Глава 1 Теоретические основы финансового механизма государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации
1.1 Сущность финансового механизма государственных и муниципальных учреждений
Финансовое регулирование социально-экономических процессов предполагает под собой организуемую государством деятельность по использованию всех направлений финансовых отношений в целях изменения параметров воспроизводства.
А главной задачей является установление соотношения распределения накопления, которое как можно больше удовлетворяло потребностей общества и на макроуровне, и на микроуровне .
По утверждению Поляка Г.Б. государственные и муниципальные финансы выражают экономические отношения, которые связаны с поддержкой направлений финансирования реализации государственных и муниципальных функций. А их процесс, в том числе направлен на достижение общих целей развития общества[31,с.11].
В соответствии с законодательной базой Российской Федерации в финансовом механизме выделяют звенья разных уровней, а именно: государственный финансовый механизм на федеральном уровне, государственный финансовый механизм на уровне субъектов Российской Федерации (региональном уровне) и финансовый механизм на уровне местного самоуправления. Такие деления связаны с компетенцией органов государственной власти и органов местного самоуправления по части регулирования финансовых отношений, упорядоченных Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации и Налоговым кодексом Российской Федерации (см. Рисунок 1).
Финансовый механизм – это совокупность организационных форм финансовой деятельности государства и образована из таких элементов, как:
• К финансовым методам относятся приемы, а также и способы воздействия на экономику. Например, инвестирование, налогообложение, лимитирование и другие методы.
• Цена, прибыль, процент, дисконт, дивиденд – это и есть финансовые рычаги, которые представлены различными способами воздействия на финансовые методы.
• Правовое обеспечение, представляет собой совокупность законов, указов Президента, постановлений Правительства, приказов министерства и ведомств по финансовым вопросам.
• К нормативному обеспечению можно отнести обособление различных инструкций, методических указаний и нормативов.
• В том числе, информационное обеспечение, важнейшее в принятии финансовых решений, потому что, при владении финансовой информацией в полном объеме, значит контролировать ситуацией в целом.
Прежде чем рассмотреть понятия государственного и муниципального учреждений, необходимо раскрыть значение самого учреждения. Учреждением признается унитарная некоммерческая организация, которая создана собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и других функций некоммерческого характера .
Государственные и муниципальные учреждения в соответствии с гражданским законодательством выполнявшие свои функции в социально-культурной сфере, в том числе относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, суды, прокуратура, органы правопорядка, учреждения обороны, национальной безопасности государства и др.
В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием.
Государственные и муниципальные учреждения отображены в виде трех типов учреждений, таких как казенные, бюджетные и автономные.
Различия в статусе государственных и муниципальных учреждений обуславливают различный порядок финансирования и распоряжения финансовыми средствами.
К основным источникам финансовых ресурсов государственных и муниципальных учреждений относятся :
• бюджетные ассигнования - предоставляются из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• доходы от оказания платных услуг населению. Эти средства должны быть направлены на улучшение обслуживания населения в виде предоставления социально значимых услуг по профилю деятельности учреждений, и в том числе не должны проводиться взамен деятельности, которая финансируется из бюджета. Иначе, все средства, которые были получены от оказания этих видов платных услуг, переносятся в бюджет;
• выручка от реализации продукции собственного производства, покупных товаров и оборудования, творческой продукции учреждений культуры, сборы от продажи билетов на театрально-зрелищные мероприятия;
• выручка от реализации основных средств и сдачи имущества в аренду;
• добровольные взносы предприятий, учреждений, благотворительных фондов и отдельных граждан.
Назначения использования финансовых ресурсов независимо от источника их образования определяются в строгом соответствии с подразделениями классификации операций сектора государственного управления Бюджетной классификации Российской Федерации, которые устанавливают конкретные цели расходования средств, а именно: расходы на оплату труда и в том числе начисления на выплаты по оплате труда, по оплате работ, услуг, по увеличению стоимости основных средств, нематериальных активов, материальных запасов, уплату налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и др.
Финансовые ресурсы органов государственной власти (законодательных и исполнительных органов) и органов местного самоуправления образуются в частности за счет бюджетных средств. И главный момент, им не разрешено заниматься предпринимательской деятельностью.
Содержание механизма финансового обеспечения учреждений можно определить как способ организации публично-правовым образованием финансовых отношений в системе регулирования процессов образования, перераспределения и расходования государственными учреждениями финансовых ресурсов в рамках институционально определенных принципов,
финансовых методов и рычагов, нормативно-правового обеспечения и информационного обеспечения .
Хотелось бы отметить, что успешное проведение финансовой политики и четкое функционирование финансового механизма зависят от установленных юридических норм, соблюдение которых позволяет установить единые правила организации финансовых связей, обеспечить финансовую дисциплину, и в том числе проводить единую политику в области финансов.
