1 Общественный контроль как инструмент демократии
1.1 Общая характеристика общественного контроля
Пожалуй, начать повествование стоит, отталкиваясь от общетеорети-ческого понятия, согласно которому: общественный контроль является спо-собом саморегулирования любой системы, укрепляющей и регламентирую-щей деятельность всех своих участников, стабилизирующей собственное функционирование и развитие посредством формирования, институциональных, групповых, и личностных устоев деятельности (т.е ценности, нормы, идеалы), оцениванию на их основе деятельности людей и последующего привидения данной деятельности в соответствии с устоями при помощи системы социальных санкций.
Понятие общественного, или, как иногда еще называют, социального контроля было впервые введено Габриэлем Тардом, основоположником со-циальной психологии. Общественный контроль он понимал, как совокуп-ность способов, при помощи которых преступника приводят к нормальному поведению. Впоследствии значение данного термина значительно расширилось. Случилось это во многом благодаря исследованиям американских социологов Эдварда Росса и Роберта Парка, которые под социальным контролем понимали целенаправленное воздействие на индивида с целью приведения в соответствие его человеческого поведения социальным нормам [18, с.68].
Габриэль Тард объяснял действие общественного контроля через за-коны подражания, на которых строятся человеческие взаимоотношения. Общество он ассоциировал подобно мозгу, клеткой которого является сознание отдельного человека. При этом общество выступает продуктом взаимодействия индивидуальных сознаний через передачу людьми друг другу идей, убеждений, ценностей, желаний и т. д. Те многочисленные социальные связи, которыми «обременен» человек, не остаются незамеченными и в самой личности. В психологии есть понятие «социальный тип личности», которое определяет то типичное, что несет в себе человек, принадлежащий той или иной социальной группе [21, с.127].
С точки зрения Жоржа Гурвича: «общественный контроль может быть определен как совокупность культурных моделей, социальных символов, коллективных значений, ценностей, идей и идеалов, так же как и действий и процессов, которые их охватывают, рассматривают и используют и посредством которых каждое глобальное общество, каждая частная группа, каждая форма социальности и каждый индивид, преодолевают антиномии, напряжения и конфликты, которые им свойственны, путем временного и нестабильного равновесия, находя также точки соприкосновения для новых усилии, направленных на коллективное творчество» [8. с. 23].
По его мнению, в обществе существуют разные сферы общественного контроля, у которых есть свои различные иерархии ценностей и идеалов. К числу таких сфер общественного контроля относятся религия, мораль, право, искусство, познание и обучение. Поэтому соотношение между собой данных сфер общественного контроля определяется конкретным типом общества. Хочу отметить, что, в разных обществах могут занимать первое место различные подобласти перечисленных сфер. Например, в различных типах обществ может доминировать философское или научное познание. В сфере права может преобладать социальное право, право межиндивидуальное, право организованное или право стихийное, право заранее определенное, право гибкое, право интуитивное.
Согласно Толкотту Парсонсу, общественный контроль представляет из себя процесс, при помощи которого посредством наложения санкций оказывается противодей-ствие «диванному», т.е. отклоняющемуся поведению и поддерживается со-циальная стабильность [17, с. 569].
По его мнению, функция общественного контроля заключается в том, чтобы минимизировать расхождения между социальными ожиданями и фактическим поведением индивидов. По факту эта важнейшая социумная функция, которую в обществе выполняет институт контроля, преобразовывается на три отдельные социальные функции:
–регулятивную, где контроль является важнейшим фактором соци-альной регуляции на всех уровнях жизни общества.
–охранительную, где контроль служит сохранению существующих в обществе и принятых им ценностей и пресечению попыток посягательства на эти ценности. К таким безусловно значимым для современного общества ценностям относятся: человеческая жизнь, имущество, честь и достоинство, физическая неприкосновенность, свободы и права личности, установленный политический строй, национальные, государственные, религиозные приори-теты. Эта функция социального контроля позволяет осуществлять трансля-цию социального опыта от поколения к поколению;
–стабилизирующую, посредством которой контроль, организуя поведенческие ожидания, обеспечивает типичность поведения людей в стандартных ситуациях и тем самым способствует неизменности социаль-ного порядка.
