1. Правовая природа мер административного принуждения , применяемых к несовершеннолетним
1.1. Сущность административного принуждения и его место в системе мер государственного принуждения
Достаточно много внимания уделяется административному принуждению в учебной и научной литературе, но точнее было бы сказать административно – правовому. Исходя из истории СССР, России и других стран можно сделать вывод о том, что административное принуждение намного шире административно-правового, что нередко оно связано с произволом, насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности .
Административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах. Однако меры административного принуждения применяются для обеспечения соблюдения не всех без исключения административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления. Сюда можно отнести правила дорожного движения, пожарной безопасности, обеспечения санитарной безопасности, разрешительной системы и т.д. Административное принуждение, является крайним средством по обеспечению государственной воли по поддержанию правопорядка и применяется исключительно на основании норм административного законодательства, лишь к тем лицам, которые нарушили нормы права, способствовали их нарушению, и только специально уполномоченными на то субъектами государственного управления.
Так как административное принуждение – это разновидность государственного принуждения, то оно используется непосредственно как средство обеспечения и охраны общественного правопорядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления.
Стоит отметить, что меры административного принуждения могут служить не только в целях предупреждения и пресечения правонарушений, но и как наказание за административные правонарушения, выполняя тем самым карательные функции.
Наличие средств административного принуждения в распоряжении исполнительных органов (должностных лиц) вовсе не говорят о том, что методы управляющего воздействия основаны исключительно на принуждении. Нередко бывают такие ситуации, когда с помощью таких средств можно обеспечить нормальные условия жизни (например, при стихийных бедствиях, иных чрезвычайных ситуациях). Хочется заметить, что они служат правоохранительным, т.е. позитивным целям, и, что только в крайних случаях, при определенной необходимости они применяются в качестве карательных мер, т.е. в буквальном смысле являются принудительными.
Административно-правовое принуждение - один из видов правового принуждения. Поэтому ему присущи все признаки последнего (это правоприменительная деятельность, она призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.) .
В то же время оно обладает рядом особенностей, система которых и предопределяет его качественное своеобразие, так:
1. Меры административно-правового принуждения применяются в связи с антиобщественными деяниями (как правило, административными правонарушениями), нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами.
2. Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения. Оно применяется субъектами публичной функциональной власти и является одним из способов реализации функциональной власти («инспектор – контролируемый»).
3. Многочисленность и разнообразие субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию. Меры административного воздействия могут применять большое количество органов (государственных, муниципальных, общественных).
4. Административному воздействию подвергаются не только отдельные физические лица, но и организации, коллективные субъекты.
5. Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения .
Что касается субъектов применения рассматриваемого метода, то условно можно выделить специализированные государственные органы, относящиеся к субъектам, так или иначе применяющих принуждение в отношении несовершеннолетних. Отметим, что такие органы в первую очередь осуществляют и применяют целый ряд мер, направленных на профилактику правонарушений несовершеннолетних и защиту их прав. К таким субъектам можно отнести:
- комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти и местного самоуправления в субъектах РФ (КДН).
- подразделения органов внутренних дел и в частности подразделения по делам несовершеннолетних органов внутренних дел центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей;
- специализированные учебно – воспитательные учреждения для несовершеннолетних с девиантным поведением (открытого и закрытого типа).
Данный перечень не является исчерпывающим.
До 1950-х годов все меры административного принуждения делились на две большие группы: административные взыскания и иные меры административного принуждения (иногда их еще называли мерами социальной защиты или мерами административного воздействия).
В 1956 г. была предложена новая, трехчленная классификация мер принуждения. М.И. Еропкин, основываясь на исследованиях С.С. Студеникина и И.И. Евтихиева, исходил из того, что каждый раз характер конкретной меры принуждения определяется в зависимости от специфики обеспечиваемых правовых отношений в сфере государственного управления .
Таким образом, в качестве критерия классификации был взят способ административно-правового обеспечения правопорядка.
В соответствии с этим критерием были выделены три вида мер административного принуждения:
- административные взыскания,
- меры административного пресечения,
- административно-предупредительные меры.
Такую классификацию за основу в дальнейшем взяла ученый, автор книг по административному праву Агеенкова Г.Т., которая, чтобы отграничить меры административного пресечения от мер уголовно – процессуальных, предложила учитывать характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение. Ведь чаще всего на практике не всегда сразу можно определить, какое правонарушение пресекается той или иной мерой административного принуждения.
