ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ТУРИЗМА
1.1 Основные этапы истории развития российского туризма
В русском государстве первые путешествия были связаны с познавательными, торговыми, политическими и религиозными целями. Княгиня Ольга в IX в. посетила Византию. По мнению историка С.М. Соловьёва, одними из важнейших причин, побудивших её совершить путешествие, были «любопытство посмотреть чудеса образованного мира» и престиж, т.к. «...возвышался тот, кто был в Константинополе». К наиболее ранним путешествиям относятся также перемещения купеческих караванов как внутри Древней Руси, так и за её пределами (Византия, Астраханское государство).
Вместе с христианством на Русь пришла традиция паломничества. Паломники, устремлённые целями распространения своей религии, поклонения святыням и их защиты, совершали труднейшие и длительные путешествия. В начале XII в. игумен Даниил совершил паломничество в Константинополь и Иерусалим. Он описал всё, что видел, тем самым положив начало религиозным описаниям - «хождениям». Помимо религиозных целей такие путешествия имели и познавательный характер. Рассказы, описания паломников содержали в себе сведения о природе, культуре, быте разных стран и народов. Основными местами паломничества были Палестина, Иерусалим, гора Афон, Сергиев Посад и другие святые места [5].
В конце XVII в., начиная с правления Петра I, когда насаждаемые им новые веяния западной культуры постепенно проникали в русский быт, стали практиковаться поездки за границу с целью приобретения знаний и для расширения кругозора. Пример показал сам царь Пётр I, совершив путешествие в 1697-1699 г. в составе Великого московского посольства в страны Западной Европы. С тех пор путешествия познавательного характера стали одним из распространенных видов туризма в России. В результате путешествий, связанных с изучением сторон жизни западноевропейской культуры, царь ввёл обязательное изучение дворянами иностранных языков: немецкого, голландского, французского. Совершали путешествия не только представители царской фамилии, но и каждый дворянин имел право уехать за границу и вернуться в любое время.
Таким образом, первые путешествия, совершаемые в основном с познавательными и религиозными целями, сформировали навыки территориальных перемещений, способствовали распространению географических знаний о странах, знакомству с достижениями культуры разных народов[5].
Уже в XVIII в. была предпринята первая попытка организации путешествий за границу для всех желающих. Вениамин Генш в 1777 г. выпустил приложение к газете "Московские ведомости", где представил «План предпринимаемого путешествия в чужие края». Это было первое приглашение россиянам совершить групповую поездку в страны Западной Европы, организацию которой брал на себя составитель плана.
В соответствии с «Планом» предусматривалась поездка группы молодых дворян в один из немецких, итальянских или французских университетов, затем проезд по маршруту, следующему через Швейцарию, Италию и Францию, для ознакомления с искусством этих стран и фабричным делом. Условия путешествия оговаривались в специальном контракте.
С XVIII в. стали практиковаться поездки для лечения внутри страны. Ездили к святым и целебным источникам, но уже с оздоровительной целью. Это послужило началом изучения целебных свойств минеральных источников и распространения путешествий с целью лечения и оздоровления. Поэтому строились бальнеологические и грязевые курорты Ялты, Кавказских Минеральных вод и др.
Основным препятствием для путешествий XVIII- начала Х1Хв. по России были плохие дороги, отсутствие условий нормального жизнеобеспечения в пути (гостиниц, трактиров, станции для смены или отдыха лошадей). Возможность же заграничных путешествий ограничивалась в материальном отношении даже для высшего сословия.
В XIX в. получили распространение горные восхождения, пешие прогулки и походы. Повышенное внимание к туризму, стремление к путешествию, организация научных и профессиональных обществ - всё это послужило основой для объединения любителей туризма в различные специализированные организации.