Рассмотрим концепцию Питера Бергера, согласно которой, каждый человек находится в центре расходящихся концентрических кругов, пред-ставляющих разные виды, типы и формы социального контроля [5, 74-75].
Внешний круг – это политико-юридическая система, представленная мощным аппаратом государства. В следующий круг социального контроля входят мораль, обычаи и нравы. За нравственностью человека наблюдают все, начиная со всего общества и заканчивая родителями, родственниками, друзьями. Органы власти за нарушение закона могут лишить свободы, родители и родственники применяют неформальные санкции: осуждения, порицания, а друзья, не простив предательства или подлости, могут расстаться с нами. Отсутствие работы и одиночество являются, может быть, не меньшим наказанием по сравнению с пребыванием в тюрьме, считает Бергер.
Кроме больших кругов принуждения, в которых индивид находится вместе с остальными членами общества, есть малые круги контроля, самый существенный из которых – круг контроля со стороны профессиональной системы. На работе человек скован массой ограничений, инструкций, профессиональных обязанностей, деловых обязательств, оказывающих контролирующее воздействие, которое весьма жесткое. Бизнесмена контролируют лицензирующие организации, рабочего – профессиональные объединения и профсоюзы, подчиненного – руководители, которых, в свою очередь, контролируют вышестоящие инстанции. Не менее важны разные способы неформального контроля со стороны коллег и сотрудников.
Питер Бергер пишет об этом следующим образом: «Читатель может для наглядности представить врача, который кладет на лечение невыгодного для клиники больного; предпринимателя, который рекламирует недорогие похороны… государственного чиновника, который упорно тратит денег меньше, чем предусмотрено бюджетом; рабочего сборочной линии, который недопустимо, с точки зрения коллег, превышает нормы выработки, примеров масса! Но важно понять одно, что в этих случаях экономические санкции применяются наиболее часто и эффективно: врачу отказывают в практике, предпринимателя могут исключить из профессиональной организации… Столь же серьезными могут быть санкции общественного бойкота, презрения, осмеяния. Любая профессиональная роль в обществе, даже самая незначительная, предполагает специальный кодекс поведения… Приверженность этому кодексу, как правило, столь же необходима для профессиональной карьеры, сколь и техническая компетентность, и соответствующее образование». В следующий круг контроля входят неформальные требования к индивиду, ведь каждый человек помимо профессиональных вовлечен и в другие социальные отношения. Эти отношения обладают собственными системами контроля, многие из которых более формальна иные даже жестче профессиональных. Таким образом, самостоятельную систему социального контроля представляет общественная среда. Она включает в себя дальних и близких, незнакомых и знакомых индивиду людей. Окружение предъявляет к человеку свои требования, которые представляют собой широкий спектр явлений. Они могут включать в себя манеру одеваться и говорить, эстетические вкусы, политические и религиозные убеждения и даже манеру вести себя за столом. Таким образом, круг неформальных требований описывает область возможных действий индивида в определенных ситуациях.
Последний и ближайший к индивиду круг, который тоже образует систему контроля, составляет та группа людей, в которой проходит частная жизнь индивида, т. е. это круг его семьи и личных друзей. Социальное или, точнее, нормативное давление на индивида здесь не ослабевает – напротив, есть все основания полагать, что оно в определенном смысле даже возраста-ет, поскольку именно в этом круге индивид устанавливает наиболее важные для себя социальные связи. Неодобрение, утрата престижа, осмеяние или презрение в кругу родных и близких имеют гораздо больший психологиче-ский вес для человека, чем подобные санкции, исходящие от чужих или не-знакомых людей. На работе начальник может уволить подчиненного, лишив его средств на существование. Но психологические последствия этого формального экономического действия окажутся по-настоящему гибельными, отмечает Питер Бергер, если данное увольнение будут переживать его жена и дети. В отличие от других систем контроля давление со стороны близких может произойти именно тогда, когда индивид к нему совершенно не готов [6, c. 80].
Шарль Монтескье, различая государство как союз граждан и государство как совокупность должностных лиц и подчеркивая, что общество не может существовать без правительства, заметил, что наличие законов предоставляет возможность подданным осуществлять контроль за действиями правительства [15, с.167]. Гегель же определяет: «Обеспече-ние государства и тех, кто находится под его управлением от злоупотребления властью ведомствами и их чиновниками заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой – в правах общин, корпораций посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится препятствие, и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху, дополняется контролем снизу» [7. С.335].
