Глава 1. Деятельность органов ЗАГС в сфере правовых услуг
1.1. Роль органов ЗАГС в России
ЗАГС — это место, где происходит Запись Актов Гражданского Состояния. Именно в этом учреждении регистрируются самые важные события для каждого человека: рождение ребенка, вступление в брак, расторжение брака, смена фамилии, имени или отчества, и даже смерть.
У органов ЗАГС давняя и богатая история. В дореволюционной России все записи актов гражданского состояния были возложены на церковь. Церковные служители проводили церковные обряды и производили в метрических книгах записи о рождении, браке, смерти. Метрическая книга состояла из нескольких частей. В первой части фиксировались сведения о рождении и крещении одной записью. Вторая часть содержала записи о браках. В третью часть заносились факты смерти. Метрические книги велись в двух экземплярах, один из которых направлялся на хранение в архив консистории (учреждение с церковно-административными и судебными функциями), второй оставался в церкви. В своей деятельности духовные органы руководствовались Полным собранием законов Российской империи, указами императоров и определениями Священного Синода. Впервые такие записи были введены в 1722 году, когда Петр I установил обязательную регистрацию рождения у православного населения.
В нашей стране образование ЗАГСов — инициатива советской власти. Государственные органы записи актов гражданского состояния были созданы в 1917 году. Их история тесно связана с историей развития семейного законодательства России, так как работа любого органа ЗАГС как государственного правового учреждения во все времена прежде всего основывалась на действующем законодательстве.
18 декабря 1917 года был подписан декрет «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния». Декрет провозглашал, что Российская Республика впредь признает лишь гражданские браки, церковный брак наряду с обязательным гражданским является частным делом брачующихся. Церковь была отстранена от ведения брачно-семейных дел, юридические последствия признавались лишь за браком, зарегистрированным в государственных органах. Таким образом, день 18 декабря 1917 года стал днем рождения органов ЗАГС в России. 29 декабря 1995 года был принят Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995г. №223-ФЗ (ред. от 29.12.2017г.), а 15 ноября 1997г. Федеральный закон № 143- ФЗ «Об актах гражданского состояния» (ред. от 29.12.2017), в соответствии с которыми сегодня органы ЗАГС России регистрируют акты гражданского состояния [10, с. 58].
Важнейшим положением ст. 1 Федерального закона от 15.11.1997г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (ред. от 29.12.2017.). Является принцип государственного регулирования вопросов, связанных с действиями граждан или событиями, влияющими на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующих правовое состояние граждан посредством регистрации актов гражданского состояния в государственных органах ЗАГС от имени Российской Федерации. Вопросы образования и деятельности органов записи актов гражданского состояния на территориях субъектов Российской Федерации решаются субъектами Российской Федерации самостоятельно на основании настоящего Федерального закона [5].
В предусмотренных законом случаях регистрации в органах ЗАГС придано правообразующее значение, то есть соответствующие права, и обязанности граждан возникают только после регистрации данного события в указанных органах. Такое значение придано регистрации брака, развода и перемены имени, отчества и фамилии. До момента регистрации брака не возникает прав и обязанностей супругов, так как проживающие совместно мужчина и женщина не считаются мужем и женой. Регистрация других актов гражданского состояния носит лишь удостоверительный характер. Так, права и обязанности родителей возникают с момента рождения ребенка, а не с момента регистрации рождения.
Органы ЗАГС являются учреждениями Министерства юстиции, что подчеркивает важную правовую роль в жизни государства, занимающаяся составлением актовых записей, по которым прослеживаются наиболее значительные вехи в жизни каждого гражданина (рождение и смерть, заключение и расторжение брака, перемена имени).
На основании ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» №143-ФЗ от 15.11.1997г. (ред. от 29.12.2017.) государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Консульскими учреждениями Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Капитанами судов в случае рождения, смерти гражданина в период плавания [5].
Сложившаяся в наше время система органов ЗАГС состоит из органов ЗАГС районного, городского, областного, краевого звена. Этот порядок полностью соответствует интересам граждан, поскольку он облегчает им регистрацию актов гражданского состояния. Компетенция - это совокупность все полномочий (как прав, так и обязанностей), которыми наделен соответствующий орган государственной власти или управления либо должностное лицо.
