1. Теоретические основы кадрового обеспечения муниципального управления
1.1. Кадровое обеспечение муниципального управления
Кадры – понятие одновременно собирательное и многоуровневое. Собирательное – потому, что объединяет работников различных отраслей деятельности, профессий, специальностей, видов труда. В этом смысле употребляют выражения кадры хозяйственные, научные, медицинские, преподавательские, военные и т.п.[20, с. 54].
Принадлежность работника к той или иной отрасли дает лишь наиболее общее представление о его положении в общественном разделении труда, выполняемых функциях и профессиональных качествах.
В итоге с точки зрения социальной роли и правового положения различают следующие основные прослойки кадров управления:
- политические деятели и кадры общественных и политических организаций;
- государственные служащие, т.е. аппарат органов государственной власти управления;
- кадры хозяйственные, научные, медицинские, преподавательские, т. е. основные профессиональные работники отдельных отраслей хозяйства, культуры, науки, просвещения, здравоохранения и т. д.
Различия этих категорий кадров отражаются как на их правовом положении, да и на содержании выполняемых ими функций [28, с. 61].
По мнению Аверина А.Н., кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством [12, с. 26].
Квалификация кадров, понимание работниками своих задач и отношение к делу являются решающими факторами эффективности муниципального управления.
По мнению Величко В., в органах местного самоуправления работает много специалистов высокой квалификации, с большим опытом работы в своих сферах, но воспитанных в старых традициях административно-командной системы. Они не воспринимают собственную деятельность как специфическую муниципальную управленческую деятельность и используют в своей работе подходы, характерные для управления хозяйственными структурами (ориентированными на максимизацию дохода или прибыли) или структурами государственного управления. Причины такого положения дел - это, прежде всего недолгая история муниципального управления в России и несовершенная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных кадров [15, с. 13].
Основной костяк кадров муниципального управления составляют муниципальные служащие.
Кадры муниципального управления входят в более широкую категорию «кадры управления», профессиональная деятельность которых полностью или преимущественно связана с выполнением функций по управлению социально-экономическими процессами.
По существующей классификации кадры управления подразделяются на три группы в соответствии с участием в подготовке, принятии и реализации управленческих решений:
а) руководители,
б) специалисты,
в) вспомогательно-технический и обслуживающий персонал. Конкретный состав кадров администрации муниципального образования определяется ее штатным расписанием.
С учетом занимаемой должности предметом деятельности муниципального менеджера в различных соотношениях может быть выполнение собственно управленческих (руководящих), исполнительских и контрольных функций [12, с. 39].
Требования к уровню знаний, умений и навыков муниципальных служащих зависят от занимаемой должности и выполняемых функций (табл. 1.1).
Таблица 1.1.
Функции различных групп муниципальных служащих [13]
Звено Низовое Среднее Высшее
Должности работников Специалисты Руководители структурных подразделений. Главные и ведущие специалисты Главы администраций, их заместители. Руководители крупных структурных подразделений с высокой степенью автономности
Основной вид управления Оперативное управление Тактическое управление Стратегическое управление
Функции Выполнение текущих задач. Контроль за выполнением решений руководства Трансформация решений руководства в задания подчиненным, координация их работы Информационное обеспечение высшего звена
Управление экономическими, политическими и социальными процессами на территории. Представительские функции
По мнению Макашева З.М., с учетом выполняемых функций к муниципальным менеджерам предъявляются следующие требования [21, с. 34]:
Как известно низовое звено - знание конкретной сферы деятельности специалиста, методов подготовки и принятия управленческих решений, способов мотивации труда, психологии, умение ослаблять напряжение, в т. ч. вызванное решениями руководства
Среднее звено - знание научных методов управления, общего менеджмента, специальных экономических и управленческих наук, владение практическими инструментами и методиками этих наук, знание социально-психологических методов управления, аналитические навыки.