Первые туристские организации возникли на Кавказе. В 1877г. при Кавказском обществе естествознания впервые в России возник альпийский клуб. Он просуществовал всего несколько лет, но, тем не менее, его члены организовали ряд путешествий по горам и долинам Кавказа; издали два сборника под названием "Известия", в которых были помещены статьи о фауне и флоре Кавказа и Закавказья [5].
Об опасности путешествий по Кавказу, о непригодности дорог для организации групповых путешествий постоянно писали в прессе. Поэтому Тифлисский альпийский клуб с самого начала не мог рассчитывать на широкую поддержку и просуществовал недолго.
Однако впоследствии Кавказ стал объектом путешествий не только внутреннего, но и иностранного туризма. В конце XIX в. здесь началось строительство шоссейных и железных дорог, открывались гостиницы, на перевальных дорогах возникали почтовые станции и дорожные казармы.
В 1888 г. в Тифлисе был издан "Путеводитель по Кавказу" с рисунками и картой. Его составитель Е. Вейденбаум дал в книге подробное описание Кавказского края, девяти маршрутов с изложением главнейших населённых пунктов, городов, природных и исторических достопримечательностей.
В этот период появляются первые туристские фирмы. Так, в 1885г. в Петербурге открывается предприятие Леопольда Липсона. Фирма брала на себя обязательство ознакомить туристов во время путешествий со всеми достопримечательностями.
В конце XIX в. среди россиян всё большую популярность получает второй горный район - Крым, до которого легко было добраться как по суше, так и морем. Крымские горы притягивали путешественников доступностью своих высот, близостью тёплого моря.
Крым также стал известен своим лечебным климатом, благоприятным для людей с заболеваниями дыхательной системы.
В Ялте в конце 80-х годов XIX в. образовался "Кружок любителей природы, горного спорта и Крымских гор". Основной задачей клуба было научное изучение Крымских гор. Их деятельность включала охрану редких горных видов растений и животных, создание экскурсий, издание трудов клуба.
К концу XIX в. география путешествий состоятельных дворян распространилась по всем странам Европы: Испания, Швейцария, Германия, Швеция и другие страны, привлекавшие россиян.
В начале XX в. стоимость путешествий стала гораздо меньше, что расширило круг возможностей для людей с достатком несколько выше среднего [6].
Таким образом, туризм в просветительский период развивался в следующих направлениях:
- путешествия с торговыми, политическими, познавательными и религиозными целями;
- паломнические путешествия;
- поездки с целью лечения и оздоровления;
- образование первых туристских организаций, которые положили начало ознакомлению и изучению Кавказских и Крымских гор. И хотя их деятельность не приобрела широкого размаха, однако они способствовали становлению туристской работы и популяризации путешествий.
Современное состояние Российского туристического рынка имеет свои особенности. Формирование российского туристского рынка началось с 1990г. Одновременно шло три процесса:
1. Распад предприятий старого типа (экскурсионных бюро, бюро путешествий;
2. Создание новых предприятий, которые впоследствии стали называться туроператорами или турагентами;
3. Модификация старых туристских предприятий путём перестройки на разработку туристского продукта, имеющего спрос у российского потребителя.
На первом этапе развития рынка разрабатывались в основном выездные туры. Многолетний дефицит выездного туризма в СССР сформировал повышенный спрос на внешний туристский продукт. Некоторые страны ввели ряд мер по привлечению российских туристов:
- безвизовый въезд в страны бывшего социалистического содружества (Китай, Чехия, Венгрия, Болгария и др.);
- упрощение визовых формальностей в Германии, Италии, Испании;
- экономические туры для российских туристов в некоторые страны (Франция, Испания).
Большим спросом пользовались Шоп-Туры, туры познавательного характера, отдых в Турции, Италии, Греции, ОАЭ, развлекательный и молодёжный туризм, образовательный и деловой туры, горнолыжный туризм, лечение и оздоровление, морские круизы.
