Глава 1. Общая характеристика института самовольной постройки в соответствии с действующим законодательством
1.1 Понятие и правовая природа самовольной постройки
Понятие самовольной постройки является важнейшим элементом правового режима. Без правильного и четкого установления определения невозможно установления единых правил регламентации данного правового явления. Единообразная трактовка данного понятия необходима как для реализации механизма приобретения права собственности, так и для сноса, в случае недопустимости легитимации.
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия самовольной постройки, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть историю становления института самовольной постройки. Проблема самовольных построек берет свои истоки от римского права. Само понятие самовольной постройки в римском праве еще не существовало. Согласно Институций Гая, постройка, воздвигнутая кем-либо на земле собственника, становилась собственностью собственника земли по «праву почвы». Именно в этом определении зарождался смысл института самовольного строительства.
Со временем, отношения, возникающие по поводу возведения самовольных построек регулировались правовыми актами, но не уделялось внимания самому объекту самовольного строительства, его признакам.
Впервые, в истории развития российского гражданского законодательства, термин «самовольная постройка» был закреплен в гражданском кодексе в советское период. И имел он достаточно узкое значение. В статье 109 ГК РСФСР 1964 года подробно характеризуется понятие самовольного строительства. В соответствии с данной статьей самовольной постройкой являлся жилой дом (дача) или часть дома (дачи), построенные гражданином без установленного разрешения или без надлежаще утвержденного проекта, либо с существенными отступлениями от проекта или с грубым нарушением основных строительных норм и правил .
Если исходить из смысла данной статьи, то, можно сделать вывод о том, что объектом самовольной постройки признавались только жилые помещения, возведенные гражданами. Данной нормой не охватывались нежилые постройки, а также постройки, возведенные не гражданами.
Уже в статье 222 Гражданском кодексе Российской Федерации в редакции Федерального закона от 30 ноября 1994 г. №52-ФЗ, применялось с 1 января 1995 года , понятие «самовольная постройка», стало распространяться и на здания, строения, сооружения, которые не являются индивидуальными жилыми домами. В связи с этим, можно наблюдать интересный факт. Если учитывать принцип действия закона во времени, то получается, что здания, строения, сооружения нежилого назначения, построенные до 1 января 1995 г., не могут быть признаны самовольными постройками и снесены на этом основании.
Так, судебными актами, вступившими в законную силу по делу А40222944/11-29-1009, было отказано в удовлетворении исковых требований о признании объекта недвижимого имущества самовольной постройкой и обязании ответчика осуществить ее снос, поскольку истец документально не подтвердил, что спорный объект незаконно построен ответчиком после 1 января 1995 года. Тем самым суд определил, что к спорным
правоотношениям применимы положения ст. 222Гражданского кодекса РФ, введенные в действие с 1 января 1995 года.
Согласно статьи 222 действующей редакции ГК РФ, «Самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные,
созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил» . Понятия «строение» и «сооружение» не закреплены ни в Гражданском кодексе Российской Федерации, ни в Земельном кодексе Российской Федерации. Термин «строение» используется как общее понятие зданий и сооружений. В настоящее время понятие «строение» преимущественно используется либо в одном терминологическом ряду — «здание, строение, сооружение», либо как равнозначное понятию здание, либо подчеркивается второстепенное значение. Сооружение — это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов. В качестве объекта, выступающего как сооружение, является каждое отдельное сооружение со всеми устройствами, составляющими с ним единое целое. Термин «здание» в понятие самовольная постройка введено впервые. Здание — результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных.
Исходя из понятий «здание, строение, сооружение» следует вывод о том, что самовольной может быть только объект недвижимости. В новой редакции ст. 222 ГК РФ, с учетом изменений на 2015 год, прямого указания на это нет. Но, в пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» говорится о том, что положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом» .
Чтобы разобраться с данной проблемой, возьмем пример из практики.