Компетенция органов ЗАГС определена Гражданским кодексом РФ, положениями об органах ЗАГС, законом об актах гражданского состояния, другими нормативными актами [21, с.79].
Наряду с определением объема прав и обязанностей органов ЗАГС в целом, а также по конкретным видам регистрации актов гражданского состояния отдельных актов действующее законодательство устанавливает тот орган ЗАГС, в котором может быть произведена регистрация того или иного акта гражданского состояния, в зависимости от территории, на которой находится этот орган. В некоторых случаях гражданам предоставлено право выбора, в каком из предусмотренных законодательством органов ЗАГС произвести регистрацию того или иного акта гражданского состояния (регистрация рождения, установления отцовства, брака, расторжения брака, смерти), а в других — регистрация может быть произведена только в определенном органе ЗАГС (регистрация усыновления, перемены фамилии, имени, отчества). Заявление о внесении в актовые записи изменений, а также о восстановлении утраченных записей подаются в отдел ЗАГС по месту постоянного жительства заявителя.
Основные задачи ЗАГС:
- обеспечение соблюдения законности при регистрации актов гражданского состояния;
- внедрения новых гражданских обрядов, связанных с вступлением в брак и рождением детей;
- обеспечение четкой организации работы отдела, надлежащей культуры обслуживания населения;
- своевременная выдача гражданам повторных свидетельств о регистрации актов гражданского состояния.
- основные виды правовых услуг, оказываемые органами ЗАГС:
- государственная регистрация заключения брака и выдача свидетельства о заключении брака;
- государственная регистрация расторжения брака и выдача свидетельства о расторжении брака;
- государственная регистрация установления отцовства и выдача свидетельства об установлении отцовства;
- государственная регистрация рождения и выдача свидетельства;
- государственная регистрация смерти и выдача свидетельства;
-государственная регистрация перемена имени, включающего в себя фамилию, имя, отчество и выдача свидетельства о перемени имени;
- внесение исправлений и изменений в запись актов гражданского состояния и Выдача свидетельства;
- выдача повторного свидетельства о государственной регистрации акта гражданского состояния;
- выдача физическим лицам справок из архивов органов записи актов гражданского состояния и иных уполномоченных органов [24].
Также работники органа ЗАГС могут расторгать брак, но не во всех случаях, а только лишь в предусмотренных законодательством. Отделы выдают и даже высылают свидетельства о регистрации актов гражданского состояния. Важно также отметить, что в функции ЗАГСа входит проведение официальной церемонии бракосочетания по желанию молодой пары. Ну и, конечно же, нужно сказать, что за свои услуги отдел ЗАГС берет государственную пошлину. Также граждане должны знать и помнить, что работники отдела не имеют права разглашать информацию об актах регистрации гражданского состояния населения. За нарушение они могут быть наказаны согласно букве закона.
Регистрация в органах ЗАГС граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации, производится консульскими учреждениями Российской Федерации. За пределами территории Российской Федерации в соответствии со ст. 5 "Полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния консульских учреждений Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации" Федерального закона «Об актах гражданского состояния» №143-ФЗ от 15.11.97г (ред. от 29.12.2017) [5].
Консульские учреждения Российской Федерации за пределами территории РФ, имеют право производить государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени и смерти. На основании действующего законодательства и по заявлениям граждан консульские учреждения выдают на основании находящихся у них на хранении записей актов гражданского состояния повторные свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния, выполняют иные полномочия, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния и предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами. Стоит отметить, что акты гражданского состояния не могут приобрести юридической силы, если они не будут закреплены посредством нормативного акта, в частности закона, указом Президента РФ, инструктивных и методических указаний министерства юстиции РФ[5].
Запись производится на специальных, утвержденных бланках, образцы которых едины по всей стране. Любое свидетельство, выданное ЗАГСом — это юридический документ, не требующий дополнительных заверений или подтверждений со стороны других государственных органов или юридических лиц. То есть, имея такое подтверждение своего гражданского состояния, вам не нужно обращаться к нотариусу для его заверения.