Выездной характер российского туризма был обусловлен следующими причинами:
- Новизна иностранного продукта для российского потребителя (отсутствие выездного туризма в СССР);
- Упрощение порядка выезда;
- Расширение внешних деловых контактов;
- Увеличение числа предприятий и отдельных граждан, располагавших валютными средствами;
- Доступность цен на выездные туры;
- Большая конкурентоспособность иностранного туристского продукта (лучшие условия проживания и гостиничный сервис в целом, комфортабельный транспорт в турах и транстурах).
Развитию туризма был нанесён существенный урон из-за ситуации, сложившейся в России вследствие экономического кризиса (август 1998г.). Многие фирмы переключились на разработку продукта для внутреннего и выездного туризма. Это дало возможность приостановить процесс банкротства туристских фирм и частично перераспределить сегменты на внутренний и выездной туризм.
Наиболее приоритетными направлениями внутреннего туризма стали средняя полоса и юг России. Разрабатываемые туры в основном отличались непритязательностью: отдых на курортных местах России и Украины (Сочи, Геленджик, Дагомыс, Ялта и др.), познавательный туризм в культурно-исторические центры ("Золотое кольцо", Нижний Новгород, Москва, Санкт-Петербург и др.), экологический туризм, сафари-туры (охота, рыбалка), речные круизы по Волге, Лене, Иртышу, Енисею, отдых, лечение.
Приоритетные направления въездного туризма: познавательный, экологический, сафари-туры (рыбалка, охота), отдых, морские круизы на Дальнем Востоке.
Основными недостатками, тормозящими развитие въездного и внутреннего туризма в современных условиях являются:
1. Нестабильность внутренней политики;
2. Несоответствие дорожно-транспортной инфраструктуры международным стандартам. Мало строится и реконструируется старых аэропортов, авто- и железнодорожных вокзалов, автостоянок с высоким сервисом обслуживания (заправка, ремонт и мойка машин);
3. Несоответствие гостиничной базы мировым стандартам, в частности, классности гостиниц и уровню сервиса в них;
4. Завышенные цены на гостиничные и ресторанные услуги в городах;
5. Несовершенство законодательного и экономического стимулирования российского въездного и внутреннего туризма на государственном и местном уровне;
6. Недостаточно квалифицированная организация обслуживания туристов, что создаёт отрицательный имидж как конкретному туристскому центру, так и стране в целом;
7. Отсутствие единой политики государства и местных властей по созданию положительного имиджа России как страны туризма.
Однако в последние годы ( с 2000-х г.г.) наблюдается тенденция улучшения развития туризма в России: увеличивается поток желающих посетить не только зарубежные страны, но и достопримечательные отечественные места, улучшается качество обслуживания, развивается детский туризм (предлагаются всевозможные детские поездки на морские курорты, в различные лагеря (от палаточных до комфортабельных) и зарубежные страны с познавательной целью и т.д.), разрабатываются новые маршруты туров, что в целом способствует динамичному развитию индустрии туризма в России.
Таким образом, основные этапы развития туризма можно проследить вместе с анализом истории развития России и выделить следующие этапы.
На первом этапе (до 1890 г.) здесь превалировали просветительские концепции. В эти годы туризм характеризуется отдельными примерами использования экскурсий, походов, путешествий, прежде всего в целях школьного образования, сбора научно- географической и краеведческой информации о различных районах и родном крае. Туризм и экскурсии в значительной мере содействовали выполнению социальных программ. Поэтому неслучайно наиболее активно их использовали революционно-демократические слои интеллигенции России. Эта социальная ориентация туризма охраняется в нашей стране и поныне и существенно отличает российский туризм от туризма других стран Европы и США.
