ГЛАВА 1. Государственная служба в органах внутренних дел как подсистема государственной службы Российской Федерации
1.1. Сущность и понятие государственной службы в органах внутренних дел
В отечественной литературе понятия «гражданская служба» и «государственная служба» используются давно и достаточно широко.
Понятие «государственная служба» в юридической литературе толкуется по-разному: как социально-правовой институт; систему органов государства; вид деятельности человека.
В качестве правового института государственная служба представляет собой совокупность норм, регулирующих государственно-служебные отношения. Являясь комплексным, он объединяет в себе нормы различных отраслей права: государственного (конституционного), административного, финансового, уголовного, трудового. «Причем наибольший удельный вес имеют нормы административного права, которые, как известно, носят организационный характер – устанавливают правовое положение государственного служащего, порядок приема на службу, условия ее прохождения и прекращения» .
Как система органов государства или структурное звено организации, на которые возложены выполнение исполнительных и распорядительных функций, государственная служба представляет собой структурное образование, наделенное определенным объемом компетенции и властных полномочий, необходимых для реализации возложенных на нее задач.
Как род деятельности государственная служба есть «исполнение функции по обеспечению полномочий государственных органов на профессиональной основе и существует наравне с другими видами общественно полезной деятельности» .
Таким образом, государственная служба рассматривается в различных смысловых значениях: как совокупность норм; как организационно-структурное образование; как род общественно-полезной деятельности.
Для определения места службы в органах внутренних дел в системе государственной службы Российской Федерации важно рассмотреть ее с позиции выполняемых функций и общественно полезной деятельности.
Е.Г. Бабелюк отмечает, что отечественная правовая наука с начала 50-х годов ХХ века интенсивно изучает вопросы правоохранительной деятельности. Также в работе отмечается «неоднозначность понимания правоохранительной деятельности, что основано на различных подходах к пониманию определения «правоохранительные органы».
В законодательстве Российской Федерации нет определений ни правоохранительной деятельности, ни правоохранительных органов. Изучение действующих нормативных актов показывает, что «однозначно правоохранительными признаны следующие органы: органы внутренних дел Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности Российской Федерации, таможенные органы… В качестве основного вида деятельности выделяется борьба с преступностью».
Ю.Н. Старилов высказывает свое мнение о том, что «определения видов службы требуют уточнения. Еще нет четкого представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие – правоохранительной службы. Указание же на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную)» .
В соответствии с принципом разделения властей различается государственная служба в законодательных, исполнительных и судебных органах власти. Исходя из принципа федерализма и разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Учитывая особенности построения государственно-служебных отношений, выделяются гражданская и милитаризованная государственная служба. По специфике профессиональной деятельности государственная служба подразделяется на следующие виды: таможенную, налоговую, военную, службу в органах внутренних дел и др. .
Принадлежность органов внутренних дел к исполнительной власти означает, что они осуществляют свои полномочия на основе тех принципов, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и относятся к организации и деятельности всех органов Российского государства. Это:
- формирование органов внутренних дел соответствующими органами власти;
- самостоятельность;
- территориальная организация структуры;
- сочетание принципов централизма децентрализации (применительно к полиции общественной безопасности);
- разграничение предметов ведения с другими правоохранительными органами и иными государственными институтами;
- осуществление государственно-властных полномочий в интересах охраны и защиты прав и свобод граждан, общества, государства и др. .
Особый порядок прохождения государственной службы в органах внутренних дел определяется специальным законодательством, а также ведомственными нормативными правовыми актами.
Итак, нормативного определения понятия государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации на сегодня еще не сформулировано, но в научной литературе выработано два подхода: государственная служба в органах внутренних дел – профессиональная деятельность (выполнение должностных обязанностей) государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий этих органов.
Служба в органах внутренних дел Российской Федерации как разновидность федеральной государственной службы осуществляется на должностях рядового и начальствующего состава на всей территории Российской Федерации через созданные территориальные органы.
После принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в 2005 г. были изданы учебные пособия В.Д. Граждана «Государственная гражданская служба» и Д.М. Овсянко «Государственная служба Российской Федерации» , которые проанализировали появившиеся к тому времени нормативно-правовые акты по гражданской службе и прежде принятые документы по военной и правоохранительной службе.
Несколько позже, в 2008 г., вышел в свет курс лекций В.С. Нечипоренко «Теория и организация государственной службы» , в котором сказано, что в нем «рассмотрены теоретические и организационные основы государственной гражданской службы».