1.2. Правовая основа регулирования деятельность органов ЗАГС
Запись актов гражданского состояния не имеют юридической силы без закрепления нормативного акта, в частности Федеральным законом от 15.11.1997г. № 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" (ред. от 29.12.2017.), указом Президента РФ, инструктивными и методическими указаниями Министерства юстиции РФ [6].
Нормативно-правовое обеспечение деятельности органа ЗАГС можно разделить следующим образом;
Международный уровень. К нему относится Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. в рамках Содружества Независимых Государств. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. Соглашение о сотрудничестве в области регистрации актов гражданского состояния в рамках Евразийского экономического общества. Федеральный уровень: Конституция РФ. Гражданский кодекс РФ. Семейный кодекс РФ. Налоговый кодекс РФ. Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» №143-ФЗ
По правовому регулированию различаются:
Общие — регулируют все стадии регистрации записи актов гражданского состояния и относится ко всем видам регистрации;
Специальные — относятся к одному виду действий, например размеры государственной пошлины за государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния и иными уполномоченными органами [3].
Семейное законодательство действует:
- по кругу лиц — семейное законодательство распространяется на граждан РФ. иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в России, пользуются правами и несут обязанности в семейных отношениях наравне с гражданами РФ.
- во времени — нормативные акты, регулирующие семейные отношения, применяются с момента введения их в действие и не имеют обратной силы.
- в пространстве — законы РФ применяются на всей территории РФ. Законодательные акты субъектов РФ распространяют свое право только на их территорию[18, с. 14].
Основополагающие нормы о государственно - правовой защите семьи сформулированы в Конституции РФ и в Семейном кодексе РФ. Конституция РФ - основной закон государства, который обладает самой высшей юридической силой по отношению ко всем другим семейно-правовым актам. Особое значение в регулировании семейных отношений имеют конституционные нормы, посвященные правам и свободам граждан.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ она имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Согласно ст. 72 Конституции РФ семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. С учетом главенствующей роли Конституции РФ в правовой системе России все законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, в том числе и по вопросам регулирования брачно-семейных отношений, не должны противоречить положениям Конституции РФ (например: ст. 19 Конституции РФ о равенстве прав и свобод мужчины и женщины; ст. 38 Конституции РФ о равенстве прав и обязанностей родителей по воспитанию детей, обязанности совершеннолетних детей заботиться о нетрудоспособных родителях.) [1].
Семейный Кодекс РФ является основополагающим нормативно-правовым актом в сфере семейных правоотношений, регулируемых на территории государства. Семейный Кодекс РФ вступил в силу с начала 1996 года (до этого на территории РФ действовал Кодекс о браке и семье РСФСР).
Семейный кодекс основан на таких основных принципах, как добровольность брака, равенство лиц, находящихся в браке, приоритетность в защите прав и интересов детей и прочее. В сравнении со старым законодательством, Семейный Кодекс РФ получил массу новшеств и изменений в большинстве своем позитивных и крайне необходимых:
Новый кодекс убрал строго территориальный подход касательно применения семейного права - старый Кодекс о браке и семье вызывал проблемные вопросы, например, в вопросах иностранных браков. Исходя из предыдущего пункта, Семейный кодекс предлагает выбор законодательства, исходя из страны проживания супругов;
Семейный Кодекс РФ предоставляет равные права в сфере брачных правоотношений относительно не только граждан, но и иностранцев и лиц без гражданства. Старое законодательство рассматривало только особенности брака с лицами без гражданства, причём носило массу ограничений.
Семейный кодекс разделен по разделам, каждый из которых рассматривает определенные вопросы:
- общие положения семейного законодательства и использования данного кодекса.
- положения о браке - правила заключения, расторжения и признания недействительным.
- права и обязанности лиц, состоящих в брачных отношениях.
- права и обязанности в родительских правоотношениях.
- вопросы касательно алиментов - правила присуждения, размеры, порядок выплат, ответственность при неуплате.
- вопросы брака относительно иностранцев и лиц без гражданства.
- заключительные положения о действии норм кодекса.