Например, при задержании в электропоезде лица, совершающего мелкое хулиганство, в ходе проверки документов выясняется, что это лицо разыскивается за совершение преступления. Мера административного принуждения превращается в уголовно-процессуальную меру .
Таким образом, необходимо учитывать весь комплекс факторов, которые влияют на применение определенной меры: во-первых, это характер юридических фактов, вызывающих к жизни охранительное правоотношение, во-вторых, непосредственная цель применения меры принуждения, в-третьих, способ защиты правопорядка.
Данная мера является профилактической (или мерой предупредительного характера), ее цель – предупредить возможное наступление вредных последствий. Если же есть основания предполагать, что в багаже пассажиров находятся запрещенные к перевозке предметы или вещества, то досмотр осуществляется на основании ст. 27.7 Кодекса об Административных правонарушениях (КоАП РФ) как мера административного пресечения с составлением протокола. Целью применения данной меры будет являться то, что необходимо пресечь совершающееся правонарушение, а также административно – процессуальное обеспечение привлечения правонарушителей к ответственности. Необходимостью применения данной меры считается административное правонарушение, следовательно, условия и порядок применения регулируется административным законодательством. В данном случает закон не делает исключение несовершеннолетним, они наравне со взрослыми подлежат досмотру и проверке на предмет выявления у них запрещенных предметов, использование которых может привести к наступлению неблагоприятных для общества последствий.
За нарушение правил перевозки опасных веществ и предметов на воздушном транспорте (ст.11.14 КоАП РФ) предусмотрена ответственность в виде штрафа. Это мера административной ответственности, цель которой – наказать правонарушителя, основание – факт административного правонарушения, способ охраны – административно-правовой, правовое регулирование – нормы КоАП РФ.
Таким образом, все меры административного принуждения различны по своим характеристикам и различать их можно по целям, основаниям применения, порядку и условиям применения, правовому регулированию и правовым последствиям.
Классификация, построенная на прочной научной основе, позволяет определить место и роль той или иной меры административного принуждения в системе средств охраны общественных отношений, правильно осуществлять правовое регулирование и применение .
Приведем пример из практики. В Мордовии был принят закон «О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью», в котором было предусмотрено право органов внутренних дел осуществлять задержание в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. Несмотря на название, фактически данная мера является «по своей сути, основаниям, режиму исполнения и наличию в ней элементов наказания» мерой, имеющей уголовно-правовую и уголовно-процессуальную природу.
Административное задержание как мера административного принуждения должно иметь целью пресечение административного правонарушения, но не преступления. Из этого вытекают весьма серьезные выводы о том, что данный субъект Российской Федерации своим законом вторгся в предметы ведения Российской Федерации, поскольку административное право находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, уголовное и уголовно-процессуальное право относится к предметам ведения Российской Федерации .
Для тематики данной работы больше всего подходит четырехзвенная классификация, описанная Л.С. Буториной. Данная классификация подразумевает четыре формы административного принуждения: предупреждение, пресечение, процессуальное обеспечение, юридическая ответственность (наказание) .
Одной из главных целей применения мер административного принуждения по вышеуказанной классификации является:
- во-первых, профилактика и противодействие подростковых правонарушений,
- во-вторых, приоритет воспитательных, а не карательных мер воздействия на несовершеннолетних правонарушителей.
Также немаловажной причиной стоит считать, что остальные меры принуждения направлены на охрану общественного правопорядка, и не акцентируют внимание на устранение последствий его нарушения.
Учитывая специфику применения указанных мер административного принуждения к несовершеннолетним, следует разделить их на две группы: общие и специальные. К общим относят все меры административного принуждения, которые применяются как к несовершеннолетним, так и к совершеннолетним правонарушителям и другим категориям субъектов. А специальные меры это лишь те, которые применяются исключительно в отношении несовершеннолетних. Следует отметить, что ко второй группе, в отдельных случаях, стоит отнести лиц, не достигших возраста административной ответственности.
Стоит обратить внимание на то, что в КоАП РФ, так и в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. (далее КоАП РСФСР), возраст привлечения к административной ответственности остался неизменным. В ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ указано, что административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет . Из этого следует, что основная возрастная группа, в отношении которой могут применяться меры административного принуждения – это подростки от шестнадцати до восемнадцати лет. Однако к несовершеннолетним правонарушителям могут применяться меры воспитательного характера (ч.2 ст. 87 УК РФ) . В то же время нельзя рассматривать данные меры как меры административной ответственности, т.к. КоАП РФ четко указывает, что возможность привлечения лица к административной ответственности наступает с шестнадцати лет.
