РАЗДЕЛ 1. СУЩНОСТЬ И ОСНОВНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФОРМ ПРАВЛЕНИЯ
Формы правления – это определенный принцип организации, устройства государственной власти. Форма правления является очень важной категорией теории государства и права, потому что в любом государстве она является основой политической и социальной жизни. Форма правления показывает представление о порядке формирования и организации высших органов государственной власти, их взаимоотношений друг с другом и населением. Вне зависимости от своей разновидности она раскрывает, по мнению политолога Д.Авдеева: «Способ формирования (или образования) высших органов государственной власти; принципы управления (коллегиально или единолично осуществляется управление субъектом, которому принадлежит верховная власть); структуру высших органов государственной власти; модели разграничения компетенции между высшими органами государственной власти; ответственность субъекта, наделенного верховной властью, перед населением; степень участия населения в формировании высших органов государственной власти» .
Многообразие видов форм правления обуславлено целым рядом факторов. Например, форма правления любого государства определяется соотношением политических сил, принципами организации публичной власти, фактическим местом главы государства, которые складываются далее на их основе взаимоотношений высших органов государственной власти, политической культуры и др.
На форму правления оказывают также значительное воздействие другие объективные обстоятельства, например, национальный состав населения, размеры территории государства, природно-климатические условия его проживания, географическое положение, исторические условия образования государственности данного народа и т.д.
Критериями многообразия форм правления могут быть, как отмечает Б.А.Осипян: «Определеные религиозные и идеологические мировоззрения тех или иных народов в конкретные времена, в конкретных пространствах и жизненных обстоятельствах... Поэтому традиционная религия как надсознательная внутренняя конституция каждого народа может играть и в действительности играет довольно заметную роль в установлении той или иной формы его государственного правления» .
Форму государственного правления, как составной части формы государства, характеризуют также порядок или способ образования, в том числе, организацию вышестоящих государственных органов власти.
Содержанию формы правления свойственны два устройства или строения государственной власти: монархия и республика , которые, при этом, могут подразделяться на несколько видов. Так, к числу традиционных видов республик обычно относят: президентскую, парламентскую, и смешанную или полупрезидентскую.
Основными отличительными признаками республики можно назвать: способ формирования главы государства (в порядке престолонаследия или избрание); участия населения в выборах высших органов государственной власти; юридическую ответственность выбранных перед избирателями.
Изменения, которые происходят в правовом статусе высших органов государственной власти того или иного государства, в том числе способы их формирования и отношения между собой, должны способствовать появлению новых видов форм правления. Так, исследователи на сегодня выделяют следующие типы: полупарламентские, суперпрезидентские, монократические республики, теократические и др.
Появление новых видов республиканских форм правления говорит о том, что форма правления как один из внешних атрибутов государства, определяющая организацию публичной власти в стране, является довольно гибким динамичным институтом, подверженным изменению в зависимости от политической конъюнктуры.
На сегодняшний день в мире насчитывается более 190 стран, каждая из которых имеет свои индивидуальные особенности внутренней организации, в том числе и те, которые касаются и формы государства. На форму государства могут влиять как объективные, так и субъективные факторы. В частности, к числу объективных факторов в целом относят условия образования государства, перипетии внутриполитической борьбы, сложившиеся исторические традиции, а также господствующие в общественном сознании системы нравственно-религиозных ценностей. Субъективный фактор также играет значительную роль при выборе государственной формы .
Для определения систем правления классики политической науки М. Шугарт и Дж. Кэрри предложили двухмерную матрицу: первое измерение – власть президента над правительством; второе измерение – раздельное выживание парламента и правительства (насколько независимы друг от друга правительство и парламент: процедура роспуска парламента, вотум недоверия).
М. Шугарт и Дж. Кэрри выделяют 4 системы правления:
1) Президентская система (США);
2) Парламентско-президентская система (Веймарская республика);
3) Премьер-президентская система (Франция, Финляндия);
4) Парламентская система .