В советское время сформировалось понимание общественного кон-троля как совокупности норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в соответствии с интересами социальной группы, класса, общества в целом [10, с.277]. Социальные нормы – регуляторы поведения личности. Общественный контроль рассматривался как система государственных и общественных институтов, такое понимание контроля стало традиционным. При этом приоритетным направлением теории являлась разработка проблем государственного контроля [22. с.43-44]. Это было обусловлено сущностью советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем партийно-государственной номенклатуры. Тем самым гипертрофировалась сама идея социального контроля, заложенная в трудах мыслителей прошлого.
В современной юридической литературе традиционная концепция общественного контроля в сфере государственного управления сохранила свои позиции. Так, Дмитрий Овсянко отмечает: «общественный контроль заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли в деятельности какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют» [16, с.145].
И наконец, обратимся же к Российскому законодательству, где суще-ствует ряд законов и подзаконных актов, содержащих и раскрывающих ин-струменты общественного контроля, к ним относятся:
–Федеральный закон от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;
-Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
–Федеральный закон от 25 декабря №273-ФЗ "О противодействии коррупции"
–Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"
–Федеральный закон от 10 июня 2008 г. №76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания"
– Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. №20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"
–Федеральный закон от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"
Вот какое определение трактует федеральный закон №212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации": Под общественным контролем в настоящем Федеральном законе понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений [1, с.4213].
1.2 Принципы, цели и задачи общественного контроля
Как отмечалось выше, общественный контроль является способом саморегуляции социальной системы, обеспечивающий с помощью нормативного регулирования целенаправленное воздействие на людей и других структурных элементов этой системы, их упорядоченное взаимодействие в интересах укрепления порядка и стабильности.
Проанализировав содержание данного определения, важно отметить ряд принципиальных моментов:
Общественный контроль является неотъемлемой частью более общей и многообразной системы социального регулирования поведения людей и общественной жизни, и специфика заключается в том, что такое регулирование носит здесь упорядоченный, нормативный и довольно категоричный характер, обеспечиваясь социальными санкциями или угрозой их применения.
Проблема общественного контроля – это определенный срез основного социологического вопроса о взаимодействии и соотношении личности, социальной группы и общества в целом. Общественный контроль осуществляется и через социализацию личности, а именно внутренний контроль, и через взаимодействие личности с первичной социальной группой, ее культурой, т. е. групповой контроль и через взаимодействие личности, социальной группы с обществом в целом, проще говоря социальный контроль через принуждение.
Ни в коем случае нельзя представлять себе общественный контроль односторонне – словно слепое и автоматическое подчинение личности тре-бованиям социальных норм, когда личность выступает лишь как объект, а общество как субъект. Надо знать грань, что в данном случае имеет место именно социальное взаимодействие, притом постоянное и активное, при ко-тором не только личность испытывает воздействие социального контроля, но и социальный контроль претерпевает обратное воздействие со стороны личности, что может приводить даже к изменению его характера.
Характер, содержание и направленность общественного контроля определяются характером, природой, типом конкретной социальной систе-мы. Совершенно ясно, что общественный контроль в тоталитарном обществе и в демократическом обществе будет кардинально различаться. Точно так же общественный контроль в простых, примитивных, архаичных обществах носит совершенно иной, например, неформальный, характер в сравнении с социальным контролем в сложных современных индустриальных обществах.
Основное назначение общественного контроля заключается в под-держке порядка и стабильности в обществе, а также обеспечении социального воспроизводства и преемственности в направлении, соответствующем избранной конкретным обществом стратегии развития. Благодаря механизмам социализации, предписывания, поощрения, отбора и контроля социальная система сохраняет баланс [20, с.45-48].
Исходя из законодательства, мы можем выявить признаки, цели, и задачи, которые оно трактует.
Целями общественного контроля являются:
–обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
–обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомен-даций граждан, общественных объединений и иных негосударственных не-коммерческих организаций при принятии решений органами государствен-ной власти, органами местного самоуправления, государственными и муни-ципальными организациями, иными органами и организациями, осуществ-ляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
–общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций
Задачами общественного контроля являются:
–формирование и развитие гражданского правосознания;
–повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами граж-данского общества;
–содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;
–реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
–обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
–формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведе-нию;
–повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципаль-ных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответ-ствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия [2, ст. 5].