Можно сделать вывод, что административно-правовое принуждение – это особый вид правового принуждения, состоящий в применении субъектами публичной функциональной власти установленных нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями. Оно играет важную роль в охране правопорядка, и особо следует отметить его профилактическое значение в борьбе с правонарушениями .
Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение.
Правильное применение метода принуждения органами государственной власти, гарантирует действенность управленческой деятельности, функционирования административно правовых институтов, непоколебимости правопорядка, формирует условия для постепенного уменьшения и ликвидации правонарушений .
Принуждение считается в полной мере законным, подчиняется общим принципам права, используется на базе строгой правовой регламентации, нормативного института оснований, порядка и процедуры осуществления, четких мер принудительного воздействия.
Назначение принуждения складывается в восстановлении общественной справедливости, воспитании правонарушителей. При этом принуждение не имеет цели причинить нарушителю физические страдания либо унизить его человеческие достоинства.
Кроме того оно носит в себе карательные и устрашающие элементы, которые вместе с тем предполагают подчинительный характер и непосредственно ориентированы на предостережение правонарушений, воспитание и исправление лиц, их осуществивших.
Далее рассмотрим каждую форму мер административного принуждения исходя из принятой нами классификации, учитывая особенности общей и специальной групп. Особое внимание следует уделить мерам административного принуждения в отношении малолетних правонарушителей.
1.2 Понятие, виды и содержание мер административного принуждения
Административное принуждение как специфический метод охраны и защиты действующего в стране конституционного правопорядка имеет ряд характерных отличительных признаков.
В соответствии с содержанием и целью применения мер административного принуждения их можно разделить на следующие виды:
1)административно-предупредительные меры, применяемые для общественных и государственных нужд в силу сложившихся особых условий и обстоятельств (различные ограничения и запреты на осуществление некоторых действий по проведению демонстраций, уличных шествий и т.д.).
2)административные меры контрольно-предупредительного характера (обязательная государственная регистрация оружия, транспортных средств, уставов общественных объединений и т.д.),
3)меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (применение специальных средств, оружия и физической силы работниками полиции и других силовых структур, меры административного надзора за некоторыми лицами, а также перечисленные в ст. 27.1 КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении)
Меры административного предупреждения применяют для профилактики правонарушений или обеспечения общественной безопасности, а также в целях ликвидации негативных последствий, наступивших вне зависимости от воли лиц, в отношении которых применяются данные меры (например, стихийные бедствия).
Основаниями для применения мер административного предупреждения являются диспозиции правовых норм, в которых закреплены полномочия органов управления и должностных лиц.
Все административно-предупредительные меры закреплены в нормативных правовых актах, которые определяли соответствующие полномочия их применения для органов управления и должностных лиц.
Примерами мер административного предупреждения являются:
- оцепление (блокирование) участков местности;
- проверка документов, удостоверяющих личность граждан;
- личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры либо ядовитые или радиоактивные вещества, изымать указанные предметы, средства и вещества при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения;
- досмотр пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами и т.д.
Что касается непосредственно несовершеннолетних, то здесь можно согласиться с мнением Буториной Л.С. Она относит к специальным административно - предупредительным мерам принуждения, те меры, которые предусмотрены Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”. В данном Федеральном законе указаны полномочия должностных лиц подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел: «доставлять в подразделения органов внутренних дел несовершеннолетних, совершивших правонарушение или антиобщественные действия, а также безнадзорных и беспризорных» .
Применение данной меры необходимо для того, чтобы:
- выяснить обстоятельства, являющиеся основанием для проведения индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетнего;
- вести учет правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, лиц, их совершивших, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними.
Административно – предупредительные меры применяются в первую очередь для предупреждения совершения правонарушения, профилактики противоправного поведения и обеспечения общественной безопасности. Основанием применения данных мер является не правонарушение, а наступление особых условий, которые могут способствовать совершению правонарушения. Эти меры проводятся в отношении несовершеннолетних, их родителей или лиц их заменяющих, в целях профилактики, сотрудниками ПДН. Основой таких мер является проведение профилактической работы. Основанием для проведения индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетним и его семьей является постановка на профилактический учет в подразделение по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.
