1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНО-НРАВСТВЕННОЙ КУЛЬТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Профессионально-нравственная культура как научная категория и объект исследования профессиональной этики государственных и муниципальных служащих
Обращение к нравственным аспектам профессиональной деятельности вызывает потребность в уточнении этимологии и границ таких фундаментальных понятий, как «этика», «профессиональная этика», «профессионально-нравственная культура», а также в выявлении особенностей понятия «этика государственных и муниципальных служащих».
Несмотря на то что этика как философская наука формировалась и развивалась усилиями величайших умов человечества на протяжении многих веков, до сего времени, как это ни парадоксально, не выработано единых, общезначимых и всеми безусловно воспринимаемых определений этих понятий. Основная причина этого — в чрезвычайной сложности, «мультиаспектности» рассматриваемых понятий, которые связаны с тончайшими оттенками человеческих чувств и отношений, с вечным поиском смысла жизни и места человека в ней. Термин «этика» — древнегреческого происхождения (греч. ethika). Слово «этика» явилось производным от ethos, обозначавшего первоначально местопребывание живых существ. Позднее оно приобрело новое значение: образец, внутренняя форма, обычай, привычка, нрав. В научный оборот это понятие ввел Аристотель (384–322 гг. до н. э.), дав первое систематизированное изложение этики как теоретической науки. Этикой философ называл совокупность добродетелей, присущих совершенному человеку. «Цель данного учения — не познание, а поступки» . В первом развернутом и систематизированном научном труде по этике — трактате «Никомахова этика» Аристотель исследует содержание таких добродетелей, как мужество, самообладание, умеренность, щедрость, благородство, благоразумие, величавость, честолюбие, кротость, правдивость, скромность, дружелюбие, любознательность, справедливость, дружба. Быть достойным человеком, утверждал философ, — значит обладать добродетелями.
Авторы академического учебника «Этика» А. А. Гусейнов и Р. Г. Апресян предлагают в рамках учебной дисциплины «этикой» называть науку, область знания, интеллектуальную традицию, а «моралью», или «нравственностью» (употребляя эти слова как синонимы), — то, что изучается этикой, ее предмет, понимая под моралью:
1) господство разума над аффектами;
2) стремление к высшему благу;
3) добрую волю, бескорыстие мотивов;
4) способность жить в человеческом общежитии;
5) человечность или общественную (человеческую) форму;
6) отношений между людьми;
7) автономию воли;
8) взаимность отношений, выраженную в золотом правиле Нравственности .
Этика — теоретическая дисциплина, изучающая мораль (нравственность), ее происхождение и этапы развития, природу, сущность, функции; нормативная дисциплина, которая систематизирует и формулирует моральные требования, складывающиеся в нравственном сознании общества; система универсальных и специфических нравственных принципов, норм и правил поведения, реализуемых в процессе общественной жизни .
Потребность общества защитить себя от возможных нежелательных последствий той или иной профессиональной деятельности порождает необходимость в формулировании и нормативном закреплении общественных требований к нравственному смыслу и социальному назначению этой деятельности. Эти требования составляют содержание профессиональной этики того или иного вида деятельности.
В научной литературе отсутствует достаточно четкое определение семантических границ понятия «профессиональная этика».
А. А. Гусейнов, разделяя понятия «прикладная этика» и «профессиональная этика», отмечает, что последняя «конкретизирует общие моральные требования применительно к своеобразию соответствующей профессии и занимается главным образом нормами, правилами поведения, а "прикладная этика" имеет своим предметом конкретные моральные ситуации; первая рассматривает профессиональное поведение, вторая — общезначимые проблемы» .
Словарь по этике определяет профессиональную этику как кодексы поведения, предписывающие определенный тип нравственных взаимоотношений между людьми, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения ими своей профессиональной деятельности; как способы обоснования данных кодексов, социально-философское истолкование гуманистического назначения данной профессии, ее «этоса» .
Нередко понятие «профессиональная этика» сводится к понятию «этический кодекс» как совокупности моральных норм, определяющих отношение человека к своему профессиональному долгу, к людям, к обществу в целом.
