Глава 1. Нормативно-правовое обеспечение социальной политики в Российской Федерации
1.1. Понятие источников права социального обеспечения, их классификация и характеристика
Источники права социального обеспечения - это различные нормативные правовые акты, регулирующие тот комплекс общественных отношений, который составляет предмет данной отрасли права [52, с.101].
Источники права социального обеспечения можно классифицировать по различным основаниям: 1) по степени их важности и субординации, т. е. по юридической силе; 2) по сфере их действия; 3) по органам, принявшим нормативный правовой акт; 4) по форме акта; 5) по правовым институтам; 6) по источникам финансирования; 7) по содержанию нормативных правовых актов [52, с.102].
Среди перечисленных выше классификаций наибольшее практическое значение имеет классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе и по органам, которые их принимают.
По степени важности и субординации источники делятся на законы и подзаконные акты в сфере социального обеспечения. Законы обладают высшей юридической силой и имеют приоритет по сравнению с любыми другими нормативными правовыми актами. Это объясняется тем, что законы принимаются высшим законодательным (представительным) органом власти РФ и ее субъектов. Особое место среди них занимает Конституция РФ. Она является базой для всего текущего законодательства в России. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить.
По Конституции РФ [11] вопросы регулирования отношений в области социального обеспечения относятся к совместной компетенции РФ и ее субъектов (п. «ж» ч. 1 ст. 72).
В соответствии с ч. 2 ст. 55 Конституции РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, социальные пособия и иные гарантии социальной защиты.
Статья 18 Конституции РФ декларирует, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Кроме того, в ряде статей Конституции РФ закреплены основные права граждан в сфере социального обеспечения.
Федеральные законы, в свою очередь, делятся на два вида: конституционные и текущие. К федеральным конституционным законам относятся законы, которые принимаются по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ.
Текущими называются федеральные законы, которые принимаются на основе и во исполнение Конституции и федеральных конституционных законов. В праве социального обеспечения они касаются отдельных правовых институтов.
В особый вид выделяют также кодифицированные законы - это крупные акты, предназначаемые для комплексного регулирования определенных сфер общественных отношений. Кодифицированными актами в области социального обеспечения являются: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [26], Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [27]. Кроме того, в качестве системообразующего источника можно назвать Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» [23]. В нем закреплены основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, перечислены страховые случаи, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.
По форме акта источники права социального обеспечения делятся на законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, приказы, разъяснения Минтруда РФ, Миграционной службы и др.
По сфере действия источники права социального обеспечения делятся на общефедеральные, республиканские в составе РФ и других субъектов РФ (областные, краевые), отраслевые, муниципальные и локальные.
Самостоятельным критерием классификации источников по сфере их действия является круг лиц, на которых распространяются отдельные нормы законодательства о социальном обеспечении.
Большое количество источников права социального обеспечения предопределяет возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок применения правовых норм соответствующих нормативных актов.
Первую группу источников составляют акты, нормы которых обладают высшей юридической силой. Среди них особое место, как ранее было сказано, занимает Конституция РФ - основной источник права социального обеспечения. В действующей Конституции закреплены основополагающие начала организации в стране социального обеспечения и правовой статус граждан в данной сфере общественной жизни (ст. ст. 7, 18, 33, 38, 39, 41, 45, 46 и 53).
Особо следует подчеркнуть, что Конституция РФ каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Устанавливаются законодателем государственные пенсии и социальные пособия.
Статья 41 Конституции РФ предоставляет каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
К данной группе относятся также нормы международных актов и договоров. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Следовательно, можно сделать вывод, что нормы международных договоров должны обладать высшей юридической силой по отношению к законам Российской Федерации. К ним относятся нормы Всеобщей декларации прав человека 1948 г. [1] и др.
К первой группе источников также относятся конвенции МОТ. Например, Конвенция № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» [7], закрепляющей важное положение, согласно которому повышение жизненного уровня рассматривается в качестве основной цели при планировании экономического развития, и др.
Важное значение в праве социального обеспечения играют рекомендации МОТ, например Рекомендация № 167 «О сохранении прав в области социального обеспечения» (1983 г.) и др.
