Актуальность темы, заключается в том, что осмысление предшествующего исторического опыта развития органов местного самоуправления в России позволяет более глубоко понимать и воспринимать сегодняшнюю общественно-политическую действительность, проводимые преобразования и реальность достигаемых властью результатов. Проведенный анализ исторических период свидетельствует о том, что система регулирования общественно-экономических отношений в любом государстве состоит из двух базовых составляющих: государственного управления и местного самоуправления. Анализ литературных источников позволил сформировать следующие представления о развитии местного самоуправления, в которой по сути можно выделить четыре основных периода его развития. Первый период – «скрытое» начало – охватывает эпоху от земских реформ Ивана IV до реформ Екатерины II (1547-1775 гг.), когда местное самоуправление существовало лишь в зачаточных формах. Второй период характеризуется становлением первооснов местного самоуправления и охватывает эпоху от Екатерины II до Николая II (1775-1917 гг.). Третий период – советский (1917 – 1990 гг.), когда местное самоуправление выступало инструментом централизованной командно-административной системы. И, наконец, с принятием в 1990 г. закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» начался период возрождения местного самоуправления как института власти.
Однако несмотря на проводимую уже 4 –ую реформу органов местного самоуправления, вопросы местного самоуправления находятся в правовом поле внимания ученых и практиков в области управления. Это нашло отражение и в Послание Президент Россий¬ской Федерации , который поставил вопрос о современном состоянии местного самоуправле¬ния в России. Коснувшись низкой эффективности деятельности органов муниципальной власти и отстраненности населения от реального участия в местном самоуправлении, президент поставил задачу уточнения общих принци¬пов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.
Многие положения послания легли в основу концепции Федерального закона № 136-ФЗ от 27.05.2014 года (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , вносящего существенные изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , в том числе перераспределение полномочий между муниципальными районами и сельскими поселениями с 1 января 2015 года.
Практика показывает, что органы местного самоуправления осуществляют функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам.
Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными или хозяйственными и противополагаться государственным вопросам, ибо они как по сути, так и по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Поиск оптимальных путей соотношения органов государственных власти и местного самоуправления подтверждается существованием различных (порой противоречащих друг другу) теорий и концепций местного самоуправления, которые формировались как на основе изучения западного опыта функционирования институтов самоуправления, так и практического опыта реализации местного самоуправления в России.
Процесс развития института местного самоуправления предполагает решение проблем связанных с необходимостью качественной проработки его задач и функций, четкого разграничения полномочий и компетенций между ними, разработки методологии пределов их управляющего воздействия на различные сферы жизнедеятельности местного сообщества.
Сегодня развитие социального института местного самоуправления в современном российском обществе сопровождается действием двух разнонаправленных тенденций: одна связана с предоставлением автономии и самостоятельности этому институту, исключение со стороны органов государственной власти возможностей влияния на организацию местного самоуправления (только «правовая синхронизация»).
Вторая тенденция связана с централизацией федеративных отношений, «огосударствлением» данного социального института, с его встраиванием в качестве нижнего управленческого звена в вертикаль властных отношений.
Это еще больше актуализирует проблему исследования развития института органов местного самоуправлния с учетом конкретного примера МО «Город Астрахань».
Степень разработанности изучаемой проблемы. Исследованием данной темы занимались многие авторы, среди которых выделяют работы: Абдеева, Р. Ф., Абрамова, В. Ф., Алисова, А. Н., Анохина, М. Г., Антипьева А.Г., Апресян, Р.Г., Афанасьева, В. Г., Бажинова, М. А., Баранова, А.В. Батова, В.Н., Бахметьева, А. В., Безобразова, В.П., Белова, Г. В., Васильева, А.А. Васильчикова, А. И., Ветрова, К. В., Зинкова, Е.Г., Зуева, С. Э., Иноземцева, В. Л. И других.
Объект исследования – муниципальное образование «Город Астрахань» на современном этапе развития российского общества, как общественное явление.
Предмет исследования – управленческие отношения, возникающие в процессе развития института местного самоуправления.
Целью магистерской диссертации является изучение и анализ теоретических и практических аспектов органов местного самоуправления, разработка рекомендаций, способствующих на современном этапе развитию в Астраханской области института местного самоуправления.
Задачи исследования.
1. Проведение анализа исторического опыта развития местного самоуправления в России с целью выявления развивающейся тенденции в данном общественном явлении и учета ее при рассмотрении современной теории и практики местного самоуправления.