После того, как предупредительные меры административного принуждения себя исчерпали, уполномоченными на это государственными органами и должностными лицами применяются меры административного пресечения. Данная мера имеет место быть только в том случае, если имеются основания полагать, что точно совершено противоправное деяние. Целью ее служит не только пресечение совершаемого правонарушения, но и недопущение вредных последствий его развития, а именно нанесения урона охраняемым интересам личности, государства, общества.
Действующее законодательство к мерам административного пресечения относит следующие:
доставление в медицинские организации либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции лиц, находящихся в состоянии опьянения;
изъятие оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров либо ядовитых или радиоактивных веществ, в случаях нарушения порядка их оборота;
задержание (за исключением задержания, как мера обеспечения производства по административному делу, и как мера, применяемая в порядке уголовно- процессуального кодекса РФ);
применение физической силы и специальных средств;
использование огнестрельного оружия;
применение боевой и специальной техники ;
отзыв продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота ;
• приостановление деятельности организаций ;
• выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы .
В отношении несовершеннолетних к группе мер административного пресечения (указанную в ФЗ «О полиции) можно отнести доставление несовершеннолетних, совершивших правонарушения или антиобщественные действия, в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, в специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции.
Существуют также и некоторые ограничения применения отдельных мер административного пресечения в отношении несовершеннолетних. К примеру, в п.1 ч.1 ст. 22 ФЗ «О полиции» сотрудникам полиции запрещено применять специальные средства в отношении малолетних, за исключением оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового нападения либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции.
Далее в п.5 ст. 23 этого же закона указанно, что сотрудникам полиции запрещается применять огнестрельное оружие с производством выстрела на поражение в отношении несовершеннолетних, когда их возраст очевиден или известен сотруднику полиции, за исключением случаев оказания указанными лицами вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни и здоровью граждан или сотрудника полиции.
Особенностью административного задержания несовершеннолетнего является то, что о каждом случае задержания, полиция незамедлительно уведомляет его родителей или иных законных представителей, что также отражено в ФЗ «О полиции» (ч. 8 ст. 14).
Стоит уделить внимание и мерам административного обеспечения, которые КоАП РФ характеризует как меры административно-принудительного характера, применяющиеся только уполномоченными на то субъектами к лицам, в отношении которых осуществляется производство по административному делу.
Особенностью применения указанных мер принуждения является:
- применение только при наличии административного правонарушения, как в момент, так и после его совершения;
- все разнообразие мер административного обеспечения закреплено в 27 главе КоАП РФ;
- основной задачей применения данной группы мер – это обеспечение нормального хода производства по делам об административных правонарушениях.
Согласно 27 главы КоАП РФ, государственные органы и должностные лица вправе применять в пределах своих полномочий следующие меры обеспечения:
доставление;
административное задержание;
досмотр вещей, находящихся при физическом лице;
личный досмотр;
досмотр транспортного средства;
осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;
изъятие вещей и документов;
отстранение от управления транспортным средством;
освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;
медицинское освидетельствование на состояние опьянения;
задержание транспортного средства;
запрещение эксплуатации транспортного средства;
арест товаров, транспортных средств и иных вещей;
привод;
временный запрет деятельности.
Телегин А.С. предлагает разделить административно-процессуальные меры в зависимости от цели применения на две группы. Первую составляют меры, которые направлены только на обеспечение условий для нормального осуществления производства по делам об административных правонарушениях (например, досмотр, освидетельствование и привод). Во вторую группу входят меры, которые кроме обеспечительных целей направлены на пресечение правонарушения, такие как: доставление, задержание или временный запрет деятельности .
К специальным мерам административного обеспечения стоит отнести привод законного представителя несовершеннолетнего лица, привлекаемого к административной ответственности.
Нужно отметить, что административное наказание применяется с целью перевоспитания лица, которое совершило административное правонарушение, и предотвращения совершения новых правонарушений. Все это выражается в административном правоотношении между властным органом или должностным лицом, имеющим полномочия по привлечению к административной ответственности, и лицом, привлекаемым к этой ответственности.
Можно выделить общие признаки всех мер административного наказания:
- применяется как к физическим, так и к юридическим лицам;
- составы административных правонарушений устанавливаются КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях;
- административная ответственность наступает только в случаях, когда совершено административное правонарушение и вина данного лица установлена в полной мере;
- КоАП РФ содержит в себе все основные процессуальные нормы, регламентирующие порядок привлечения к административной ответственности;