Высшее звено - умение предвидеть и оценить ситуации, а также перспективность того или иного дела, гибкость и адаптивность к изменениям внешней среды, обладание качествами лидера, новаторское мышление, владение инструментами стратегического и инновационного менеджмента, знания по общим, экономическим, специальным и конкретным муниципальным наукам, навыки консультирования, социально-психологические и другие навыки [18, с. 21].
Можно сказать, что чем выше занимаемая должность, тем более значительную роль в деятельности муниципального менеджера играют управленческие и экономические знания и тем меньше значение технических знаний и навыков [12, с. 24].
Специфика и содержание управленческого труда в системе муниципального управления определяют требования не только к соответствующим профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, но и к личностным качествам муниципального служащего.
К числу ключевых интеллектуальных способностей муниципального служащего относятся:
- способность быстро и легко усваивать информацию;
- способность наблюдать, суммировать, отбирать и оценивать факты;
- способность не только к анализу, но и к синтезу, к обобщениям;
- творческие способности.
Хотя перечисленные способности оказываются в разной мере востребованными у различных категорий муниципальных служащих, их наличие желательно для всех занятых в сфере муниципального управления.
По мнению Боженова С., среди личностных качеств, необходимых муниципальным служащим, можно выделить следующие [14, с. 12].
1. Способность понимать людей и работать с ними:
- уважение к мнению других людей;
- способность предвосхищать и оценивать человеческие реакции;
- легкость в налаживании человеческих контактов;
- способность выслушивать собеседника, завоевывать доверие и уважение; способность убедить и создать мотивы для действия.
2. Интеллектуальная и эмоциональная зрелость:
- независимость в выводах;
- способность противостоять давлению извне;
- самоконтроль во всех ситуациях;
- гибкость и адаптируемость к меняющимся условиям.
3. Этические качества:
- искреннее желание помочь другим;
- честность;
- способность осознавать границы собственной компетенции;
- способность признавать ошибки и извлекать уроки из неудач.
Эти способности и качества приобретают особое значение для муниципальных служащих в силу того, что именно в этой сфере управленческой деятельности предоставляются жизненно важные услуги гражданам [13, с. 65].
Поэтому количество и интенсивность контактов с внешней средой (населением, предпринимателями, учреждениями, общественными организациями и т. д.) особенно велики. Причем в эти контакты оказываются вовлеченными не, только руководители, но и рядовые сотрудники органов муниципального управления [15, с. 14].
В самом общем виде муниципальный управленец - это сотрудник по оказанию услуг клиентам-гражданам, по удовлетворению их спроса и потребности. Важно выделить, что ключевое значение в процессах кадрового обеспечения и развития кадрового потенциала муниципальной службы с учетом перечисленных требований имеет деятельность, связанная с формированием и эффективным использованием кадров муниципального управления.
Подбор муниципальных служащих заключается в установлении пригодности работников (оценке) и отборе наиболее подготовленных для выполнения обязанностей по определенной должности муниципальной службы. По мнению Зотова В.Б., расстановка муниципальных служащих предполагает обоснованное и экономически целесообразное распределение работников по структурным подразделениям и должностям в соответствии с уровнем и профилем подготовки, опытом работы, деловыми и личностными качествами [17, с. 63].
При этом при подборе кадров муниципальной службы может быть предусмотрен конкурс на замещение соответствующих должностей. При этом наряду с оценкой уровня и профиля образования претендента, квалификации, стажа, направлений предыдущей деятельности и других формальных показателей, важной становится оценка его личностных качеств и совместимости с окружением. Главная задача - оценить относительно устойчивые признаки личности будущего муниципального служащего, его потенциал [17, с. 64].
Почти во всех странах условием приема на муниципальную службу служит наличие у претендента определенных профессиональных данных, а также соответствующего документа об образовании. В ряде стран, чтобы занять определенные должности муниципальной службы, наличие профессиональной подготовки не требуется [16, с. 47].
Наем сравнительно молодых людей из школ и университетов предполагает наличие верхнего возрастного предела, так как и орган власти, и сами кандидаты рассчитывают на пожизненную занятость в этой сфере. Продвижение по службе опирается на такие свойства, как благонадежность, стаж работы и высокие моральные качества [23, с. 77].