В данном исследовании нас интересуют, прежде всего, республиканская форма правления. Такая форма правления в современном мире является доминирующей: из примерно 200 независимых государств монархиями являются всего лишь около трех-четырех десятков, остальные – это республики. При этом государства с республиканской формой правления обычно делят на республики с президентской и парламентской системами правления; особое, промежуточное положение занимает смешанная система правления.
Рассмотрим республиканскую форму правления подробнее.
В основе классификации республик (от лат. res publica – общественное дело) лежат различные основания. Так, Г. Ф. Шершеневич в зависимости от степени непосредственного участия народа в осуществлении функций государственного властвования выделял чистые (непосредственные) и представительные республики. К числу непосредственных республик относятся те, где народу принадлежит право непосредственного участия в осуществлении законодательной функции. В представительных же республиках непосредственно управление осуществляется уполномоченными от народа учреждениями, а самому народу принадлежит лишь право избрания своих представителей.
Существенным признаком республики является выборный способ формирования главы государства .
К числу других признаков, которые характеризуют республиканскую форму правления, обычно относят следующие:
? народ признается единственным источником власти, который принимает участие в управлении делами государства напрямую (непосредственная демократия), либо делегирующими полномочия выбираемым органам власти (или представительная демократия);
? срок правления органов государственной власти ограничивается;
? органы государственной власти несут юридическую и политическую ответственность за недобросовестное осуществление своих полномочий.
Несмотря на наличие общих признаков, республики традиционно классифицируются на президентские и парламентские. В качестве самостоятельного вида наряду с указанными иногда выделяют смешанные (или полупрезидентские) республики .
В отечественной юридической науке встречаются и иные классификации. Так, В. С. Нерсесянц выделяет два вида республик — президентскую и парламентскую, которые представляют собой различные варианты реализации принципа разделения властей в государстве .
A. С. Автономов классифицирует все республики на парламентские, президентские (дуалистические), республики со смешанной формой правления (полупрезидентские) и монократические .
М. В. Баглай различает парламентские, президентские, а также полупрезидентские республики .
B. Е. Чиркин вместе с президентской и парламентской формами правления называет полупрезидентско-полупарламентскую, президентско-монократическую, суперпрезидентскую, милитарно-президентскую .
Исследователь В. Иванов, опирающийся только на практику современных государств (учитывая, традицию отдельного рассмотрения парламентских, президентских и смешанных республик), предлагает выделять следующие республиканские формы правления: парламентско-правительственную, парламентскую, президентскую, президентско-парламентскую, централистскую, богословскую и «народную» («государство масс») .
Такое многообразие модификаций республиканской формы правления объясняется, скорее всего, следующими причинами.
Во-первых, заимствование различных признаков одного вида республиканской формы правления другим приводит к появлению новой вариации. Например, М. В. Баглаем выделяется парламентско-президентская республика, близкая к полупрезидентской, но она отличается от нее более значительной ролью парламента, в том числе и при формировании правительства .
Во-вторых, отсутствие четко выработанных критериев классификации республиканской формы правления не позволяет провести их систематизацию.
По мнению З. Н. Курдюковой, используемые разного рода определения республики со словом «президент», например, милитарно-президентская, полупрезидентско-полупарламентская, президентско-клерикальная, парламентско-президентская, применяются для характеристики особенностей политико-правового режима отдельных президентских республик .
Подобное обилие вариаций республиканской формы правления позволяет прийти к выводу, что основными, классическими модификациями являются парламентская республика и президентская республика, остальные же выступают теми или иными их разновидностями.
Рассмотрим особенные формы президентских систем правления.
Президентская республика характеризуется следующим образом:
? внепарламентский способ избрания президента (путем прямых или косвенных выборов);
? совмещение президентом функций главы государства и главы правительства (исполнительной власти). Президент самостоятельно формирует правительство;
? наличие принципа разделения властей, в основе которого лежит система сдержек и противовесов;
? внепарламентская ответственность правительства (правительство подотчетно только президенту).
Президентская система правления представляет является разновидностью республиканской формы правления. При этой форме правления президент – глава государства и одновременно исполнительной власти.