На втором этапе (1890-1927 гг.) на передний план вышли предпринимательские концепции. С начала быстрого развития капитализма в России еще более быстрыми темпами развивается туристская инфраструктура - рестораны, доходные дома и гостиницы, транспортная сеть. Начинает формироваться туристский рынок, в котором прослеживаются два основных сегмента - элитарный туризм состоятельных слоев и рекреационно- экскурсионный туризм интеллигенции. Появляются многочисленные туристские фирмы, бюро, компании, клубы, общества. Первая мировая война, обострившая экономические и социальные противоречия в России и потребовавшая всех ресурсов для военных целей, не оставила никаких шансов развитию наметившихся организационно-хозяйственных тенденций.
Третий этап развития российского туризма (1927-1969 гг.) ознаменовался полной победой и монополией организационно- централизованной концепции. Этот этап характеризуется доминированием идеологических функций туризма и экскурсий над хозяйственными. Надо сказать, что не только большевики впервые идеологизировали туризм: социальные и воспитательные функции туризма отмечены в программных документах практически всех демократических партий накануне революции - эсеров, меньшевиков, кадетов и т. д.) другое дело, что большевики проводили их в жизнь более последовательно. Параллельно с социализацией, политизацией и идеологизацией туризма аналогичные процессы шли в здравоохранении, науке, культуре и т.п.
С возникновением Общества пролетарского туризма (1929-1936 гг.) происходит его окончательная монополизация. Передача туризма и экскурсий в ведение профсоюзов (1936 г.) организационно оформило исключительно социальный характер туризма в СССР. При этом развитие туризма идет чрезвычайно быстро, но экстенсивно, за счет включения все новых рекреационных ресурсов и территорий, но при исключительно низком его материально-техническом обеспечении и качестве обслуживания. Так формируется в мире самая крупная, массовая, но и дешевая материальная база социального и самодеятельного туризма. К концу этого периода начинают обостряться противоречия из-за невозможности удовлетворения рекреационных потребностей всего населения при сохранении низких, в том числе дотационных, цен на отдых. Это привело к необходимости перехода к новой концепции организации туризма, основанной на системе социальных нормативов, что и составило суть следующего этапа.
Четвертый этап (1969-1990 гг.) характеризуется приоритетом административно-нормативной концепции развития туризма. Эта концепция обеспечивала быстрые темпы роста социального туризма, но не могла обеспечить роста качества туристского обслуживания, которое именно в эти годы значительно отстало и продолжало отставать от признанных зарубежных стандартов. Попытки стимулировать развитие туризма административными мерами только обостряли имеющиеся противоречия. К позитивным итогам этого периода следует отнести возросший интерес к туризму со стороны науки, создание системы рекреационного проектирования крупных туристских комплексов (особенно в связи с проведением в 1980 г. в Москве Олимпийских игр), начало формирования профессионально- квалификационной структуры и системы непрерывной подготовки кадров для туристско-экскурсионной сферы. В то же время в конце этого периода стала очевидной невозможность интенсификации туристского обслуживания в рамках административно-командной системы и необходимость широкого использования экономических методов.
Пятый, нынешний, этап развития туризма (начиная с 1990 г.), отвергнув прежние концепции, к сожалению, до сих пор не имеет собственной концепции, способной разрешить новую систему противоречии, проявившихся именно в последнее время.
К основным факторам, обусловившим появление этих противоречии, следует отнести:
• быстрый организационный развал туризма в России; отсутствие центростремительных сил и тенденций для формирования необходимых единых коммуникации (телекоммуникационные системы; система маршрутов; централизованные системы информации потребителя);
• отсутствие единой государственной политики в области протекционирования туризма как эффективной сферы экономики, в развитии которой остро нуждается Россия именно в период кризиса;
•усиление бюрократических тенденций и контрольных функций, необходимых в странах с развитой туристской индустрией (лицензирование, сертификация и т. п.), но неуместных на стадии формирующегося туристского рынка;
• «теневой», иногда криминальный подтекст складывающихся экономических отношений между турфирмами, банками, авиакомпаниями, зарубежными партнерами.