Осуществляется общественный контроль посредством следующих принципов:
–приоритет прав и законных интересов человека и гражданина;
–добровольность участия в осуществлении общественного контроля;
–самостоятельность субъектов общественного контроля и их незави-симость от органов государственной власти, органов местного самоуправле-ния, государственных и муниципальных организаций, иных органов и орга-низаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
–публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов;
–законность деятельности субъектов общественного контроля;
–объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля;
–обязательность рассмотрения органами государственной власти, ор-ганами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах;
–многообразие форм общественного контроля;
–недопустимость необоснованного вмешательства субъектов обще-ственного контроля в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и оказания неправомерного воздействия на указанные органы и организации;
–презумпция добросовестности деятельности органов государствен-ной власти, органов местного самоуправления, государственных и муници-пальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль;
–недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий;
–соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осу-ществление общественного контроля.
Как отмечает профессор С.М. Зубарев, из всех перечисленных прин-ципов, целесообразнее было бы оставить только принципы: добровольности, самостоятельности, независимости, публичности и открытости, объективности, беспристрастности и добросовестности [9, с.12].
Завершая первую главу, сделаем следующие выводы. Изучив множе-ство мнений различных авторов, мы можем определить, что под общественным контролем понимается особый механизм социальной регуляции поведения людей и поддержания общественного порядка. Кроме того, общественный контроль включает в себя совокупность материальных и символических ресурсов, которыми располагает общество для поддержания конформного поведения своих членов в рамках предписанных норм и санкций. В его функционировании можно выделить две стороны: нормативную, которая сводится к действию ценностно-нормативных регуляторов человеческого поведения, и институциональную, которая представлена существованием в обществе системы субъектов социального контроля, то есть, специальных институтов, в функции которых входит регуляция поведения людей с помощью санкций.
2 Механизмы осуществления общественного контроля
2.1 Формы и порядок осуществления общественного контроля
Формы осуществления общественного контроля крайне обширны, и данное разнообразие связано не только с тем что общественный контроль сам по себе является крайне обширной системой, но и с тем что каждый из способов по-своему эффективен, и в некоторых ситуациях применяется сразу несколько форм общественного контроля.
Обратившись к социологической науке, то выявим четыре принципиальные формы социального контроля, а именно:
–внешний контроль;
–внутренний контроль;
–контроль через отождествление с рефератной группой;
–контроль через создание возможностей добиться социально значи-мых целей средствами, наиболее подходящими для данного человека и одобряемыми обществом, так называемое "множество возможностей".
Первая форма контроля, внешний контроль – это совокупность социальных механизмов, которые регулируют деятельность индивида. Внешний контроль может быть формальным и неформальным. Формальный контроль строится на инструкциях, установках, нормах и нормативных актах, а неформальный базируется на реакциях окружения. Данная форма наиболее известна и понятна, но в современных реалиях представляется крайне неэффективной, так как подразумевает постоянное отслеживание действий отдельного человека или социальной общности, следовательно, потребуется целая армия контролеров, за которыми тоже кто-то должен будет следить. Таким образом, в рамках общества выстраивается классическая "пирамида контролеров", характерная для тоталитарного государства.
Вторая форма контроля, внутренний социальный контроль – это осуществляемый человеком самоконтроль, направленный на согласование собственного поведения с нормами. Регуляция в данном случае происходит не в рамках взаимодействия, а в результате чувства вины или стыда, которые возникают при нарушении усвоенных норм. Эта форма предполагает интериоризацию норм и ценностей. То есть контролер уже не является чем-то внешним по отношению к индивиду. Такой контроль является более эффективным в современных условиях, он перекладывает ответственность с внешнего контролера на самого деятеля. Для успешной работы такой формы контроля в обществе должна быть устоявшаяся система норм и ценностей.
Третья и четвертая формы контроля менее известны и требуют ис-пользования более тонких социально-психологических механизмов.
Третья форма – контроль через отождествление с рефератной груп-пой, который позволяет показать деятелю возможные и желательные для общества модели поведения, внешне как-бы не ограничивая свободу выбора деятеля.