Помимо Семейного Кодекса РФ, в отдельных случаях для регулирования семейных отношений применяются нормы Гражданского кодекса РФ:
- ст. 17, 21 - для определения понятий семейной правоспособности, дееспособности;
- ст. 198-200 при изменении исковой давности к семейным отношениям;
- ст. 450,451,453 - при изменении и расторжении брачного договора;
- ст. 169,176-179 - при признании брачного договора недействительным;
- ст. 31-40 - при установлении опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми и другие.
Правила применения гражданского законодательства к семейным отношениям определены в ст. 4 Семейного Кодекса РФ от 29.12.1995. №223-ФЗ (ред. от 29.12.2017.), согласно которой гражданское законодательство применятся, если семейные отношения не урегулированы семейным законодательством или соглашением сторон. Применение норм гражданского законодательства не противоречит существу семейных отношений.
Важной составной частью семейного законодательства РФ, являются международные договоры РФ с другими государствами. Согласно ч.4 ст.15 Конституции РФ международные договоры наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Заботясь об интересах граждан органы ЗАГС рассматривают обращения граждан и организаций по исполнению международных обязательств Российской Федерации в части, касающейся записей актов гражданского состояния [4].
Органы ЗАГС в порядке исполнения международных договоров о правовой помощи оказывают помощь гражданам из стран СНГ и Балтии по вопросам истребования повторных свидетельств о регистрации актов гражданского состояния [18, с 56].
Международными договорами, наиболее значимыми для регулирования семейных отношений, являются: Всеобщая декларация прав человека (от 10 декабря 1948 г.). Декларация прав ребенка (от 20 ноября 1959 г.). Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах (от 19декабря 1966).
Особое место среди международных договоров Российской Федерации по вопросам регулирования семейных отношений занимает Конвенция стран- участниц СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (от 22 января 1993).
Еще одним неотъемлемым нормативным документом можно считать Постановление Правительства Российской Федерации об утверждении Правил заполнения бланков ЗАГС и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния.
Настоящие Правила устанавливают порядок заполнения бланков записей и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния и являются обязательными для органов, которые производят государственную регистрацию актов гражданского состояния.
В основе законодательства об актах гражданского состояния стоит Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» №143-ФЗ от 15.11.97. (ред. от 29.12.2017.), в котором содержатся нормы, регулирующие вопросы регистрации актов гражданского состояния, а также разграничение компетенций ЗАГСов и судов при оспаривании записей. В нем установлены принципиальные положения и непосредственно регламентируются вопросы, требующие единообразного разрешения на всей территории страны [5].
Особое значение для деятельности органов ЗАГС имеют основные положения, определяющие порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, порядок и сроки хранения актовых книг, определенные так же в Федеральном законе «Об актах гражданского состояния» №143-ФЗ от 15.11.97. (ред. от 29.12.2017.).
Федеральный закон от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» является основным нормативно- правовым актом, регулирующим деятельность органов ЗАГС и определяющим основные правила и принципы регистрации актов гражданского состояния, придающим юридическую основу и силу регистрации актов гражданского состояния [5].
1.3 Сравнительная характеристика деятельности зарубежного и отечественного органов ЗАГС
В нормативных актах большинства государств отсутствует законодательное определение брака. Чаще всего встречаются такие понятия как: брак-договор, брак-статус, брак-партнерство.
Договор брака основан на ряде требований, предъявляемых к порядку заключения брака. Брак-статус представляется как юридический статус, который приобретается субъектами в результате совершения предписанных законом действий. Наличие такого статуса позволяет отнести лицо к категории женатых людей. Брак-партнерство это союза двух независимых и равноправных партнеров, что нашло свое закрепление в современном законодательстве зарубежных стран.
Все зарубежные страны в зависимости от установленной в них формы заключения брака можно разделить на три группы, которые представлены в табл. 1.
Таблица 1
Формы заключения брака в зарубежных странах
Формы заключения брака
Только в религиозной форме (Андорра, Лихтенштейн, некоторые штаты США, отдельные провинции Канады, Израиль и др.) В гражданской и религиозной форме (Англия, Дания, Испания, Италия, Австралия, некоторые штаты США и др.) Зарегистрированный только в государственных органах (Францию, Бельгию, Германию, Швейцарию, Нидерланды, Японию и др)
Во многих зарубежных странах следующий порядок заключения брака:
Будущие супруги подают заявление на разрешение заключение брака в церковь либо в светские органы в зависимости от, того какие из них осуществляют бракосочетание.
