1. Бюджетная система и ее основные типы
Общее понятие бюджета приведено в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации: "Бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства местного самоуправления".
Рассмотрим, более детально, что значит бюджетная система. Бюджетная система государства — комплекс всех бюджетов государства ( муниципальных, федеральных, региональных). Все составляющие соответствующих бюджетных систем самостоятельны (это значит, что принимаются они соответствующими региональными и местными органами управления). Бюджетная система определяется социально-экономическим и политическим строем страны, а её организационное построение зависит от формы государственного и административного устройства.
В зависимости от политической структуры государства можно условно выделить два вида государственной бюджетной системы: унитарного государства и федерального государства (рис. 1).
Рис. 1. Государственная бюджетная система
Бюджетная система унитарных государств более централизована. У государств с федеративным устройством наряду с федеральным и местными бюджетами выделяются бюджеты субъектов Федерации. Однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней.
Структура бюджетной системы государства:
• Унитарного (Япония, Швейцария, Франция)
o Госбюджет
o Местный бюджеты
• Федерального (США, Канада, Россия)
o Госбюджет
o Федеральные бюджеты
o Местные бюджеты
В мировой практике в настоящее время функционируют бюджетные системы, которые различаются между собой по трем основным критериям:
1. Доля ВВП, централизуемая для финансирования государственных расходов
2. Реализация социальных функций за счет государственных расходов
3. Обратное воздействие бюджетной системы на сектор экономики.
Различаются бюджетные системы и по степени их централизации. По этому признаку различают три типа моделей:
1. Децентрализованная модель бюджетной системы – активная роль принадлежит регионам в обеспечении финансирования развития их экономики за счет собственных доходов. При этом центральная власть берет на себя расходы, которые связаны с гарантиями, установленными законами государства. Самым ярким примером децентрализованной бюджетной системы является Канада.
2. Умеренно централизованная (или социально ориентированная модель) бюджетная система – расходы центра и регионов оптимально сбалансированы и закреплены за уровнями бюджетной системы. Каждый уровень несет ответственность за финансирование расходов, а значит, рост их доходов. Такая бюджетная модель характерна, например для Швейцарии.
3. Максимально централизованная бюджетная система (также социально ориентированная модель) характерна для государств, у которых практически нет проблемы реализации принципа бюджетного федерализма. Это характерно для шведской модели бюджетной системы.
В мире существуют различные бюджетные системы. К типичным относят американскую и европейскую, а также есть модель бюджетной системы, которая существенно отличается от всех остальных -это японская модель. Есть и другие модели, сочетающие в себе признаки названных (например, арабская, австралийская, китайская, и другие).
1.1 Американская бюджетная система и ее характерные черты.
Для американской системы характерна обязательность жестко исполнять законы, которые регулируют государственные доходы и расходы. Разрабатывается бюджет правительством государства. Отдельные штаты имеют свои бюджеты и взаимодействуют с центральным бюджетом в более узких пределах, чем это принято в европейских странах. В американской бюджетной системе предполагается значительная самостоятельность отдельных штатов.
Существенные особенности американской бюджетной системы: государство финансирует программы развития отдельных секторов экономики страны; стимулирует развитие предпринимательства путем предоставления различных налоговых льгот. Для этой системы характерна довольно невысокая доля государственных расходов в объеме ВВП.
1.2 Европейская бюджетная система.
Для европейского типа бюджетной системы характерно прежде всего то, что государство предоставляет гражданам социальные гарантии за счет бюджетных средств, вмешивается в решение финансовых проблем административно-территориальных структур, и, несмотря на относительную самостоятельность, обеспечивает определенное «выравнивание» экономических условий в регионах. Самой отличительной чертой всех бюджетных систем европейского типа является их гибкость. Также в бюджетном процессе четко учитываются финансовые обязательства государства, предусмотренные конституцией и действующими законами.
1.3 Японская бюджетная система.
Отличительной чертой японской бюджетной системы является социализация бизнеса как основного фактора экономического роста и повышения благосостояния граждан. Степень социальной ответственности бизнеса в Японии является наиболее высокой по сравнению с другими бюджетными системами мира. Именно с этим специалисты связывают высокий научно-технический прогресс в Японии. По доле государственных расходов японская бюджетная система напоминает американскую и российскую — примерно около трети ВВП поступает в бюджетную систему, но растущую, внушительную часть социальных расходов, связанных с оказанием социальных услуг работающим, берут на себя отдельные фирмы. Государственное вмешательство в экономику на основе финансирования приоритетных расходов делает се похожей на американскую модель. Японская модель не является статической, а постепенно трансформируется. Существенное значение фирмы придают развитию так называемых «социальных тылов» производства.