2. Изучение условий становления и развития современных муниципальных структур, их роль в демократизации общественной жизни, исследование процесса возникновения и особенности развития изменений органов самоуправления в муниципальном образовании «Город Астрахань» и их хронология.
3. Разработать практические рекомендации для развития муниципального образования «Город Астрахань».
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды российских и зарубежных специалистов в области управления, политологии, муниципального права, истории. Теоретическую основу работы составили теория массовой коммуникации Г. Лассуэлла, теория ин-формационного общества Дж. Гэлбрейта и др. В магистерской диссертации автором использовался комплексные общенаучные методы: диалектический метод, анализ и синтез, моделирование, синхрон¬ный и диахронный методы. В качестве эмпирических методов были использованы: контент-анализ печатных СМИ и интернет - ресурсов, анализ статистических данных, документов органов вла¬сти и местного самоуправления.
Теоретическая значимость работы заключается в исследовании как теоретических, так и прикладных аспектов информационной политики орга¬нов местного самоуправления. Полученные результаты отражают специфику поликультурного, полиэтничного и поликонфессионального пространства, поселенческой структуры Астраханской области, могут быть учтены при ис-следовании поликультурных пространств других регионов и анализе полити-ческого процесса в сходных по характеристикам регионах.
Практическая значимость работы. Выводы и практиче¬ские рекомендации могут использоваться органами государственной власти и местного самоуправления, структурами гражданского общества, средствами массовой информации для совершенствования работы.
Научная новизна магистерской диссертации состоит в том, что данное исследование является комплексным и изучается с исторической и правовой точек зрения, анализируется муниципальная практика с учетом региональных особенностей на конкретном примере муниципального образования «Город Астрахань», и даются рекомендации. В ходе анализа делается вывод, что местное самоуправление превратилось в бесправный функциональный придаток государственной власти на местах, причем перегруженный выполнением обязательств (в первую очередь, социальных) и урезанный в необходимых для решения местных задач финансово-материальных ресурсах. Необходимо проведение большой работы по приобретению опыта правотворчества и правоприменительной деятельности субъектами регионального и муниципального права. Нужно обобщить правоприменительную муниципальную практику, внести необходимые изменения в нормативные правовые акты, устранить пробелы, разработать методологию решения возникающих на муниципальном уровне проблем.
- на примере муниципального образования «Город Астрахань» представлены рекомендации для развития местного самоуправления в контексте изучения его институциональных отношений с государственной властью на современном этапе развития российского общества.
Одним из способов стимулирования органов местного самоуправления предложены мероприятия по поощрению муниципальных образований за развитие налогового потенциала.
Положения, выносимые на защиту.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
В настоящее время значительное количество государственных полномочий передается органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.
В отличие от утратившего силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в п. 2 ст. 6 которого был установлен открытый перечень вопросов местного значения, дополнение которого сводилось к законодательной компетенции субъектов Российской Федерации, сегодня региональному законодателю оставлен один возможный способ перераспределения компетенции, а именно наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (делегирование полномочий). В настоящее время перечень вопросов местного значения доложен быть расширен субъектом Российской Федерации, с правом принятия решения на местном уровне самостоятельно.
Структуру органов местного самоуправления города Астрахани составляют: Городская Дума муниципального образования "Город Астрахань", глава муниципального образования "Город Астрахань", администрация г. Астрахани, контрольно-счетная палата г. Астрахани.
Анализ регионального законодательства выявил, что принятая в регионеМО «Город Астрахань» «двуглавая модель», является результатом эволюции правовых норм. Сегодня двуглавая модель стала предметом споров политологов, социологов и простых горожан. В городе Астрахани в структуре его глава (мэр) - это председатель городской думы МО «Город Астрахань». Главная задача - руководство деятельностью депутатского корпуса, состоящего из 36 депутатов. Также курирование деятельности городских властей всех уровней в целом. Непосредственно аппаратом же городской власти, то есть профильными управлениями (капитального строительства, образования, культуры, экономики и т.д.), муниципальными учреждениями, а также администрациями городских районов руководит избираемый специальной комиссией глава администрации МО «Город Астрахань». Именно глава городской администрации курирует и все хозяйственные вопросы на территории муниципалитета.
При принятии Закона Астраханской области № 71/2014-ОЗ от 12.11.2014 «Об отдельных вопросах правового регулирования местного самоуправления в Астраханской области», необходимо было провести опрос и получить согласие жителей города Астрахани, поскольку данным Законом в 2014 году была введена новая двухглавая модель управления. Сегодня глава муниципального образования «Город Астрахань» избирается Городской Думой из состава депутатов Городской Думы тайным голосованием большинством голосов от числа депутатов, избранных в Городскую Думу.