В большинстве развитых странах для заключения брака необходимо предоставить комплекс медицинских документов (наличие заразных болезней, венерических заболеваний, психических расстройств, алкоголизме, наркомании, ВИЧ-инфекции).
Затем происходит процедура оглашения, которая дает возможность выявить препятствия к заключению брака.
После оглашения будущим супругам выдается разрешение на брак (лицензия или сертификат), действие которого прописано в законодательстве (от одного месяца до одного года). При наличии уважительных причин разрешается заключение брака без предварительного оглашения (например, во Франции, если один из будущих супругов умер до регистрации брака, но после того, как в надлежащем порядке изъявил свою волю заключить брак).
В некоторых странах заключению брака предшествует помолвка (обручение), суть которой заключается в предварительном соглашении, содержащем обещание вступить в брак.
Сама церемония заключения брака происходит публично, чаще в присутствии свидетелей, участие которых по законодательству ряда стран является обязательным. К этим свидетелям закон предъявляет определенные требования (быть совершеннолетним и дееспособным лицом и т. п.). Законодательство практически всех стран закрепляет обязанность лиц, вступающих в брак, лично присутствовать при его заключении. В то же время в ряде государств (Испания, Панама, Перу) допускается оформление брака через представителя, наделенного соответствующими полномочиями, лицом, которое по каким-либо причинам не может присутствовать при бракосочетании (например, нахождение в длительном отъезде и т. п).
В законодательстве практически всех стран предусмотрена специальная форма заключения браков - консульские браки (брак между двумя гражданами разных стран). Самая острая проблема брачно-семейных отношений с иностранцем это порождение юридического последствия в одном государстве и считающихся недействительными в другом. Эта проблема порождена тем, что многие страны не признают форму и порядок заключения брака, если они отличаются от их национальных установлений. Например, в Израиле браки, заключенные за границей, признаются только в том случае, если они совершены по иудаистскому религиозному обряду.
Распространение в ряде государств однополых союзов в виде гражданских партнерств или легальных браков способно породить трудноразрешимые проблемы в международном семейном праве. В связи с подобными специфическими тенденциями развития семейного права возникает проблема признания на территории РФ однополых браков. Российское законодательство прямо не запрещает однополые браки. Браки между иностранцами, заключенные вне пределов России, признаются действительными при соблюдении законодательства места заключения брака (ст. 159 Семейного Кодекса РФ от 29.12.1995. № 223-ФЗ (ред. от 29.12.2017)).
Современное законодательство зарубежных стран о расторжении брака отличается большим разнообразием в подходе к решению данного вопроса. До сих пор существуют страны, где допускается расторжение брака, и государства, где оно не разрешается. Такие страны, где велико влияние католической церкви, рассматривающей брак как некое таинство, прекращение которого не зависит от воли людей. Только смерть супруга, признанного умершим через суд, может прекратить брак. Такое положение закреплено в законодательстве ряда стран Латинской Америки, Андорры, Ватикана, Сан-Марино и некоторых других. В Ирландии конституцией запрещено издавать закон, разрешающий расторжение брака.
Различные подходы демонстрирует законодательство зарубежных стран по вопросу об основаниях развода. С этой точки зрения можно выделить две большие группы стран. К первой относятся страны, где развод понимается как санкция за совершенное брачное правонарушение, к их числу относятся супружеская неверность, жестокое обращение, физические и психологические издевательства одного супруга над другим, оставление семьи без уважительных причин, осуждение одного из супругов к длительному тюремному заключению (более 3 лет) и т. п.
Ко второй группе относятся мусульманские страны, в которых различают понятия «развод», «расторжение брака» и «разлучение супругов». Во всех случаях главенствующим является личный закон мужа. Развод возможен только по инициативе мужчины.
Имущественные отношения между супругами основаны на договорном, или легальном, режиме совместного имущества. Законодательство США по-разному регулирует имущественные отношения супругов. В браках, заключенных по нормам общего права, все имущество принадлежит мужу.