1.2 Правовые основы формирования и использования финансовых ресурсов государственных и муниципальных учреждений
Для правильности проведения финансовой политики, а именно эффективной реализации финансового механизма и механизма управления финансами, необходимо правовое оформление финансовых отношений субъектов хозяйствования и органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Базой формирования и использования финансовых ресурсов является: Конституция Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об автономных учреждениях», Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и др.
В соответствии со ст. 71-73 Конституции Российской Федерации регламентируются основы управления финансами в Российской Федерации, в том числе, в которой определяются федеративное государственное устройство, связывающее выделение в составе бюджетной и налоговой систем Российской Федерации трех самостоятельных уровней и влияет на принципы их построения. В собственном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: координация вопросов здравоохранения; социальная защита, в том числе социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др.
Бюджетный кодекс Российской Федерации является основой для формирования и использования финансовых ресурсов. Бюджет, представляющий из себя форму образования и расходования денежных средств в целях выполнения государством своих функций, в процессе его формирования, утверждения, исполнения, подготовки отчета и утверждения отчета его исполнения преодолевает ряд стадий.
Содержащееся в ч. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие бюджетного учреждения определяет правовое положение государственного и муниципального учреждения как субъекта финансовых, а именно бюджетных правоотношений.
Маркина Е.В. считает, что важной составной частью финансов государственных и муниципальных учреждений являются отношения, связанные с уплатой налогов. Учреждения уплачивают все налоги предусмотренные законодательством, а именно: налог на добавленную стоимость, налог на прибыль организаций, налог на имущество организаций, транспортный налог, земельный налог. Однако налоговое законодательство предусматривает налоговые льготы либо полное освобождение от уплаты налогов (образовательным, учреждениям здравоохранения, культуры, органам государственной власти и др.)[28,с. 97].
На основе соответствующих норм Гражданского кодекса Российской Федерации был принят и введен в действие Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Он регламентирует специальный гражданско-правовой статус государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих деятельность в социально-культурной сфере, то есть их правовое положение в гражданских правоотношениях.
В то же время названные выше нормы гражданского и бюджетного законодательства не определяют и не могут определять административно-правовой статус учреждений, то есть их правовое положение в административных правоотношениях.
В сфере государственных и муниципальных финансов правовой основой управления финансовыми отношениями являются федеральные законы, законы субъектов РФ и нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения соответственно на территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Среди наиболее важных финансово-правовых актов в этой сфере следует отметить ежегодно принимаемые федеральные законы:
• «О федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов»;
• «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления»;
• «О бюджетной классификации Российской Федерации»;
• «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
• «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и др.
Помимо финансового законодательства, важное место в системе правового регулирования финансовых отношений в сфере государственных и муниципальных финансов занимают: Федеральный закон от 06.12.2011 N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете", Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"; Инструкции: 157н, 162н, 191н; и др.
Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" предусматривает открытость и доступность информации об учреждении, другими словами, все учреждения должны размещать в открытом доступе в сети Интерне информацию:
• учредительные документы;
• свидетельство о государственной регистрации;
• решения учредителя о создании и о назначении руководителя;
• положение о филиалах, представительствах;
• план финансово-хозяйственной деятельности;
• годовая бухгалтерская отчетность;
• сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;
• государственное (муниципальное) задание на оказание услуг;
• отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного имущества.
В том числе казенные учреждения отличаются по многим показателям с бюджетными и автономными учреждениями, таким как: нормативно-правовые документы, финансовое обеспечение, пользование субсидиями и распоряжение бюджетными инвестициями, уплата налогов и другие критерии.
1.3 Особенности финансового механизма казенных учреждений
Согласно документу, все государственные и муниципальные бюджетные учреждения разделились на три типа – казенные, автономные и бюджетные учреждения. Особое внимание следует уделить изучению правового положения казенных учреждений .
Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления.
Основной деятельностью казенного учреждения признается деятельность, направленная на достижение целей, ради которых они созданы. Перечень видов деятельности, ввиду которых учреждения могут осуществлять в соответствии с целями создания, определяется учредительными документами казенного учреждения.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 12.01.1996 № 7 «О некоммерческих организациях» учредительными документами казенного учреждения признаются:
• устав, утвержденный учредителями должен содержать наименование учреждения, указание на тип учреждения, сведения о собственнике его имущества, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые бюджетное или казенное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, указания о структуре, компетенции органов управления учреждения, порядке их формирования, сроках полномочий и порядке деятельности таких органов.
• положение, утвержденное соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, для казенного учреждения.
Основным параметром функционирования казенного учреждения признается выполнение государственного задания по предоставлению государственных услуг, а в свою очередь создателем которого являются орган государственной власти, орган местного самоуправления и другие, осуществляющие бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Показатели государственного задания применяются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, составление бюджетной сметы казенного учреждения .
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Сметное финансирование означает, что проводится финансирование за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Сметы делятся на различные виды. Различаются по кругу учреждений и по типу учреждений. В зависимости от типа учреждения, в котором составляется смета, выделают сметы образовательных, медицинских, правоохранительных органов и иных учреждений .