Таким образом, в современной научной литературе понятие профессиональной этики используется в двух значениях:
? как наука об особенностях сознания и поведения людей определенной профессии, которые объясняются их профессиональной принадлежностью, о нравственных аспектах труда профессионала;
? свод норм и правил профессиональной морали, то есть этический кодекс.
Анализируя понятие профессиональной культуры, необходимо определить, прежде всего, подходы к пониманию самой категории «культура».
Культура в более узком смысле — сфера духовной жизни людей. В самом широком смысле своего значения культура характеризует всю жизнедеятельность человека, включая в себя и предметные результаты деятельности людей, и реализуемые в деятельности человека знания, умения и навыки, уровень интеллектуального, нравственного и эстетического развития, мировоззрения, способы и формы общения.
В исторической и современной литературе проблема культуры выражена во множестве концептуальных подходов: ценностном (аксиологическом), семиотическом, информационном, гуманистическом, технологическом и других. В контексте данного исследования, с точки зрения автора, наиболее перспективен технологический (деятельностный) подход.
Данный подход в философии, психологии и педагогике разработал выдающийся отечественный психолог и философ С.Л. Рубинштейн. По его мнению, человек и его психика формируются и проявляются в изначально практической деятельности и потому должны изучаться через их проявления в основных видах деятельности (в труде, познании, учении, игре и т. д.).
В исследованиях таких ученых, как В.Е. Давидович, М.С. Каган, Э.С. Маркарян, В.Г. Игнатов, В.К. Белолипецкий мы также находим утверждение о том, что именно деятельность выступает ядром теории культуры. Категории «культура» и «деятельность» исторически взаимообусловлены.
Проблема профессии, профессионального мастерства занимает особое место в структуре понятия культуры.
Профессия и культура тесно и постоянно между собой взаимодействуют, и друг без друга существовать не могут. Профессия, соединяясь с общечеловеческой культурой, порождает такое социальное явление, которое называется «профессиональная культура» и охватывает собой как область трудовой деятельности человека, так и качество этой деятельности, что, в конечном счете, составляет культуру как уникальный феномен всей человеческой истории.
В.Г. Подмарков включал в содержание профессиональной культуры: а) особые знания данного вида труда, составляющие содержание профессии; б) знание данной производственной ситуации, организационных связей и их исполнителей. Согласно данному подходу, профессиональная культура ограничивается профессиональными навыками, умениями, знаниями, а культурный аспект деятельности обеспечивается общей культурой индивида. Однако, с точки зрения автора, более прогрессивным и актуальным является подход И.М. Моделя, который выделяет в структуре профессиональной культуры две стороны — праксиологическую и ментальную. Первая характеризует способ взаимодействия субъекта с орудиями и предметом труда, а также степень его готовности к конкретному виду деятельности. В ее составе выделяются такие элементы, как профессиональные знания, навыки и умения, в том числе стиль профессионального мышления. Вторая сторона выступает интегральной характеристикой сознания и самосознания субъекта профессиональной культуры, нравственно-мировоззренческих и эстетических предпосылок деятельности.
П. М. Батура выделил более конкретные элементы профессиональной культуры: общее образование, специальные знания, умения, навыки, производственный опыт, способ профессиональной деятельности, отношения работника к труду, деловитость, инициативность, дисциплина труда, культура речи, общения, поведения, чувства долга, чести, правдивости и личностные качества работника (пунктуальность, аккуратность, опрятность, организованность и т. д.). Термин «профессиональная культура» подчеркивает, что культура здесь рассматривается в отношении специфического качества деятельности специалиста и раскрывает предметное содержание культуры, определяемое спецификой профессии, профессиональной деятельности и профессионального сообщества.
Таким образом, профессиональную культуру можно определить как совокупность мировоззренческих и специальных знаний, качеств, умений, навыков, чувств, ценностных ориентаций личности, которые находят свое проявление в ее предметно-трудовой деятельности и обеспечивают ее наиболее высокую эффективность.