Особенность президентской системы правления – избрание президента напрямую населением государства. В этом случае организационное оформление исполнительной власти не зависит от власти представительной. Пытаясь определить, какие виды конституционных структур являются наиболее подходящими для демократического управления, известные зарубежные исследователи А. Скэч и К. Штефан определяли президентский режим как «систему взаимной независимости» в качестве противоположности чисто парламентского режима, который они определяли, как систему взаимной зависимости .
Они говорят о взаимной независимости потому, что представительная власть в лице парламента также, как и глава государства имеет мандат от избирателей, являющийся источником ее легитимности. Такое определение президентского режима очень близко к определению А. Лейпхарта, который к положению о том, что президент – это единственный носитель исполнительной власти, – добавляет еще два характерных признака: президент избирается напрямую и имеет фиксированный мандат .
В республиках с президентской системой правления парламентские выборы конечно же не играют ключевой роли при формировании исполнительной власти. Иными словами, в классическом случае президентской системы правления исполнительная власть независима от законодательной. Поскольку в парламентских системах правления именно легислатура – это единственный демократический народно избранный орган государственной власти. В президентской системе, как законодатели, так и президент могут апеллировать для обеспечения своей легитимности к результатам всенародного избрания.
Серьезное внимание данной проблематике уделял Х. Линц. Согласно определению Х.Линца, который серьезное внимание уделял данной проблематике: «Недостаток «двойной демократической легитимности» состоит в действительности в том, что принято считать негативными моментами президентских режимов, и выражается в недостатке демократии, который может возникнуть из конституционной концепции президентской системы правления» .
Президенты часто воспринимаются как политические акторы, которые стоят над партиями и легислатурой как легитимным представительным органом, это конечно воспринимается недостатком президентской формы правления; и, конечно, персонализация политики, вызываемая этим фактом, рассматривается как настолько же нежелательная, как и ожидаемая учеными, потому что президент или кандидат на этот пост могут, полагаясь на плебисцитную форму своего избрания, добиваться своей легитимации не конституционным путем .
Х. Линцем видится основное различие между президентской и парламентской системами правления в фундаментальной жесткости и негибкости президентских систем по сравнению с гибкостью парламентаризма .
Важной стороной президентских систем является то, что президенты избираются на определенный срок полномочий и данное положение, по мнению Х. Линца, оказывает серьезное воздействие на политический процесс в государстве, как он пишет: «Политический процесс распадается на несколько неопределенных периодов... Продолжительность президентского срока становится важным политическим фактором, под который вынуждены подстраиваться все политические акторы» .
Там, где парламентская система может быть гибкой (т. е. способной к переговорному процессу и компромиссу), а любые переговоры и согласование воли различных субъектов являются неотъемлемой частью политического процесса, то президентская система правления не дает акторам такой свободы действий.
Президентская система также крайне неохотно впускает в свою структуру новых людей. Говоря об этом, Х. Линц отмечает тот факт, что: «Выражение недоверия правительству (или премьер-министру) – это гораздо более простая и быстрая процедура для обновления исполнительной власти, нежели импичмент, который требуется в конституционном праве большинства республиканских государств для отрешения президента от должности. И наконец, жесткость президентской системы определяется принципом «победитель получает все», по которому избираются президенты» .
Ряд ученых указывали, чтобы получить контроль над всей исполнительной властью, президенту необходимо в большинстве случаев даже минимальное преимущество над своими конкурентами в отличие от распределения полномочий в разделенном на фракции и группы парламенте. Известный польский исследователь А. Пшеворский отмечает: «В президентских системах победитель получает все: он может формировать правительство без включения в него представителей проигравших на выборах политических сил и не советуясь с ними. Фактически у проигравшего кандидата нет никакого политического статута (в отличие от парламентских систем, где он становится лидером оппозиции, главой «теневого кабинета» как, например, в Великобритании). Значение победы важнее, а поражения меньше при президентской системе, чем при парламентской» .
Также внутри самой президентской системы правления в зависимости от объема полномочий политических акторов и других оснований также выявляются несколько нетипичных форм или видов.