Новыми источниками права социального обеспечения являются соглашения, заключаемые странами Содружества Независимых Государств (СНГ), устанавливающие условия и порядок социального обеспечения граждан при переезде из одного государства СНГ в другое. Первое Соглашение «О гарантиях прав граждан государств - членов СНГ в области пенсионного обеспечения» было заключено 13 марта 1992 г. [10]. В соответствии с этим Соглашением государства - члены СНГ договорились о проведении политики гармонизации законодательства о пенсионном обеспечении. Кроме того, государства закрепили основные принципы обеспечения лиц, которые приобрели право на пенсию на территории бывших республик Советского Союза и реализуют это право на территории государств - участников Соглашения.
Вторую группу источников права социального обеспечения составляют законы - федеральные и принятые субъектами Российской Федерации.
В сфере права социального обеспечения действует большое количество законов. Однако для данной отрасли характерным является то, что отсутствует единый кодифицированный источник, регулирующий весь комплекс общественных отношений, составляющий предмет права социального обеспечения.
К данной группе источников, как уже было сказано, относятся также и законы субъектов Российской Федерации, которые, как правило, предусматривают дополнительные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения, проживающих на территории данного конкретного субъекта.
На сегодняшний день права граждан на тот или иной вид социального обеспечения закреплены в Федеральных законах, регулирующих пенсионное обеспечение.
Существует также большой массив федеральных законов, регулирующих обеспечение граждан социальными пособиями и страховыми выплатами. Например, Федеральные законы: от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [27]; «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» [28] и др.
Действует ряд федеральных законов, регулирующих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Это Федеральные законы: от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [19], от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [21], от 28 декабря 2013 г. № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [14].
Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Например, Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» [34]; Федеральные законы: «О ветеранах» [29]; от 9 января 1997 г. «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой славы» [30] и др.
Целый ряд федеральных законов, принятых в конце 2013г., принципиально меняют вектор дальнейшего развития национальной системы социального обеспечения, поскольку ими внесены существенные изменения в правовое регулирование пенсионного обеспечения, социального обслуживания, условий труда.
Речь идет о таких законах как: от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» [31], от 28 декабря 2013 года № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [32], от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [14] и др.
Можно выделить некоторые общие недостатки всех перечисленных законов.
Вера граждан в законы, стремление их придерживаться, в первую очередь сопряжено с возможностью осмысления правовых установок, закрепленных в них. Но новые правовые акты данному условию не соответствуют. Неясность, трудность для понимания юридического текста, применение в нем различных арифметических формул, значительного числа отсылок, отсутствие общей терминологии не предоставляют возможности людям понять, верно осознать свои права и обязанности, осуществить их в полном объеме [52, с.109].
Иногда законотворцы, принимая все новые законы, даже не объясняют, какие из ранее существовавших нормативных актов теряют силу в связи с принятием новых, сделав лишь оговорку, что «они применяются в части, не противоречащей новому закону». Таким образом, на граждан ложится нехарактерная для них непростая аналитическая деятельность по нахождению соответствия между ранее действовавших законами и новым.
Третью группу источников составляют подзаконные нормативные правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ [11] они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ, однако не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
К ним можно отнести следующие Указы Президента РФ: от 26 декабря 2006 г. № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» [42], от 18 февраля 2005 г. № 176 «Об установлении ежемесячной доплаты к пенсиям отдельным категориям пенсионеров» [43] и другие.
Четвертую группу среди подзаконных актов занимают нормативные постановления Правительства РФ, которые регламентируют порядок применения законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации, социальное обслуживание).
Среди источников права социального обеспечения постановления Правительства РФ составляют наиболее значительную группу подзаконных нормативных правовых актов.
Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства. Среди них особое место занимало Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития), которое в настоящее время преобразовано в Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд РФ), так как оно является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства. По отдельным вопросам социального обеспечения Минтруд РФ издает разъяснения.
В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ [11] по предметам совместного ведения (кроме федеральных нормативных актов) издаются акты субъектов РФ. Главная цель таких источников — повышение степени социальной защиты граждан на соответствующих уровнях. Как правило, они предусматривают дополнительные меры социальной поддержки граждан по сравнению с гарантированными федеральными актами.