Так, судебная коллегия Оренбургского областного суда от 15.04.2014 по делу 33-1937/2014 определила, что в удовлетворении исковых требований о признании гаража самовольной постройкой и его сносе отказано правомерно, поскольку гараж не является самовольной постройкой, учитывая, что имеется разрешение на его возведение, а также не является объектом недвижимости исходя из его конструктивной особенности, его перемещение возможно без несоразмерного ущерба, истцом неверно выбрана форма защиты нарушенного права .
Необоснованной видится противоположная позиция суда по следующему делу: Лодейнопольский городской прокурор Ленинградской области обратился в Лодейнопольский городской суд Ленинградской области
с иском в защиту интересов неопределенного круга лиц к Н.П. об обязании освободить самовольно занятый путем демонтажа самовольно возведенной бани.
Решением Лодейнопольского городского суда Ленинградской области от 22 апреля 2014 года исковые требования удовлетворены.
В апелляционной жалобе ответчик просил решение суда отменить и вынести новое решение. В обоснование доводов жалобы указал, что в деле отсутствуют доказательства того, что спорная баня является объектом недвижимости. В связи с тем, что не установлено обстоятельство того, что баня является объектом недвижимости, то не применима ст. 222 Гражданского кодекса РФ.
Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского областного суда определением от 17 июля 2014 по делу 33-3268/2014 года находит несостоятельными доводы жалобы, что не применима ст.222 Гражданского кодекса РФ, поскольку не установлено обстоятельство, что баня относится к капитальному строению, т.к. данные доводы основаны на неправильном толковании норм материального права, поскольку из содержания ст. 222 Президиумом ВАС РФ уделяется пристальное внимание такому явлению, как признание и регистрация в ЕГРП прав собственности на объекты капитального строительства, которые сложно отнести к объектам недвижимости.
Одной из разновидностей таких объектов являются так называемые вспомогательные здания, строения и сооружения.
Впервые это нашло отражение в Определении ВАС РФ от 01.09.2008 9626/08 , когда коллегия судей надзорной инстанции усомнилась в обоснованности отнесения нижестоящими судами к объектам недвижимости такой бетонированной производственной площадки. По данному делу коллегия судей пришла к выводу, что эта площадка (бетонное покрытие части территории земельного участка, используемое для стоянки автомобилей) не обладает самостоятельными полезными свойствами.
В связи с этим коллегией было предложено ввести следующие критерии для признания объектов капитального строительства недвижимыми вещами, помимо наличия неразрывной связи с землей:
- обладание полезными свойствами, которые могут быть использованы независимо от земельного участка, на котором находится объект;
- обладание полезными свойствами, которые могут быть использованы независимо от других находящихся на общем земельном участке зданий, сооружений, иных объектов недвижимого имущества в предпринимательской или иной экономической деятельности собственника такого имущественного комплекса;
- невозможность перемещения объекта без несоразмерного ущерба его назначению.
Несмотря на то, что Президиум ВАС РФ с правовой позицией коллегии не согласился, указав в Постановлении от 16.12.2008 9626/08, что право собственности на этот объект нижестоящими судами было признано правильно, позицию коллегии Президиум не опроверг.
Интересное положение, касающиеся земельных участков, некоторые из них могут быть объектами самовольного строительства. Федеральный закон от 19 июля 2011г. №246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст.3 определяет искусственно созданный земельный участок как сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо
использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком .
Из этого определения можно сделать вывод, что искусственный земельный участок имеет двойственную природу. С одной стороны, это сооружение, на которое с определенными оговорками и дополнениями распространяется градостроительное законодательство в части получения разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию. С другой стороны, после ввода в эксплуатацию это сооружение признается земельным участком, подлежащим кадастровому учету. При таком законодательном решении нет никаких оснований исключать искусственный земельный участок из числа объектов, которые могут быть самовольными постройками.
Далее, стоить обратить внимание на то, что объектом самовольного строительства не может быть помещение. Его построить нельзя, несмотря на то, что оно является результатом строительном деятельности. Его можно выделить, в построенном здании или сооружении.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в качестве объектов самовольного строительства могут выступать здания, строения, сооружения, в том числе искусственно.