Эти и другие проявившиеся в последние годы противоречия резко обозначили негативные моменты современного туризма:
¦цены на отдых значительно выросли, а возможности дотации практически исчерпаны, что создало новую, асоциальную ситуацию в среде потребителей, которые привыкли к доступному и дешевому отдыху и к тем гарантиям, которые в прошлом им предоставляли в этом профсоюзы;
¦большинство туристских предприятий, куда невозможно было достать путевку в прошлые годы, сейчас фактически обанкротилось. И хотя развитие предприятий непроизводственной сферы необходимо для вывода экономики из кризиса (структурная перестройка хозяйственного комплекса страны в пользу непроизводственного сектора экономики, конверсия и т. п.), механизмы их инвестиционной и протекционистской поддержки не используются;
¦резко упал спрос на туризм, поскольку население не имеет необходимых средств на отдых, хотя потребности в нем остались. Россияне до сих пор осознают отдых как важную часть социальных завоеваний и свобод, что создает массовую социальную базу для конфронтации и противостояния различного уровня и характера;
¦на фоне резкого сокращения внутреннего туризма быстро растет выездной туризм российских граждан, который сопровождается значительным вывозом капитала за рубеж. Эти средства инвестируют развитие туризма в других странах. Объективно ситуация такова, что именно российские инвестиции создают новые рабочие места не в России, а в Греции, Турции, Китае, Таиланде, на Кипре и даже в США. Это является следствием отсутствия современной государственной концепции развития туризма [18].
Нельзя сказать, что в России существуют в туризме только отрицательные тенденции и противоречия. Есть и позитивные изменения:
• изменилась структура рекреационных потребностей, и на этом фоне происходит быстрая сегментация потребительского рынка;
• осуществляется быстрый переход к многоукладной экономике туризма;
• быстро развивается предпринимательский сектор в туризме, действующий не в условиях административного регулирования, а на основе экономических отношений и механизмов;
•осуществляется переход к использованию природных ресурсов и культурного наследия на основе экономических отношений.
Реальное содержание концепции современного туризма обозначится в ходе столкновения этих позитивных тенденций и негативных результатов, исторического наследия и современных тенденций и во многом зависит от общей ситуации в стране, но, с другой стороны, во многом и определит экономическую ситуацию в России.
В истории туризма нет плавного течения. Концепции развития меняются не по прихоти отдельных людей, а в результате давления противоречий, которые требуют ускоренного разрешения, поскольку за ними стоят вполне конкретные интересы людей. Чьи интересы побеждают, та концепция и утверждается. В России дважды, в начале и в конце XX века, устоявшиеся тенденции в туризме подвергались революционным изменениям. При этом в конце столетия произошел возврат к системе ценностей начала века, и, скорее всего, дальнейшая динамика туризма здесь будет диктоваться интересами предпринимательских кругов при разумной протекционистской политике государства в пользу отечественного туризма. И остается только надеяться, что дальнейшее развитие концепций туризма примет не революционный, а эволюционный характер.
1.2 Характеристика законодательства о туристской деятельности в советское время
Выделены следующие периоды развития организационно-правовой и материальной базы внутреннего туризма — вторая половина 1940-х- начало 1960-х годов и 1960-е-конец 1980-х годов.
В послевоенный период сохранялись направления развития туризма, сформировавшиеся в 1920-1930-е годы: плановый (по путевкам и маршрутам), самодеятельный спортивный (походы и сплавы), детско- юношеский (спортивный и краеведческий) туризм. Первостепенное внимание уделялось детско-юношескому организованному туризму, имевшему наибольшее идейно-политическое значение.
В 1958 году была создана хозрасчетная туристская организация Бюро международного молодежного туризма «Спутник», занимавшаяся международным молодежным туристским обменом, внутрисоюзными путешествиями советской молодежи до 30 лет, организацией отдыха в молодежных центрах и лагерях. В 1957-1961 годах задачи организационного укрепления самодеятельного туризма выполняла Всесоюзная федерация туризма.