В Указе Президента РФ от 10 марта 2009 г. №261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (2009–2013 годы)» пока говорится лишь о том, что в предшествующие годы была сформирована государственная гражданская служба как вид государственной службы и лишь начато преобразование военной службы, разработаны предложения по формированию правовых основ правоохранительной службы.
Термин «государственная служба в органах внутренних дел» употребляется крайне редко. Как правило, традиционно применяется словосочетание «служба в органах внутренних дел», хотя в Преамбуле Федерального закона от 30 ноября 2011 года №342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел» установлено, что он регулирует порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел. При этом следует подчеркнуть, что такая служба является специфическим видом трудовой деятельности и заключается в следующем.
Во-первых, отношения государственной службы в органах внутренних дел, в которые вступают сотрудники МВД России, неоднородны по субъектному составу, основаниям возникновения, содержанию, юридической природе и являются предметом правового регулирования различных отраслей права.
Во-вторых, первичными отношениями, предопределяющими возможность вступления сотрудников органов внутренних дел в публично-правовые (государственно-служебные) отношения с внешней средой, служат внутренние отношения с государством в лице соответствующих органов внутренних дел и их должностных лиц.
В-третьих, юридической базой существования как внешних, так и внутренних государственно-служебных отношений являются служебно-трудовые отношения, которые складываются между сотрудниками и соответствующими органами внутренних дел по поводу условий их службы.
В-четвертых, несмотря на то, что служебно-трудовые и внутренние государственно-служебные отношения совпадают во времени, одновременно возникают, функционируют и прекращаются, они представляют собой самостоятельные виды правовых отношений.
В-пятых, поскольку служебно-трудовые отношения в органах внутренних дел по всем критериям подпадают под понятие отношений наемного труда, есть все основания относить их не только к сфере действия, но и к предмету трудового права.
В-шестых, помимо служебно-трудовых отношений сотрудники органов внутренних дел могут стать участниками непосредственно связанных с ними отношений, в частности, по материальной ответственности за причиненный ущерб и по разрешению споров, правовое регулирование которых выходит за пределы сферы действия административного права и относится к предмету трудового и гражданско-процессуального законодательства.
1.2. Становление и развитие института государственной службы в органах внутренних дел
Служба в органах внутренних дел является разновидностью государственной службы Российской Федерации, которая имеет свою историю становления, развития и современного функционирования. Для создания эффективной государственной службы современной России необходимо учитывать опыт предшествующих поколений по организации государственной службы, формированию социального слоя служащих государственного аппарата, правовому регулированию их государственно-служебной деятельности, профессиональной подготовки этого контингента, практики создания и функционирования единой системы органов государственной службы и другие моменты.
Первоначально в Древней Руси государственное управление и государственная служба были нераздельны с военной организацией и строились на принципах западного института вассалитета, который хотя и предполагал неравноправие сторон, но включал понятие свободы. Для решения вопросов государственного управления великий князь опирался на дружину — вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе. Но постоянное отслоение значительной части дружины вызвало потребность в формировании профессионального слоя вольных военных слуг — служащих. В конце XII века на смену дружинной организации управления пришла иная, основу которой составляло дворянство.
До Петра I страна управлялась системой «приказов», идея которых была заимствована из Византии. Строгого различения между гражданскими и военными лицами среди «приказных людей» не было. Количество последних было достаточно велико, по мере расширения территории царства множились и переполнялись приказы. В конце XVII в. в Москве (кроме церковных и патриарших приказов и таможни) числилось 42 приказа по самым разнообразным отправлениям государства, дьяков в них было до 100 человек, а подьячих до 1000. Помимо этих штатных чиновников приказы дополнялись множеством служащих низших ступеней, иногда нанимаемых на время решения того или иного вопроса .
Начало государственной службы в России часто отсчитывают от Петра, а именно — от 24 января 1722 г., когда он ввел в действие знаменитую «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Этот закон определил порядок приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим. Табель о рангах сохраняла значение основного документа, которым регламентировался порядок государственной службы Российской империи вплоть до 1917 года.
Петр I стремился привить своим служащим качества, которые и по сей день являются чрезвычайно важными для государственной службы: верность, прилежание, стойкость против взяток, пунктуальность, точность, бережливость. В июне 1719 года им был принят специальный Указ «О присяге на верность службе», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей».
В последующем законодательство о государственной службе было дополнено указами Александра I: от 6 августа 1802 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники»; от 2 июня 1083 г. «О неповышении Сенату никого чином прежде выслуги узаконенных лет».