Далее перейдем к так называемому второму виду самовольных построек. Выделяют такие объекты, которые созданы в результате преобразования ранее существовавших объектов недвижимости пристройки, надстройки, перестройки - объекты, подвергнувшиеся реконструкции.
Согласно пункту 13-14 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, строительство представляет собой создание зданий, строений, сооружений, а реконструкция объектов капитального строительства - изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и/или восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и/или восстановления указанных элементов.
Таким образом, понятия строительство и реконструкция не являются тождественными.
Для примера рассмотрим Обзор судебной практики Верховного Суда РФ «Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2000 года», если имеет место снос дома и постройка на его месте нового строения либо возведение пристройки или надстройки к дому, то с правовой точки зрения изменяется объект права собственности, отличающийся размерами, планировкой, площадью и т.д. Следовательно, при производстве перечисленных изменений возникает новый объект собственности, который при отсутствии разрешения, предусмотренного ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, может быть признан самовольной постройкой.
Но также следует взять во внимание точку зрения, выраженную в п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №10, Пленума ВАС РФ №22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», согласно которому положения статьи 222 Гражданского кодекса РФ не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом, а также на перепланировку, переустройство (переоборудование) недвижимого имущества, в результате которых не создан новый объект недвижимости.
Таким образом, следует сделать вывод, что анализ указанных судебных актов позволяет прийти к выводу о том, что положения ст. 222 Гражданского кодекса РФ применимы к реконструированному объекту только в том случае, когда происходит изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, влекущее фактическое изменение архитектурного облика объекта.
Что же касается теории, то стоит заметить, что у ученых-цивилистов не сложилось единого подхода к определению самовольной постройки. Если просмотреть работы за последние годы, то становится очевидным, что точки
зрения по определению объекта самовольного строительства у авторов не совпадают.
К примеру, Р.А. Валеев характеризует самовольную постройку как "создаваемое или реконструируемое здание (сооружение) в установленном законодательством порядке, на которое отсутствует разрешение на ввод объекта в эксплуатацию".
А.В. Савина определяет самовольную постройку как объект, физически подпадающий под признаки объекта недвижимости, но создание которого является нарушением установленных правовых норм.
О.В. Гумилевская полагает, что "самовольной постройкой является жилой дом, нежилое здание, технические сооружения, прочие строения, объекты незавершенного строительства или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, закрепленных в соответствующих технических регламентах в предусмотренном законом порядке".
На наш взгляд, самовольной постройкой может быть любой объект недвижимости, который представляет собой результат (завершенный или незавершенный) строительной деятельности, но созданный с нарушением правовых рамок допустимых для создания таких объектов.
Говоря о самовольной постройки, можно сделать вывод о том, что она имеет двойственную правовую природу. С одной стороны, самовольная постройка может рассматриваться как основание возникновения права собственности, с другой стороны, как правонарушение.
Конституционным судом РФ отмечалось, что самовольное строительство представляет собой правонарушение, которое состоит в нарушении норм земельного законодательства, регулирующего предоставление земельного участка под строительство, либо градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство.
Исходя из понятия самовольной постройки, закрепленного в статье 222 Гражданского Кодекса Российской Федерации, можно говорить о том, что оно полностью раскрывает институт самовольной постройки как правонарушение. Возведение (создание) объекта капитального строительства на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке свидетельствует о нарушении норм Земельного кодекса РФ, а именно имеет место: нарушение права собственника земельного участка, закрепленного в статьи 40, 41 Земельного кодекса РФ. Возведение (создание) объекта капитального строительства на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта и (или) допущенных при возведении самовольной постройки нарушений градостроительных и строительных норм и правил свидетельствует о нарушениях требований Градостроительного законодательства.
Сторонники подхода, согласно которому самовольная постройка рассматривается прежде всего, как основание возникновения права собственности указывают на то, что поскольку основанием возникновения права собственности на самовольную постройку является решение суда, признание права собственности на самовольную постройку представляет собой одно из оснований возникновения гражданских прав перечисленное в статье 8 Гражданского кодекса РФ.