Кроме того, необходимо усилить требования и внести уточнения в ст.8 «Дополнительное требование, предъявляемое к кандидатам на должность главы местной администрации, назначаемого по контракту, следующего содержания:
Дополнительным требованием, предъявляемым к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа), назначаемого по контракту, является наличие стажа работы на руководящей должности в МО на менее 5 лет.
В рамках данного направления целесообразно отметить, что одной из проблем, препятствующих развитию института местного самоуправления, является разобщение интересов различных уровней управления, что связано в первую очередь на разделение налогов на федеральные, региональные и местные.
На данный момент органы местного самоуправления РФ, не проявляют особой инициативы по наращиванию доходной части бюджета, поскольку представители власти знают, что в любом случае все расходы муниципалитета можно будет покрыть за счет дотационных поступлений. Для того чтобы улучшить данную ситуацию, предлагается стимулировать органы местного самоуправления для наращивания ими налоговой базы.
Одним из способов стимулирования органов местного самоуправления следует признать мероприятия по поощрению муниципальных образований за развитие налогового потенциала. Для того чтобы муниципалитет мог претендовать на поощрительные выплаты, необходимо осуществить оценку эффективности деятельности органов МСУ через показатели, характеризующие собственно усилия органов местного самоуправления по работе с налоговой базой по местным налогам.
Для ранжирования муниципалитетов можно использовать показатели, которые предлагает Минфином России для оценки регионов. Кроме этого, в качестве критерия оценки эффективности деятельности органов МО, в дополнение к показателям Минфина России, можно использовать следующие показатели:
- соотношение количества объектов, по которым муниципальные образования уточнили сведения к количеству объектов, включенных в запросы налоговых органов;
- соотношение количества налогоплательщиков, которым исчислен налог за отчетный год к аналогичному показателю за год, предшествующий отчетному;
- соотношение количества строений, помещений и сооружений, по которым налог предъявлен к уплате за отчетный год к аналогичному показателю за год, предшествующий отчетному.
Первый показатель оценивается на основании данных налоговых органов. Органы местного самоуправления на основании пункта 9.2 статьи 85 НК РФ (ранее – пункт 13 статьи 396 НК РФ) обязаны ежегодно до 1 февраля сообщать в налоговые органы по месту своего нахождения сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со статьей 389 НК РФ, по состоянию на 1 января текущего года. Между УФНС и ОМСУ заключаются соглашения, предусматривающие проведение работы по уточнению сведений.
Второй и третий – отчет налоговых органов. Методика отбора лучших муниципальных образований аналогична методике Минфина России. При этом по четырем предлагаемым показателям ранжирование производится по мере убывания показателя – чем выше показатель, тем выше ранг (максимальный показатель – 1 ранг, и т.д.). Сводный балл по всем группам показателей (семи группам – трем показателям Минфина РФ и четырем региональным показателям) определяется путем суммирования рейтингов по семи группам показателей с равным удельным весом (1/7). Чем ниже сводный балл, тем выше итоговое место муниципального образования.
Лидеры проведенного ранжирования получат поощрение в форме субсидий. Субсидии бюджетам муниципальных образований должны быть распределены в зависимости от достижения наилучших значений оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления по увеличению налогового потенциала. Таким образом, предлагаемый механизм будет способствовать заинтересованности органов местного самоуправления к повышению эффективности своей деятельности по увеличению налогового потенциала и соответственно приведет к увеличению собираемости налогов и развитию имеющейся на территории муниципальных образований налоговой базы.
В качестве рекомендаций можно предложить создание действенной системы обратной связи между муниципальными и региональными уровнями власти, которая может включать:
1. создание совместных координационных и консультативных советов; предварительное обсуждение с органами местного самоуправления возможностей и условий делегирования отдельных государственных полномочий;
2. разработку системы мер поощрений лучших муниципальных практик;
3. разработку совместных стандартов обеспечения гласности, прозрачности и публичной подотчетности деятельности региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления;
4. использовать в муниципальной практике методику Дж. Фишкина, которая подразумевает не просто выяснение мнения населения по какому-либо вопросу, а первоначальную информационную подготовку населения с использованием различных информационных источников с целью более объективного и глубокого обсуждения проблемы и возведения мнения населения в ранг экспертного.