В отличие от других видов профессиональной этики значение этических норм и требований для государственной и муниципальной службы объясняется как важностью задач, которые решает государственная и местная власть, и той общественной ролью, которую выполняют государственные и муниципальные служащие в жизни любого государства, так и спецификой самой государственной и муниципальной службы.
Государственная служба — вид профессиональной деятельности по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти.
Как справедливо отмечают исследователи, уже в самом определении государственной и муниципальной службы «заложен нравственный императив», определяющий службу государству и обществу как основу профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих. Государственная и муниципальная служба — это не просто профессиональная деятельность частных лиц по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, это в первую очередь социально-правовой институт, призванный выполнять роль связующего звена между государством и гражданским обществом и, следовательно, стоять на страже интересов граждан и общества в целом . С точки зрения административной этики понимание государственной и муниципальной службы как социального института, осуществляющего функции посредника между государством и обществом, имеет принципиальное значение. Оно предполагает, что государственные служащие в своих поступках и особенно при разработке и принятии государственных решений обязаны руководствоваться не только положениями и нормами закона, но и принципами и нормами нравственного порядка и, в первую очередь, принципами социальной справедливости, понимаемыми как равное уважение прав, свобод и достоинства всех людей, удовлетворение интересов большинства граждан, справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества, то есть теми принципами, которые уже выработала демократическая практика.
Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
В то же время государственная и муниципальная служба — это особая властная структура, связанная с реализацией функций публичной власти. Государственный и муниципальный служащий — не просто специалист или работник. Это человек, олицетворяющий власть и выступающий от ее имени. Следовательно, поведение государственного и муниципального служащего, его отношение к людям и делу, его общая и внутренняя культура, речевой этикет и внешний облик определяют не только его личный авторитет, но и авторитет власти, с которой он ассоциируется у населения. В условиях демократического развития государства нравственность государственных и муниципальных служащих имеет особое значение.
1.2 Законодательно-нормативное регулирование процесса профессиональной подготовки и нравственного воспитания государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации
Процесс правового закрепления этических требований к государственным и муниципальным служащим начался в России к концу первого десятилетия XXI в.
Принятие в 1993 г. Конституции РФ обусловило характер, тактику и стратегию строительства правового, социального, демократического государства, предопределив тем самым цели, задачи и содержание качественных характеристик его полномочного представителя — российской государственной службы . С этого времени проблема повышения уровня нравственной культуры должностных лиц органов управления всех уровней стала занимать центральное место в правовых и нормативных актах. А в свете фронтального наступления на коррупцию этот аспект приобретает сегодня особенно актуальное значение, поскольку современная коррупция как системная проблема требует мобилизации всего комплекса мер для ее разрешения и лишь в их совокупности может быть достигнут синергетический эффект.
Эта тема нашла продолжение и развитие в утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее – Концепция). Одним из основных принципов функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих в Концепции названа «этичность поведения государственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы и ее корпоративных основ». В соответствии с Концепцией в основе взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества должны лежать такие принципы, как беспристрастность государственных служащих при исполнении должностных (служебных обязанностей), а также соблюдение государственными служащими этических норм и правил поведения .
В развитие указанных положений Концепции Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (далее — Указ № 885) были утверждены общие принципы, определяющие содержание норм и правил служебного поведения государственных гражданских служащих. Целью данных принципов является повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на государственной службе.
Также во исполнение положений вышеназванной Концепции в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в 2003 г. началась работа по подготовке проекта кодекса служебного поведения государственных гражданских служащих, которая, увы, так и не получила завершения. Хотя работа над проектом не была завершена, в ходе ее была подтверждена необходимость законодательного закрепления этических требований к государственным служащим для обеспечения их выполнения санкциями правового порядка.
Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ предусмотрено создание системы управления государственной службой на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов, осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Этот орган должен был стать главным субъектом управления государственной службой, всеми направлениями ее деятельности, центром ее дальнейшего реформирования, сосредоточив в своих руках нормативное, правовое, координационное, контрольное, научно-исследовательское, методическое и финансовое обеспечение деятельности государственного аппарата.
