока исполнения поручения налогоплательщика (плательщика сбора) или налогового агента о перечислении налога или сбора, а равно инкассового поручения (распоряжения) налогового органа, таможенного органа о перечислении налога или сбора, соответствующих пеней и (или) штрафов в бюджет может быть совершено только должностным лицом соответствующего банка или иной кредитной организации, который и будет являться специальным субъектом в данной ситуации. Специальными субъектами являются водители, родители несовершеннолетних лиц, работодатели, таможенные брокеры и т.д.
Особыми субъектами административной ответственности являются те из них, привлечение к ответственности которых характеризуется какими-либо особенностями
Особыми субъектами административной ответственности являются, в частности, несовершеннолетние, иностранные граждане и лица без гражданства, военнослужащие и иные лица, имеющие специальные звания, и т.п. .
КоАП РФ к категории субъекта административной ответственности "несовершеннолетние" относит физических лиц в возрасте от 16 до 18 лет, привлекаемые к административной ответственности, которые имеют статус несовершеннолетних. Особенностями привлечения к административной ответственности несовершеннолетних являются следующие:
- с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", а также другими нормативными актами в этой сфере (ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ);
- к ним не может применяться административное наказание в виде административного ареста (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ);
- само несовершеннолетие является обстоятельством, смягчающим ответственность при наложении наказания (п. 4 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ);
- несовершеннолетнее лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть удалено на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать отрицательное влияние на указанное лицо (ч. 4 ст. 25.1 КоАП РФ);
- при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном лицом в возрасте до 18 лет, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица (ч. 5 ст. 25.3 КоАП РФ);
- о времени и месте рассмотрения каждого дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, должен быть извещен прокурор (ч. 2 ст. 25.11 КоАП РФ);
- об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители (ч. 4 ст. 27.3 КоАП РФ).
Понятие "должностное лицо" закреплено в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, под которым следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации
К административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица .
Таким образом, для того, чтобы определить, является ли конкретный государственный или муниципальный служащий должностным лицом, необходимо выяснить, обладает ли он правом осуществлять управление людьми, организациями или вещами. Такие полномочия могут указываться в нормативных правовых актах, утверждающих положения об органах исполнительной власти, в соответствующих административных регламентах по выполнению функций органов исполнительной власти, в должностных регламентах и служебных контрактах.
К должностным лицам могут относиться не только государственные и муниципальные служащие органов публичной власти, но и работники других организаций, а также индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Особенности административной ответственности военнослужащих и некоторых других в данном случае приравненных к ним лиц предопределены тем, что на них распространяется действие дисциплинарных уставов, и за многие административные правонарушения они несут не административную, а дисциплинарную ответственность.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" к военнослужащим относятся: офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту (далее - военнослужащие, проходящие военную службу по контракту); сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы (далее - военнослужащие, проходящие военную службу по призыву) .
Особыми субъектами административной ответственности являются также иностранные граждане и лица без гражданства. Особенности статуса иностранных граждан и лиц без гражданства проявляются при привлечении их к административной ответственности.
Частью 3 ст. 62 Конституции РФ установлено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Это касается и вопросов привлечения их к административной ответственности. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Иностранные граждане и лица без гражданства могут быть привлечены к административной ответственности в случае совершения административных правонарушений на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Главной особенностью привлечения к административной ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства является то, что к ним может быть применено административное наказание, не применяемое к гражданам России, - административное выдворение за пределы Российской Федерации.
Особым правовым статусом обладают сотрудники дипломатических и консульских представительств на территории Российской Федерации, которые обладают иммунитетом от административной юрисдикции РФ. Это определено соответственно ст. 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) и ст. 43 Венской конвенции о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.).
К административной ответственности не могут быть привлечены главы иностранных дипломатических представительств (послы, посланники, поверенные в делах), члены дипломатического персонала (советники, торговые представители, военные атташе, иные должностные лица, первые, вторые и третьи секретари посольств и некоторые другие лица, входящие в состав дипломатического персонала), члены их семей. Иммунитет от административной юрисдикции распространяется также на консульских представителей и на определенный круг консульских должностных лиц, на членов их семей, а также на полномочных представителей международных организаций универсального характера .
Субъектами административной ответственности являются юридические лица.
В соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Статья 2.10 КоАП РФ указывает, что юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях.
В случае если в статьях разделов I, III, IV, V КоАП РФ не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.
КоАП РФ допускает привлечение к административной ответственности тех юридических лиц, которые административное правонарушение не совершали, но являются правопреемниками юридических лиц, такие нарушения допускавших (случаи реорганизации юридических лиц).
В соответствии с ч. 1 ст. 57 ГК РФ предусмотрены пять форм реорганизации юридического лица: слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование, которые учтены в ст. 2.10 КоАП РФ.
При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо.
При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение.
При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в связи с этим указал в своем Постановлении от 24 февраля 2004 г. N 13894/03, что ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ не исключает, что при выявлении в деятельности юридического лица единственного события правонарушения к административной ответственности могут быть привлечены сразу несколько лиц: само юридическое лицо, его руководитель и (или) иные работники, но при этом каждое такое лицо может быть подвергнуто административному наказанию с соблюдением порядка и условий его применения .
В качестве обоснования такого вывода Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ указал, что на основании ст. 28.2 КоАП РФ протокол составляется о совершении административного правонарушения и в нем указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.
Таким образом, протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица, составляется в отношении упомянутого лица и является необходимым правовым основанием для его привлечения к административной ответственности.
В настоящее время к административной ответственности может быть привлечено любое юридическое лицо, в том числе и имеющие такой статус органы государственной власти и местного самоуправления.
В российском законодательстве имеются существенные особенности привлечения юридических лиц к ответственности за налоговые правонарушения.
По действующему законодательству субъектами административной ответственности за совершение нарушений норм законодательства о налогах и сборах, как правило, являются исключительно должностные лица организации (например, руководитель, главный бухгалтер) .
К особой категории субъектов административной ответственности в налоговой сфере относятся налоговые органы. ФНС России, обладая статусом юридического лица и являясь уполномоченным органом государственного управления в области налогов и сборов, относится к субъекту управления или управляющему субъекту.
От имени юридического лица - налоговых органов субъектами управления являются должностные лица налоговых органов, одновременно обладающие административно-правовым статусом государственного гражданского служащего.
Именно должностные лица налоговых органов, осуществляя налоговые проверки, принимают решения о наличии или отсутствии события налогового правонарушения .
Однако в КоАП РФ отсутствуют конкретные виды правонарушений должностных лиц именно налоговых органов, за которые предусмотрена административная ответственность .
Наиболее приемлемой статьей КоАП РФ, позволяющей квалифицировать правонарушения в налоговой сфере, совершаемые должностными лицами налоговых органов, является ст. 19.1 "Самоуправство"
Самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей (ст. 19.1 КоАП РФ).