Таким образом, совершенствование кадрового обеспечения муниципальной службы во многом зависит от масштабов, содержания и эффективности образовательной деятельности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих.
В постановке задач, определении приоритетов, в выборе механизмов управления обеспечением государственной и муниципальной службы кадрами важен учет ряда факторов:
- кадровое обеспечение государственного и муниципального управления должно осуществляться в рамках и на основе государственной кадровой политики, реализации её целей, приоритетов, принципов;
- кадровое обеспечение государственного и муниципального управления должно осуществляться в рамках единого правового поля.
1.2. Управление персоналом муниципальной службы: содержание, функции, структура
Изучение теоретических основ управления человеком в организации дает представление о многообразии форм и методов воздействия на него как объект управления и его место в системе социальных отношений. В то же время предметная область, на которую особо обращается внимание в управлении персоналом, уже, чем управление вообще. Это связано с профессиональной областью деятельности конкретной организации. Для организации человек ценен в первую очередь как носитель определенного профессионального опыта.
Но это отнюдь не умаляет значимости других его качеств и способностей. Поэтому этот раздел посвящен общим основам управления персоналом как важнейшего механизма, своеобразной тактики реализации стратегических положений кадровой политики субъекта управления [10, с. 46].
В государственной службе объектом управления персоналом являются способности, профессиональные возможности человека, которые по праву рассматриваются как стратегические активы государственного и муниципального управления [10, с. 47].
Применительно к сфере управления персоналом государственной службы можно считать, что функции - это специализированные направления деятельности органа государственной власти, его кадровой службы по отношению к задачам, решаемым в процессе управления персоналом.
Правомерно выделить функции универсальные, пригодные для любого процесса управления персоналом организации, и специфические функции кадровых служб государственных органов, их управленческого воздействия на персонал. К универсальным функциям управления персоналом можно отнести прогнозирование, регулирование, координацию, анализ, контроль, мотивацию персонала. Как показывает практический опыт, универсальные функции отражают сущность процесса управления в целом, в то время как специфические являются рабочим инструментом осуществления общих универсальных функций. К специфическим, обеспечивающим управление персоналом |в системе государственных органов, относятся функции.
Административная, она отражает деятельность органов управления на основе законодательства в области труда и нормативных актов, регулирующих государственную службу. Ее содержание составляют действия, связанные с ведением штата и ^штатного расписания, — прием, увольнение, передвижение кад-|ров, соблюдение трудового и социального законодательства;
- планирования, на ее основе определяется потребность в кадрах государственной службы;
- социальная, она связана с определением уровня денежного содержания и социальных гарантий и льгот государственных служащих, созданием условий, побуждающих сотрудников к активной служебной деятельности;
- повышения качества служебной деятельности.
При этом она включает разработку и реализацию предложений по совершенствованию организации труда (его объем и содержание), по организационным изменениям в структурных подразделениях. Эта функция предполагает работу с персоналом на более высоком качественном уровне, с применением современных методик и технологий, организацию учебы персонала, включая вопросы подготовки и перепрофилирования;
- воспитательная, она связана с возрастанием требований к личности государственного служащего, его нравственным качествам, умению выполнять задачи, возложенные на государственные органы в гражданском обществе;
- информационно-аналитическая.
В условиях реформирования Российской Федерации происходит обогащение функций органов, обеспечивающих управление государственной службой, ее персоналом.
Таким образом, структурная реорганизация органов управления персоналом государственной службы и их функциональное обогащение стали в настоящее время задачами первостепенной важности, требующими законодательного, научного, методического и организационного решения. Важнейшие компоненты системы управления персоналом государственной службы формируются в соответствии с уровнями системы управления государственной службой Российской Федерации.
2. Современное состояние кадрового обеспечения муниципального управления на примере администрации Автозаводского района
города Набережные Челны
2.1. Анализ кадровой работы в администрации Автозаводского района города Набережные Челны
Муниципальное образование город Набережные Челны является городским округом, городом областного значения.