В рамках данного подхода отмечается, что признание права собственности на самовольную постройку соответствует положениям об основаниях приобретения права собственности, содержащимся в статье 218 Гражданского кодекса РФ, согласно которой, право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом.
Признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты, который возможен только при исполнении ряда требований, при соблюдении которых возможно признание права собственности на самовольную постройку.
Признаки самовольной постройки
На наш взгляд, признаки самовольной постройки можно разделить на две группы. К первой группе относятся признаки, которые разрешает вопрос о том, какая постройка по своим физическим характеристикам может быть отнесена к самовольной постройки.
Данная группа объединяет следующие признаки:
1) относимость к понятию «здание», «сооружение», или «строение»;
2) капитальность, так как этот признак является признаком, объединяющим понятия здание, сооружение и строение и является обязательным для данных объектов;
3) относимость к объектам недвижимого имущества, что означает прочную связь с землей, невозможность перемещения без несоразмерного ущерба их назначению;
4) обладание самостоятельными полезными свойствами, которые могут быть использованы в независимости от других объектов.
Вторая группа признаков касается юридических критериев отнесения построек к самовольным. Эти признаки закреплены в пункте 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. Следует обратить особое внимание на то, что постройка признается самовольной, если она отвечает хотя бы одному из этих признаков. На это указывает формулировка п. 1 ст. 222 ГК РФ.
1. Возведение (создание) постройки на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке.
Для понимания этого признака, нужно понять, что законодатель имел под «установленным порядком». В соответствии со статьей 39.1. Земельного кодекса РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании: 1) решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование; 2) договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату; 3) договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду; 4) договора безвозмездного пользования в случае предоставления земельного участка в безвозмездное пользование .
Во всех случаях предоставление земельного участка носит заявительный характер. Порядок принятия решения уполномоченным органом осуществляется на основании торгов и без проведения торгов.
В случае предоставления земельных участков для строительства индивидуального жилого дома, уполномоченный орган обеспечивает опубликование в официальных источниках о намерении предоставить соответствующий участок для заявленных целей и в случае, если в 30-тидневный срок другие заявки не поступили участок может быть передан заявителю без проведения торгов.
Без торгов так же могут быть предоставлены земельные участки: предоставленные в аренду для комплексного освоения территории, предоставленные некоммерческой организации, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства, образованные в результате раздела земельного участка, предоставленные некоммерческой организацией, созданной гражданами, для комплексного освоения территории в целях индивидуального жилищного строительства и относящегося к имуществу общего пользования, этой некоммерческой организации, земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них, предназначенных для ведения сельскохозяйственного производства и переданных в аренду гражданину или юридическому лицу, этому гражданину или этому юридическому лицу по истечении трех лет с момента заключения договора аренды.
Земельные участки могут предоставляться на платной и на бесплатной основе.
2. Возведение (создание) постройки на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта.
Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства.
Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов;
3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
Следовательно, эти земли используются в соответствии с их целевым назначением. И их правовой режим определяется в зависимости от того, к какой категории они принадлежат.
Зонирование территории для строительства регламентируется пунктом 7 статьи 1 Градостроительным кодексом РФ, где определяется понятие территориальных зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенном использовании, в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в государственный кадастр недвижимости.
Важно отметить, что самовольное изменение разрешенного использования земельного участка не допускается, и в тех случаях, когда использование земельного участка, занятого самовольной постройкой, не соответствует разрешенному использованию, требование о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную с нарушением целевого назначения земельного участка, судом не может быть удовлетворено.
Следует также учитывать, что вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования, выдачи разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, выдается уполномоченным органом, и наличие соответствующих решений могут быть предметом проверки суда.
4. Возведение (создание) постройки на без получения на это необходимых разрешений.
Строительство и реконструкцию объектов капитального строительства необходимо осуществлять на основании разрешения на строительство.
Статья 51 Градостроительного кодекса РФ закрепляет основные положения о порядке получения разрешения на строительство, об органах власти уполномоченных осуществлять выдачу разрешений, об основаниях для выдачи и отказе в выдаче разрешения и так далее.