В том числе казенные учреждения финансируются за счет федерального бюджета Российской Федерации .
По мнению Изабакарова И.Г. и Ниналаловой Ф.И. правоохранительные органы и органы обеспечения безопасности государства – это система органов государственной власти, призванных защищать жизнь, конституционные права и свободы граждан, в том числе собственность граждан и государства от противоправных посягательств [24,с. 164].
Раздел «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» включает в себя следующие подразделы:
01 – органы прокуратуры;
02 – органы внутренних дел;
03 – внутренние войска;
04 – органы юстиции;
05 – система исполнения наказаний;
06 – органы безопасности;
07 – органы пограничной службы;
08 – органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
09 – защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона;
10 – обеспечение противопожарной безопасности;
11 – миграционная политика;
12 – модернизация внутренних войск, спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов;
13 – прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;
14 – другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности.
В соответствии с п. 4 ст. 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. А при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества .
Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами только через лицевые счета, открытые ему в казначейских органах, в рамках казначейской системы исполнения бюджета. Предоставление субсидий казенным учреждениям запрещено.
А также казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Однако доходы, полученные от такой деятельности, перечисляются в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации, из которого финансируется учреждение. В том числе доходы, полученные им от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Из этого следует, что казенное учреждение лишено права самостоятельного распоряжения средствами, полученными им от осуществления приносящей доход деятельности. Доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, являются неналоговыми доходами бюджетов. Таким образом, казенным учреждениям невыгодно заниматься приносящей доход деятельностью, потому что доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в полном объеме в федеральный бюджет.
При заключении и оплате казенным учреждением государственных контрактов или иных договоров подлежащих исполнению в пользу бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств. Также хотелось бы выделить, что на осуществление своей деятельности казенные учреждения получает финансирование за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации .
Если лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, недостаточно, в таком случае отвечают орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, который осуществляет бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится данное казенное учреждение.
По утверждению Шимширта Н.Д. казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты, приобретать ценные бумаги. Также учреждение не вправе отчуждать имущество или другим способом распоряжаться им без согласия собственника[32,с. 186-187].
В свою очередь, имущество казенного учреждения, которое с даты создания принадлежит на праве безвозмездного пользования за соответствующим государственным учреждением, без принятия дополнительного решения в отношении указанного имущества признается закрепленным за казенным учреждением на праве оперативного управления. Из этого следует, что казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества.
Казенные учреждения, как и все ему подобные, подвергаются финансовому контролю.
Предварительный контроль подразумевается главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, а также финансовыми органами при проверке правильности составления и утверждения бюджетной сметы. При этом контролируются обоснованность планирования всех показателей сметы, их соответствие показателям утвержденного бюджета.
Текущий контроль проводится как бухгалтерскими и финансовыми службами учреждений, так и органами, осуществляющими исполнение бюджетов. Бухгалтерии учреждений осуществляют контроль в процессе подготовки платежных документов к оплате с точки зрения правильности их оформления и законности совершаемых операций. Последующий контроль исполнения бюджетной сметы проводится главными распорядителями бюджетных средств, финансовыми, казначейскими органами, органами государственного финансового контроля, создаваемыми представительными и исполнительными органами государственной власти либо органами местного самоуправления. При этом проверяются законность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными сметами, сохранность денежных средств и материальных ценностей, организация и постановка бухгалтерского учета.
Хотелось бы выделить, что основополагающая функция государственных (муниципальных) учреждений состоит в предоставлении государственных услуг потребителям. А качество выполнения государственными (муниципальными) учреждениями их функций, в том числе обеспечение сохранности активов зависят от организации и проведения внутреннего финансового контроля над совершаемыми ими фактами хозяйственной жизни.
Система бухгалтерского учета и отчетности – это основа
информационного обеспечения внутреннего финансового контроля
государственных (муниципальных) учреждений. В том числе, отсутствие проработанного инструментария организации и проведения
внутреннего финансового контроля значительно снижает эффективность его осуществления.
В последние годы во многих странах и России началась разработка нового законодательства, стандартов и руководств, которые бы
помогали государственным (муниципальным) учреждениям улучшить
их систему внутреннего контроля. Надежная система внутреннего контроля способствует сохранности активов учреждения, а также играет
важную роль в управлении различными видами рисков [25,с.4].
При принятии решения о ликвидации и в процессе проведения ликвидации казенного учреждения происходит в последовательности, регламентируемой:
• Правительством Российской Федерации – в отношении федерального казенного учреждения;
• высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации – в отношении казенного учреждения субъекта Российской Федерации;
• местной администрацией муниципального образования в отношении муниципального казенного учреждения.
Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что основной деятельностью казенных учреждений признается деятельность, которая направлена на достижение конкретных целей, ради которых они созданы. К ним могут относиться образовательные учреждения, учреждения здравоохранения, культуры, правоохранительные органы и органы обеспечения безопасности государства и др.