В настоящем Уставе наименование муниципального образования «город Набережные Челны».
Объект исследования: администрация Автозаводского района Исполнительного комитета города Набережные Челны.
Устав города закрепляет правовые основы местного самоуправления на территории Автозаводского района города Набережные Челны, определяет формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, порядок формирования органов и должностных лиц местного самоуправления, их полномочия, принципы взаимодействия и разграничения их компетенции, экономическую и финансовую основы местного самоуправления, организацию деятельности по решению задач социально-экономического развития города, защите прав и интересов его жителей, иные вопросы осуществления полномочий органов местного самоуправления города Набережные Челны по решению вопросов местного значения и исполнения отдельных государ¬ственных полномочий.
Настоящий Устав имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем правовым актам органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Устав имеет прямое действие и обязателен для исполнения всеми гражданами, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также расположенными на территории города организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собствен¬ности.
Администрация Автозаводского района города обладает правами юридического лица.
Юридический адрес: Набережные Челны (423800), Новый город, пр. Ш.Усманова, 112 (49/09).
Структура Администрации автозаводского района утверждается решением Городской Думы по представлению главы Администрации города.
Наглядно организационная структура управления администрацией автозаводского района города представлена на рисунке 2.1.
Рисунок 2.1 - Организационная структура управления администрацией автозаводского района города
Кратко представим должностные обязанности и полномочия главных структурных звеньев администрации автозаводского района:
Глава Администрации Автозаводского района Исполнительного Комитета города обладает следующими полномочиями:
1) руководит на принципах единоначалия деятельностью Администрации автозаводского района города, организует и обеспечивает исполнение полномочий Администрации автозаводского района города по решению вопросов местного значения, организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования;
2) представляет Администрацию автозаводского района города в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;
3) в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами автономного округа, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Городской Думы, обладает правом внесения в Городскую Думу проектов решений Городской Думы;
4) обеспечивает взаимодействие структурных подразделений (органов) Администрации автозаводского района города;
5) определяет компетенцию структурных подразделений Администрации автозаводского района города и устанавливает фонды оплаты труда их работников в пределах средств, предусмотренных на эти цели местным бюджетом, за исключением случаев, установленных настоящим Уставом;
6) утверждает штатное расписание администрации автозаводского района города;
7) обладает полномочиями по приему, увольнению, применению дисциплинарных взысканий и мер поощрения к муниципальным служащим Администрации города и лицам, не замещающим должности муниципальной службы и исполняющим обязанности по техническому обеспечению деятельности Администрации автозаводского района города;
Первый заместитель главы Администрации автозаводского района города, заместители главы Администрации автозаводского района города.
1. Первый заместитель главы Администрации, заместители главы Администрации города назначаются главой Администрации автозаводского района города.
2. Распределение обязанностей между первым заместителем главы Администрации автозаводского района города, заместителями главы Администрации автозаводского района города устанавливается распоряжением Администрации города.
По вопросам своего ведения первый заместитель главы Администрации автозаводского района города,
- заместители главы Администрации автозаводского района города издают приказы, обязательные для исполнения соответствующими органами и должностными лицами Администрации автозаводского района города.
3. Глава Администрации автозаводского района города вправе передать первому заместителю главы Администрации автозаводского района города, заместителям главы Администрации автозаводского района города осуществление отдельных своих полномочий, как в целях выполнения отдельных поручений, так и на постоянной основе.
4. В случае временного отсутствия главы Администрации города его обязанности исполняет первый заместитель главы Администрации города в соответствии с распоряжением Администрации города, а при одновременном отсутствии главы Администрации города и первого заместителя главы Администрации города – один из заместителей главы Администрации автозаводского района города, определяемый распоряжением Администрации города.
В случае невозможности издания соответствующего распоряжения Администрации автозаводского района города, должностное лицо Администрации города, исполняющее обязанности главы Администрации города, определяется решением Городской Думы.