Важным рубежом стало постановление Президиума ВЦСПС «О дальнейшем развитии туризма», принятое в июле 1962 года Центральное, республиканские, краевые и областные туристско-экскурсионные управления были реорганизованы в советы по туризму, работающие на принципах коллегиальности и широкого привлечения общественного актива. Главной задачей советов было массовое развитие внутреннего туризма.
В 1962 году в Москве был образован Центральный совет по туризму (ЦСТ), который реализовывал государственную политику в области внутреннего туризма. Государство стремилось обеспечить централизованное руководство туристской сферой, поручив его профсоюзам, которые непосредственно (через ЦСТ) руководили организацией плановой составляющей отрасли и выполняли функцию координационного центра для самодеятельного туризма. С одной стороны, это способствовало выделению государственных ассигнований, развитию материальной базы. С другой - в отсутствие конкуренции медленно улучшалось качество обслуживания плановых туристов, многие рекреационные районы оставались неосвоенными, существовал хронический дефицит в средствах размещения и путевках.
В 1940-е-начале 1960-х годов медленно формировалась нормативно-правовая база туризма. Деятельность в этой сфере регламентировалась в основном, постановлениями ВЦСПС и, реже, ЦК ВЛКСМ. Законодательная база туристской деятельности в этот период фактически отсутствовала.
В 1940-1960-е годы туристская инфраструктура в области находилась в стадии становления, маршруты складывались стихийно в местах, наиболее доступных для активного отдыха.
Началом нового периода в развитии организационной структуры туризма в СССР стало принятие в мае 1969 г. постановления ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС «О мерах по дальнейшему развитию туризма и экскурсий в стране», поставившего задачу превратить туристско-экскурсионное дело в крупную отрасль обслуживания населения.
Руководство туризмом и экскурсионной работой было поручено ВЦСПС. ЦСТ был преобразован в Центральный совет по туризму и экскурсиям (ЦСТЭ), который организовывал путешествия по СССР, направлял развитие самодеятельного туризма, вел обмен с зарубежными профсоюзными туристскими организациями, руководил областными советами по туризму и экскурсиям (СТЭ).
СТЭ действовали на принципах хозрасчёта, располагали сетью бюро путешествий и экскурсий и собственной материально-технической базой (гостиницы, турбазы, транспорт и т.п.), объединяли туристские клубы и совместно с добровольными спортивными обществами профсоюзов руководили секциями туристов-спортсменов (спортивный туризм, ориентирование и др.). В состав СТЭ входили представители государственных и общественных организаций, заинтересованных в развитии туризма.
В 1970 г. в ЦСТЭ было создано специальное структурное подразделение - Главное экскурсионное управление (ГЭУ), в крупных городах открывались экскурсионные бюро. При формировании экскурсионных маршрутов в них «нагрузкой» включались места революционной и трудовой славы.
Туризм, выполнивший в СССР ряд социально и политически значимых функций широко пропагандировался. С 1966 г. в Москве выходил ежемесячный иллюстрированный журнал ВЦСПС «Турист».
В 1970-е годы был разработан и принят основной пакет нормативных документов по безопасности туристских маршрутов. Порядок формирования туристских групп, оформление документации, разработка маршрутов и т.п. регламентировались. Туристам, выполнившим необходимые требования, присваивались спортивные разряды и звание «Мастер спорта СССР».
Нормативно-правовая база туристской деятельности сформировалась в основном во второй половине 1970-х годов. Конституция СССР 1977 г. (Ст. ст. 20, 24, 41 Конституции СССР, ст. 24 Конституции РСФСР) впервые закрепила цели и задачи развития физической культуры, спорта и туризма. В обширном массиве текущего законодательства существовала множественность норм и нормативных актов (особенно ведомственных). Директивные органы рассматривали туризм в единой системе мероприятий по охране здоровья населения.
Отсутствие централизованного правового регулирования обусловило активное региональное (локальное) правотворчество.