1.4 Бюджетная система Российской Федерации.
К сожалению, бюджетная система России сочетает в себе далеко не самые совершенные признаки американской, японской, европейской систем. Сходство с японской было в социальной ответственности бизнеса (то есть предприятия также имеют социальные фонды и обеспечивают социальную поддержку на достаточно высоком уровне). Пока что социальные функции бизнеса в России развиты слабо, и поэтому очень актуальной является проблема повышения социальной ответственности бизнеса. Похожесть бюджетной системы России и бюджетной системы США заключена в том, что оплата большинства социальных услуг в России осуществляется за счет личного бюджета граждан, что на самом деле является нелогичным при низком уровне средней заработной платы. Также активно внедряется принцип платности всех услуг. Конечно, эта тенденция при низкой заработной плате делает бюджетную систему России, мягко говоря, неудачным копированием опыта США. Подобие бюджетной системы России европейской системе заключается в том, что в ней еще присутствуют «остатки» прежней социальной защиты граждан за счет средств бюджетов всех уровней. Социальная направленность бюджетной политики России в последние годы проявляется все более отчетливо в связи с реализацией социально ориентированных национальных проектов, а также в связи с совершенствованием системы социального страхования в рамках политики радикальной реорганизации пенсионной системы.
?
2. Понятие, особенности и структура бюджетной системы в РФ.
Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение: «бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию
Рисунок 2 – Структура бюджетной системы РФ бюджетной системы
Бюджетная система России , как федеративного государства состоит из трёх уровней (рисунок 2):
? Первый уровень - федеральный бюджет РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
? Второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
? Третий уровень - местные бюджеты.
Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет.
Консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Консолидированный бюджет РФ включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В свою очередь консолидированный бюджет субъекта РФ включает бюджет субъекта РФ и местные бюджеты.
Консолидированные бюджеты РФ и субъектов РФ не рассматриваются и не утверждаются законодательными органами власти всех уровней, а являются статистическим сводом бюджетных показателей, которые характеризуют данные о доходах и расходах, источниках поступления и направления использования средств по территории субъектов РФ и в целом по стране. Показатели консолидированных бюджетов используются при бюджетном и финансовом планировании, прогнозировании, анализе формирования и использования финансового фонда страны, при расчетах, характеризующих различные виды обеспеченности жителей страны и территорий.
По своему строению и организации бюджетная система РФ состоит из элементов, к которым относятся:
? законодательная база, определяющая легитимность бюджета и бюджетного процесса;
? источники формирования бюджета, законодательно закрепленные за каждым звеном или уровнем бюджетной системы и бюджетной системой в целом;
? органы государственной исполнительной власти и местного самоуправления как институты власти, наделенные определенными правами по формированию бюджета, его исполнению и установлению контроля за бюджетным процессом;
? бюджетные организации, участвующие в бюджетном процессе.
Законодательную базу бюджетной системы РФ составляют законы и иные правовые акты, принимаемые законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Конституция страны является основополагающим актом бюджетного права, вторым после него наиболее важным и емким из законодательных актов, изданных в области бюджетного права, является Бюджетный кодекс РФ (рисунок 3).
Рисунок 3 - Структура бюджетного законодательства РФ
По отдельным вопросам, определяемым бюджетным законодательством, в интересах оперативного регулирования бюджетных средств между уровнями бюджетной системы издаются правовые акты Правительством РФ и органами власти субъектов РФ. К органам законодательной (представительной) власти РФ относятся Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, законодательные органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления.
Бюджетные компетенции и полномочия федеральных органов государственной власти закреплены в Конституции РФ и Бюджетном кодексе РФ.
К ведению РФ в области регулирования бюджетных правоотношений относятся:
? установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ;
? разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
? определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;
? определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы, основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
? установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
? установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
? утверждение бюджетной классификации РФ;
? установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
? формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
? определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
? установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ и т.д.
Бюджетным кодексом РФ регламентируются также полномочия федеральных органов власти в сфере формирования бюджетных доходов и средств целевых бюджетных фондов.
Представительные органы субъектов РФ вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов РФ, а также в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта РФ в соответствии с законодательством.
Местным органам предоставлены права самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов, в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, правоохранительных органов, устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения, образовывать резервные фонды. Органы местного самоуправления вправе предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством РФ.
Сущность бюджетной системы государства как экономической категории реализуется через распределительную (регулирующую), контрольную и фискальную функции (рис. 4).
С помощью распределительной функции бюджетной системы происходит распределение средств на производственную и непроизводственную сферы, межтерриториальное и межотраслевое распределение финансовых ресурсов, формируются фонды специального целевого назначения, происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей.