В соответствии со статьей 72 Конституции РФ правовое регулирование в сфере социального обеспечения, как уже выше говорилось, отнесено к совместной компетенции Федерации и субъектов. Реализация данного конституционного положения осуществляется путем принятия законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Такой прием правового регулирования общественных отношений в теории права социального обеспечения рассматривается как сочетание централизованного регулирования с региональным регулированием.
Законы субъектов Федерации регулируют наиболее важные для того или иного региона общественные отношения. Государственные органы субъектов Федерации ближе всего стоят к специфическим нуждам населения. Подчас именно они могут наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и необходимы для защиты прав населения, в том числе и в социальном обеспечении.
Наряду с актами субъектов Российской Федерации на современном этапе все большее значение приобретают также муниципальные, локальные нормативные акты и социально-партнерские соглашения как источники права социального обеспечения. Цель таких актов и соглашений - устанавливать более высокую степень социальной защиты граждан на муниципальном, локальном уровне, на уровне конкретной организации.
Такова классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе.
Источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией выделяются следующие группы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения [52, с.115]:
- по пенсионному обеспечению граждан;
- по обеспечению граждан пособиями, компенсациями и иными социальными выплатами;
- по возмещению вреда пострадавшим от несчастного случая на производстве и профессиональных заболеваний;
- по предоставлению гражданам медицинской, лекарственной помощи и санаторно-курортного лечения
- по предоставлению социальных услуг и льгот по системе социального обеспечения.
Таким образом, источники права социального обеспечения – акты, содержащие нормы права, касающиеся регулирования вопросов социального обеспечения. Их можно классифицировать по следующим признакам 1) по юридической силе; 2) по области их действия; 3) по органам, их принявшим; 4) по форме акта; 5) по правовым институтам; 6) по источникам финансирования; 7) по содержанию нормативных правовых актов.
1.2. Правовые нормативные акты субъектов Российской Федерации
Региональное нормотворчество в сфере социального обеспечения в своем развитии прошло ряд этапов. В 90-е годы прошлого столетия субъекты РФ в основном устанавливали дополнительные меры социального обеспечения многодетным семьям и ветеранам, в частности, пособия, компенсационные выплаты, иные меры материальной поддержки. В тот период региональное законодательство только формировалось и существовало не во всех субъектах РФ. С 2004 года начался новый этап его развития, характеризуемый значительным расширением зоны ответственности региональных властей в сфере социальной политики, увеличением доли расходов субъектов РФ на реализацию принципа социального государства, сочетанием обязанности субъектов РФ осуществлять обязательства, возложенные на них федеральным законодателем (производные обязательства), с относительной самостоятельностью субъектов РФ в установлении дополнительных обязательств в сфере социального обеспечения (первичные обязательства).
Количество нормативных правовых актов субъектов РФ в сфере социального обеспечения существенно возрастает и становится все более неоднородным.
Таким образом, в первое десятилетие нынешнего столетия уже отчетливо проявилась децентрализация в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению. Эта тенденция продолжает определять развитие российского социального законодательства по сей день. Подтверждением этому являются, в частности, изменения в законодательстве о социальном обслуживании граждан, о медицинской помощи и лечении, которые в значительной мере перераспределяют социальные обязательства от федерального центра к регионам.
Полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам социального обеспечения, как правило, осуществляются ими за счет собственных бюджетных средств. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, указанные полномочия могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ (в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами).
Перечень полномочий, отнесенных к совместному ведению, по которым органы законодательной власти субъектов РФ вправе либо должны издавать правовые нормативные акты, определен в ряде федеральных законов.
Одним из них является Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [33]. Согласно статье 26.3 данного закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены вопросы социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальной поддержки ветеранов труда, тружеников тыла; семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей); жертв политических репрессий; малоимущих граждан.
Позднее был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122 – ФЗ [24], который уточнил предметы ведения различных уровней власти, существенно расширив при этом компетенцию субъектов РФ в сфере социального обеспечения. Органы государственной власти субъектов РФ получили полномочия по самостоятельной регламентации целого ряда общественных отношений, регулируемых прежде федеральным законодательством. Это повлекло за собой необходимость приведения регионального законодательства о социальном обеспечении в соответствие с новым федеральным правовым регулированием.