Кадровой работой в Администрации автозаводского района занимается Управление культуры, спорта и молодежной политики, отдел кадровой работы. Руководит отделом начальник отдела кадровой работы и его два заместителя.
Далее представим анализ кадровой работы в администрации автозаводского района города который включает в себя:
1) формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы;
2) подготовку предложений о реализации положений законодательства о муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю нанимателя (работодателю);
3) организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов, связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением, заключением трудового договора (контракта), назначением на должность муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление соответствующих документов;
4) ведение трудовых книжек муниципальных служащих;
5) ведение личных дел муниципальных служащих;
6) ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном образовании;
7) оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных служащих;
8) проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв;
9) проведение аттестации муниципальных служащих;
10) организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование.
При этом выделим, что приоритетными направлениями кадровой политики отдела кадровой работы администрации автозаводского района города являются:
1) Укомплектованность высококвалифицированным персоналом;
2) отбор персонала;
3) назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности;
4) содействие продвижению по службе муниципальных служащих;
5) повышение квалификации муниципальных служащих;
6) создание кадрового резерва и его эффективное использование.
По содержанию кадровая политика отдела кадровой работы администрации автозаводского района города охватывает такие проблемы как:
- целенаправленное, планомерное и сбалансированное формирование и подготовка квалифицированных работников, непрерывное повышение их профессионального мастерства, всестороннее образование и постоянное воспитание кадров; распределение и перераспределение работников по сферам занятости, различным отделам и видам профессиональной деятельности;
- рациональное использование кадров, моральное и материальное стимулирование их деятельности, развитие специальных способностей, формирование удовлетворенности трудом;
- организация кадровой и социальной работы,
- контроль за деятельностью кадров формирование и развитие комплексной системы управления человеческими ресурсами.
Далее представим структуру персонала администрации автозаводского района города по категориям занятых работников в таблице 2.1.
Таблица 2.1.
Структура персонала в администрации автозаводского района города
за 2015-2017 гг. (кол.-во чел.)
Категории занятых 2015 2016 2017
Управленческий персонал:
(специалисты высшей, главных, ведущих категорий) 11 11 12
Муниципальные служащие 1,2 категории, специалисты ведущих, старших и младших категорий 28 28 28
Обслуживающий персонал 9 7 8
Итого 47 46 48
Источник: кадровый отчет за 2017 год администрации автозаводского района города
Из данных таблицы 2.1., можно сделать вывод, что, начиная с 2016 года по 2017 год, наблюдается положительная динамика численности персонала с 46 до 48 человек, но в сравнении с 2015 годом наблюдается равнозначное сокращение как обслуживающего персонала, так и управленческого персонала, это связано с оптимизацией деятельности администрации автозаводского района города. Большинство сотрудников администрации автозаводского района города женщины (64%). Такое положение дел объясняет специфика деятельности муниципального учреждения. Представим структуру персонала администрации автозаводского района города по возрасту за 2015-2017 гг., в таблице 2.2.
Таблица 2.2.
Структура персонала в администрации автозаводского района г.Набережные Челны по возрасту за 2015-2017 гг. (гг, %)
Возрастная группа 2015 2016 2017
20 – 30 лет 30,00 27,54 25,00
31 – 40 лет 44,28 46,33 45,00
41 – 50 лет 20,00 10,35 17,00
51 – 60 лет 5,72 15,78 13,00
Источник: кадровый отчет за 2017 год администрации автозаводского района города
Из таблицы 2.2., видно, что хотя администрация автозаводского района города имеет достаточное число сотрудников во всех возрастных группах, но на возрастную группу от 30 до 40 лет приходится около половины (от 44% до 45%), что говорит о среднем возрасте большинства сотрудников администрации. Знание этой динамики позволяет более эффективно управлять процессами планирования потребностей учреждения, подготовки резерва, профессионального обучения, компенсации. Характеристика персонала по уровню образования представлена в таблице 2.3.
Таблица 2.3.
Образовательная структура персонала Администрации автозаводского района города за 2015 – 2017 гг. (%)