Рисунок 4 - Функции государственного бюджета.
Непроизводственная сфера не участвует в создании национального дохода, но является активным его потребителем. Из бюджета работникам этих отраслей выделяются средства на заработную плату, техническое оснащение и содержание учреждений непроизводственной сферы (здравоохранение, просвещение и др.).
Через расходы и налоги государственный бюджет выступает важным инструментом распределения и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Через бюджет оказывается государственная поддержка отдельным отраслям экономики - авиастроению, космическим программам, атомной, угольной промышленностям и некоторым другим. Для регулирования экономики используются налоги.
При распределении финансовых средств через бюджет важное значение имеет социальная направленность бюджетных средств. В социальной политике основными приоритетами являются поддержка наименее защищенных слоев населения, поддержка учреждений здравоохранения, образования и культуры, а также решение жилищной проблемы.
Контрольная функция заключается в том, что бюджетная система объективно через количественные характеристики формирования и использования фондов денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.
Благодаря этому свойству бюджетная система может «сигнализировать» о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей, достаточно ли эффективно «работают» в экономике прямые государственные инвестиции и т.д. При этом в бюджетном процессе «высвечиваются» слабые места в экономике страны, и Правительство РФ имеет возможность посредством корректировки направления движения централизованных финансовых ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или иных производств и сфер экономики.
Таким образом, контрольная функция бюджетной системы не носит ни запретительного, ни ограничительного характера, она позволяет лишь контролировать степень и формы разумного косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.
Фискальная функция бюджетной системы предполагает, с одной стороны, обеспечение финансовыми ресурсами выполнение государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, т.е. тех государственных услуг, которые на него возложены обществом. С другой стороны, фискальная функция не ограничивается только предоставлением государственных услуг. Для того чтобы повышалась эффективность государственных услуг необходимо создание в равной степени условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности. Поэтому фискальная функция непосредственно связана с распределительной функцией бюджета.
Однако она имеет свои специфические формы реализации, ибо фискальная политика государства - это политика поддержания бюджетного дефицита на уровне, соответствующем таким макроэкономическим целям, как контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов, рост общего экономического потенциала общества, что в свою очередь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и, соответственно, увеличение объема предоставляемых государством услуг. Только в этом случае услуги власти приобретают смысл платного служения всему обществу.
Бюджетная система выполняет и ряд других функций.
К их числу относятся следующие:
1. Информационная функция. Бюджет - это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете на очередной год составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.
2. Институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете и бюджетной системе обязательно предшествует их рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Данная функция бюджетной системы в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.
3. Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования являются финансы, центральным звеном которой является бюджетная система. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами. Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.
Итак, можно сделать вывод, что бюджет за счет перераспределения национального дохода позволяет координировать экономическую жизнь государства, рационально размещать денежные и материальные ресурсы во всем народном хозяйстве.
Следует отметить, что функция регулирования и стимулирования осуществляется через использование фискальных (создание фонда денежных средств, доходы бюджета) и регулирующих (маневрирование налоговыми ставками, льготами) свойств бюджета.
Итак, можно сказать, что активным инструментом реализации бюджетной политики государства является бюджетный механизм. Использование бюджетного механизма для регулирования экономики осуществляется посредством маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами. Маневрирование возможно потому, что в бюджете отсутствует принцип закрепления доходов за конкретными видами и направлениями расходов, в связи с чем, средства, поступающие в распоряжение государства, обезличиваются и могут быть использованы по любому направлению. Маневрирование бюджетными средствами позволяет целенаправленно влиять на темпы и пропорции развития общественного производства.
2.1 Принципы построения бюджетной системы РФ.
Бюджетные системы государств как совокупности государственного бюджета и бюджетов входящих в состав государств территориальных образований подчиняются определенным принципам, которые законодательно закреплены в Бюджетном кодексе РФ в гл. 5 ст. 28 (БК РФ).
Принципы бюджетной системы РФ - это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие функционирование этой системы и в целом бюджетных правоотношений. Эти принципы имеют большое значение, так как обеспечивают единообразие бюджетного правотворчества и право применения на уровне РФ, субъектов РФ и муниципальных образований
Основными принципами построения бюджетной системы РФ являются:
1. Принцип единства бюджетной системы, который означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления. В российском бюджетном законодательстве, что этот принцип детально прописан БК РФ (ст. 30), не обозначен нормативный подход к критериям разграничения расходов, доходов между бюджетами разных уровней, что критикуется специалистами, формулирующими указанные критерии на теоретическом уровне, применимом для совершенствования законоположений.
3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
- право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня; законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов(решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.
4. Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
5. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.