Вплоть до 1917 года действовали: Указ Николая I от 25 июня 1834 г. «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе»; Указ Николая I от 24 июня 1843 г. «О воспрещении входить с представлениями о допущении вновь в гражданскую службу лиц, исключенных из оной за преступление»; Манифест Николая I от 11 июня 1845 г. «О порядке приобретения дворянства службою»; Указ Николая I от 10 мая 1850 г. «О соблюдении строгой справедливости при аттестациях» .
До конца второго десятилетия XVIII в. в России не было регулярных полицейских органов. Возникновение самостоятельных специализированных полицейских органов было связано со становлением абсолютизма. Петр I, реформировавший весь государственный аппарат, создавший регулярную армию, положил начало созданию постоянных органов полиции. Именно по его указу 25 мая 1718 г. в Санкт-Петербурге учреждается должность генерал-полицмейстера («главного судьи», « главного в полиции») с подчинением последнему полицейской канцелярии. Создание первых учреждений регулярной полиции происходит в городах, где было значительное скопление населения, обостренные социальные отношения, высокий интерес правящих кругов к порядку и при этом отсутствовала саморегуляция сельской общины.
Учитывая важность нового учреждения, Петр I сам написал «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», которые были опубликованы в печати .
Законодательство о воинской службе Российской империи длительное время имело самое непосредственное отношение к службе в полиции, так как кадровый состав полицейских подразделений долгое время (с первой четверти XVIII в. до второй половины XIX в.) комплектовался военнослужащими, не пригодными к строевой службе. Конец XIX и начало ХХ века является особым этапом в истории государственной службы России. Судебная реформа 1864 г. и общее усиление роли права в жизни общества радикальным образом изменили требования к кадрам полиции. Гласность судебных процессов, активизация роли прессы в освещении служебной деятельности полицейских служителей получили большой общественный резонанс, что потребовало реформирования полицейской службы .
Несмотря на детальную регламентацию всего комплекса отношений государственной службы Российской империи, этой службе свойственны были и существенные изъяны. Более того, обилие правил, инструкций, циркуляров, регламентов, рескриптов и т. д. по вопросам государственной службы делали государственную машину малоподвижной, отстававшей от требований жизни, способствовали формализму, волоките, субъективизму и в конечном счете — утверждению бюрократизма как системы управления, стоящей над законом.
В числе первых декретов советского государства были декреты, которые до основания разрушали государственную и общественную службу. Декрет ЦНК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 года устанавливал следующие положения: 1) упраздняются все сословия и сословные деления граждан, их организации и учреждения, сословные привилегии и ограничения, все гражданские чины; 2) уничтожаются всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники); 3) все статьи действовавших законов, т.е. все законодательство о службе, отменяются.
Некоторые общие условия поступления на государственную службу содержались во Временных правилах о службе в государственных учреждениях и на предприятиях от 21 декабря 1922 года, которые были утверждены декретом СНК РСФСР, но затем действовали на территории всего Союза ССР вплоть до 1991 года. Во всех советских Конституциях закреплялись некоторые общие обязанности государственных служащих: соблюдение закона, служебной дисциплины, уважение личности граждан, охрана и укрепление социалистической собственности и др. Служебные отношения регулировались Основами законодательства о труде, КЗоТ союзных республик, законами о Совете Министров, местных Советах .
Итак, изучение и анализ исторического прошлого России позволит современному законодателю учесть совершенные ошибки и перенять положительный опыт правового регулирования государственной службы.
1.3. Правовые основы, задачи, функции и принципы государственной службы в органах внутренних дел
Правовую основу государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации; Декларация прав и свобод человека и гражданина; международные правовые документы, регламентирующие прохождение государственной службы (Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый на 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г.); конституции республик, являющихся субъектами РФ; уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государственной службе субъектов РФ; специальные федеральные законы и иные законодательные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы (Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Федеральный закон «О полиции»), Федеральным законом Российской Федерации от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» , Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел), нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Задачи государственной службы в органах внутренних дел очень многообразны. В конечном итоге они как составляющая часть общих задач государственной службы Российской Федерации связаны с реализациями задач государственных органов.
Ком¬петенция различных органов внутренних дел Российской Федера-ции определяется различными правовыми актами. Так, согласно ст. 2 Закона Российской Федерации «О полиции» к задачам, стоящим пе¬ред органами и подразделениями системы МВД России, относятся:
1)обеспечение безопасности личности;
2)предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3)выявление и раскрытие преступлений;
4)охрана общественного порядка и общественной безопасности;
5)защита частной, государственной, муниципальной и иных
форм собственности;
6)оказание помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных интересов;
7)иные задачи, возложенные только настоящим Законом.
Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.
Выделяют следующие общеправовые функции - регуля¬тивную, охранительную, обеспечительную, коммуникативную, интегративную и социальные (экономическую, политическую, воспитательную, экологическую).
Регулятивная функция - обусловленное социальным назна¬чением направление правового воздействия, выражающееся в уста¬новлении позитивных правил поведения, предоставления субъек¬тивных прав и возложения юридических обязанностей на субъекты права в целях закрепления и содействия развитию отношений, со¬ответствующих интересам общества, государства и граждан.
Государственная служба в органах внутренних дел как правовой институт, а в целом и госу¬дарственная служба Российской Федерации в области социальных функций права осуществляет реализацию целей и функций госу¬дарства применительно к сферам общественных отношений.
Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (статья 3) установлены следующие принципы государственной службы:
? Федерализм.
? Законность.
? Приоритет прав и свобод человека и гражданина.
? Равный доступ к государственной службе.
? Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.
? Взаимосвязь государственной и муниципальной службы.
? Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
? Профессионализм и компетентность государственных служащих;
? Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
К принципам государственной службы следует также отнести общепризнанные основополагающие правила поведения, законодательно закрепленные в нормативных актах, регулирующих отдельные направления деятельности органов внутренних дел.
Итак, государственный служащий, наделенный организационными распорядительными полномочиями по отношению к другим госу-дарственным служащим, также призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и не допускать случаев принуждения государственных слу¬жащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.
ГЛАВА 2. Организация службы в органах внутренних Российской Федерации
2.1. Правовой статус сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации
Правовое положение сотрудника полиции, закрепленное в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» , в некоторой части заимствовало элементы правового статуса сотрудника полиции. Это касается понятия сотрудника, видов специальных званий, наличия гражданства Российской Федерации, прав сотрудников на объединение в профессиональные союзы, отдельных гарантий его правовой защиты и некоторых других вопросов. Правда, все эти позиции получили иное звучание, с учетом современных решений государственной службы.
Основными элементами правового статуса сотрудника полиции являются: способ замещения должности; требования, предъявляемые к сотруднику; права и обязанности сотрудника; ограничения и запреты, связанные со службой; режим служебного времени и организация службы; порядок прохождения службы; гарантии правовой защиты сотрудника; меры стимулирования служебной деятельности; характер ответственности сотрудника полиции .
Принципиально новыми по сравнению с Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции» являются три статьи: ст. 27 «Основные обязанности сотрудника полиции»; ст. 28 «Основные права сотрудника полиции»; ст. 29 «Ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в полиции». Положения, закрепленные в этих нормах, являются важнейшими элементами правового статуса государственного служащего, так как в свое время их отсутствие в Законе сильно затрудняло полноту и точность восприятия правового положения сотрудника милиции в системе государственной службы, порождало проблемы в правоприменении.
Термин «сотрудник» по своей природе имеет несколько значений, но применительно к ст. 25 ФЗ «О полиции» он используется в смысле - представитель профессионального сообщества работников и некоторых специальностей (например, научный сотрудник) или вообще служащих как представителей особой категории работников.
Выделяется три обязательных признака сотрудника полиции: 1) гражданство Российской Федерации; 2) принадлежность к кадрам полиции; 3) наличие специального звания рядового или начальствующего состава полиции .
Места в органах внутренних дел, замещаемые сотрудниками полиции, подразделяются на пять видов: 1) должности рядового состава; 2) должности младшего начальствующего состава; 3) должности среднего начальствующего состава; 4) должности старшего начальствующего состава; 5) должности высшего начальствующего состава.
Перечень первых четырех видов должностей утверждается приказами Министра внутренних дел Российской Федерации. Перечень должностей высшего начальствующего состава органов внутренних дел, которые могут замещать сотрудники полиции, определяется указами Президента Российской Федерации. Это посты министров внутренних дел, начальников главных управлений (управлений) МВД России по иным субъектам Российской Федерации, их первых заместителей, начальников академий, университетов, институтов, высших школ, начальников департаментов, главных управлений и управлений центрального аппарата МВД России и т.д. Такой Перечень утвержден Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 253.
Общие полномочия сотрудника полиции - это его права и обязанности как гражданина России и как государственного служащего .