В 2004 г. требования к служебному поведению государственных гражданских служащих получили правовое оформление в рамках Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Данным Законом предусмотрен и конкретный механизм реализации задачи нравственного оздоровления кадрового корпуса государственной службы — комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Такие комиссии были созданы в государственных органах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» (далее — Указ № 269).
Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» было утверждено новое Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, а Указ № 269 признан утратившим силу. Во всех федеральных органах власти были созданы соответствующие комиссии, определены их статус, права и обязанности, порядок и содержание работы.
Утвержденный 31 июля 2008 г. Президентом Российской Федерации Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг. вновь возвращается к проблеме нравственности в государственной службе в целом и работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в частности. В числе первоочередных мер, которые этим документом поручено принять Правительству РФ и Руководителю Администрации Президента РФ, названы меры по соблюдению государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом № 885.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) предусмотрел в числе мер по противодействию коррупции «предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы» (п. 3 ст. 6), а также «введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области» (п. 5 ст. 7).
Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)», утвержденная Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)”», в качестве ожидаемого результата реализации вновь назвала разработку норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение.
Для достижения результата поставленной задачи в п. 12 данной Программы предусмотрено:
? создать и реализовать механизмы проверки соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирования конфликта интересов на государственной службе;
? разработать процедуры рассмотрения случаев неэтичного поведения государственных служащих;
? совершенствовать механизм обеспечения соблюдения государственными служащими общих принципов служебного поведения, утвержденных Указом № 885 .
В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» во всех федеральных государственных органах созданы структурные подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, на которых возложены в том числе и такие функции, как:
а) обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом № 273-ФЗ и другими федеральными законами (далее — требования к служебному поведению);
б) принятие мер по выявлению и устранению причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной службе;
в) обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов и другие;
Основные направления реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденные Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации», предусматривают совершенствование работы подразделений кадровых служб федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений, а также повышение значимости комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов . В связи с этим Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг., утвержденный этим же Указом Президента РФ, вновь вернулся к вопросу обеспечения действенного функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» устанавливается ответственность государственных служащих за несоблюдение гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, коррупционные и иные правонарушения в связи с утратой доверия.
Проекты указа Президента РФ «О федеральной программе "Развитие государственной службы Российской Федерации (2015— 2018 гг.)"» и Плана мероприятий по развитию государственной службы Российской Федерации (2015—2018 гг.) предусматривают развитие методической базы деятельности подразделений государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов; повышение доверия граждан к системе государственного управления посредством развития инструментов, стимулирующих соблюдение государственными служащими стандарта государственно-служебной культуры, норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, интересов граждан, государства и общества .
Как отмечалось ранее, этика государственных и муниципальных служащих — научная дисциплина, изучающая особенности нравственного сознания и поведения государственных и муниципальных служащих, формулирующая требования к нравственному смыслу и социальному назначению этого вида профессиональной деятельности в форме этических принципов, норм и правил поведения. Систематизация указанных требований на основе принципа их значимости и в целях достижения синергетического эффекта осуществляется в форме кодекса, составляющего основу профессиональной этики должностных лиц органов государственного и муниципального управления.
Кодекс этики государственных и муниципальных служащих — систематизированный перечень этических принципов, в наиболее общей форме выражающих моральные требования общества к нравственной сущности государственного и муниципального служащего, социальному назначению его деятельности, к характеру его взаимоотношений с обществом, с гражданами, с государством, в своей профессиональной среде, а также норм и правил, конкретизирующих и поясняющих содержание этих принципов и регулирующих систему взаимоотношений, в которые вступает государственный и муниципальный служащий в процессе исполнения своих должностных обязанностей .
Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих одобрен 23 декабря 2010 г. президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. На его основе в федеральных государственных органах и муниципальных органах разработаны и утверждены локальные кодексы этики и служебного поведения.