Кроме указанных статутных Федеральных законов, компетенция Российской Федерации и ее субъектов в тех или иных областях права социального обеспечения определяется соответствующими федеральными законами применительно к сфере их действия. Например, в статьях 4, 4.1 и 5 Федерального закона от 17 июня 1999 года № 178 «О государственной социальной помощи» [25] закреплены полномочия органов государственной власти РФ в области оказания государственной социальной помощи, полномочия органов государственной власти субъектов РФ, а также полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Такой же подход использован законодателем в Федеральном Законе от 28 декабря 2013 года № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (статьи 7, 8).
Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ регламентируют преимущественно такие сферы общественных отношений, как социальное обслуживание граждан, оказание государственной социальной помощи, медицинской помощи и лечения, дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан. В то время как пенсионное законодательство, законодательство об обязательном социальном страховании представлено правовыми нормативными актами Российской Федерации.
Источники права социального обеспечения включают большое количество разных видов нормативных правовых актов, принятых субъектами РФ. Правовую базу регионального законодательства закладывает конституция (устав) субъекта РФ. Большинство конституций и уставов субъектов РФ закрепляют положения о социальном обеспечении, хотя чаще всего эти положения аналогичны формулировкам, имеющимся в Конституции РФ. Немногие субъекты РФ устанавливают повышенные в сравнении с нормами Конституции РФ гарантии осуществления права на социальное обеспечение гражданам, проживающим на территории этих субъектов.
Главная причина того, что субъекты РФ не устанавливают повышенных конституционных гарантий осуществления права на социальное обеспечение, заключается в сложном экономическом положении подавляющего числа субъектов РФ. Следует иметь в виду, что на органы государственной власти субъектов РФ федеральным законодателем возложен и без того большой объем обязательств в области социального обеспечения.
В 4 субъектах Российской Федерации имеются социальные кодексы: Социальный кодекс Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 г.; Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан от 4 июля 2008г.; Социальный кодекс Белгородской области от 28 декабря 2004 г.; Социальный кодекс Ярославской области от 19 декабря 2008 г. Указанные правовые акты, по сути, представляют собой не кодифицированные, а консолидированные законы. Их цель - объединить в одном документе различные правовые нормы, регулирующие отношения по социальному обеспечению граждан в целях удобства их восприятия и использования.
Основной массив источников права социального обеспечения в субъектах РФ составляют законы и подзаконные акты, принимаемые органами государственной власти субъекта РФ. Например, в Коми принят закон "О социальной поддержке населения в Республике Коми" от 12.11.2004г. № 55-РЗ [35], в котором установлены правовые гарантии, в том числе дополнительные к установленным законодательством Российской Федерации, социальной защиты отдельных категорий населения, проживающих в Республике Коми, в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, почет и уважение в обществе.
Таким образом, в источниках права социального обеспечения России отражены материальные условия жизни нашего общества, с их изменениями меняются и источники права социального обеспечения. В настоящее время это происходит довольно часто, в связи с чем законодательство в области социального обеспечения бурно обновляется. Устаревшие нормативные акты отменяются или изменяются, дополняются либо принимаются новые, более соответствующие рыночным отношениям. Особое место среди них занимает Конституция РФ. Она является базой для всего текущего законодательства в России.
Правовое регулирование социального обеспечения в условиях рыночной экономики осуществляется довольно сложной системой юридических источников, что обусловлено особым характером общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли, который включает разнообразные отношения, а именно: по поводу денежных выплат; по поводу натуральных видов социального обеспечения; отношения процедурного и процессуального характера.
Огромный массив источников права социального обеспечения предопределяет возможность охарактеризовать только важнейшие, основополагающие акты, в которых закрепляются права граждан на те или иные виды социального обеспечения, отражаются требования и условия их предоставления, регламентируется организационно-правовой порядок применения правовых норм соответствующих нормативных актов.
Глава 2. Социальная защита детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
2.1. Сиротство как социальная проблема
Сиротство как социальное явление существует столько же, сколько человеческое общество, и является неотъемлемым элементом цивилизации. Во все времена войны, эпидемии, стихийные бедствия, другие причины приводили к гибели родителей, вследствие чего дети становились сиротами
Длительное время к сиротам относились дети, потерявшие родителей вследствие их смерти.