К отличительным признакам парламентской республики относят следующие:
? президент избирается парламентским путем (парламентом непосредственно или органом, образуемым на парламентской основе);
? правительство формируется парламентом и перед ним же несет ответственность;
? премьер-министром (главой правительства) является, как правило, лидер партии, победившей на парламентских выборах, и в дальнейшем состав правительства зависит от парламентского большинства;
? функционирует институт контрассигнации актов главы республики.
Поэтому, синтез данных признаков классических видов республиканского правления дает возможность моделировать вариации республики. Так, напрмиер, возникают полупрезидентские республики, где основной их чертой является установление ответственности перед парламентом отдельных министров, но не главы правительства, которым фактически остается президент.
Основным признаком полупарламентской республики считается ограничение вотума недоверия.
Смешанная республика заимствует признаки как президентской, так и парламентской республики. Так, правительство формируется президентом, но с учетом мнения партийного большинства, которое представлено в парламенте. В свою очередь, правительство несет двойную ответственность (перед парламентом и перед президентом).
Итак, анализируя особенности положений законодательства государств с президентской системой правления и их политическую практику, можно выделить следующие особые их формы: суперпрезидентские республики, полупрезидентские республики.
Выделяются суперпрезидентские республики, представляющие собой, как пишет В. Иванов: «Фактически такую систему государственного управления, основной чертой которой является гипертрофированная, неконтролируемая президентская власть» .
Суперпрезидентская республика – это разновидность республиканской формы правления, где полномочия главы государства (президента) значительно расширены по сравнению с классическими канонами разделения властей и реализации принципа сдержек и противовесов, а объем его ответственности и обязанностей незначителен.
Полупрезидентская республика – это такая форма правления, где полномочия, которые составляют содержание исполнительной власти, реализуются совместно главой государства (президентом) и формируются им совместно с парламентом правительством.
Отличительными особенностями суперпрезидентской республики являются: наличие у президента фактически бесконтрольных полномочий по формированию правительства, назначению и увольнению как отдельных министров, так и председателя правительства (если он есть, и президент сам не руководит деятельностью правительства); а также права руководить страной с помощью указного права и игнорировать парламент, который лишен реальной возможности осуществлять контроль за действиями главы государства; президент может распустить его, парламент же как правило лишается возможности отправить президента в отставку в порядке импичмента.
На основе практики существования суперпрезидентских республик интересно проследить, насколько вторые уязвимы перед кризисными явлениями в политической практике. Как верно подмечает Н. Злобин, ничто не спасет существующие режимы от краха, если: «Не идти на компромиссы, не слушать общественное мнение и оппозицию, не обращать внимание на протесты и недовольство» .
Признаком суперпрезидентской республики, вероятно, является невозможность для главы государства играть решающую роль в выборе и назначении своего преемника. Так, если глава государства формально или фактически в силу сложившихся обстоятельств может указать на своего наследника, то данная форма правления будет уже иметь больше схожего с монархией, чем с республикой («президентско-монократическая республика», «монархическая республика»). Если же мнение президента, имеющего уважение и политический вес в обществе, относительно кандидатуры его преемника не имеет обязательного или подавляющего значения для суфражистов, то это суперпрезидентская республика. В суперпрезидентской им остается народ (или легислатура).
И последний нетипичный вид республики, который можно выделить, где есть должность президента, – смешанная (полупрезидентская) республика – характерна тем, что глава государства (президент) разделяет свои полномочия по формированию правительства с парламентом, а с самим правительством – полномочия в сфере исполнительной власти .
В процессе исторического развития формы правления различных государств претерпевают крайне существенные изменения, это связывается с необходимостью их совершенствования, применяя к новым историческим обстоятельствам.
Можно дать этому такие объяснения:
1) форма правления может измениться эволюционным путём, когда правящие элиты осознают необходимость адаптации формы правления к изменившимся политическим, социальным, экономическим, культурным условиям;
2) форма правления может измениться в результате революции, то есть резкого насильственного изменения направления политического развития;
3) форма правления может измениться в результате внешнеполитических потрясений (поражение в войне, иностранная оккупация).
Таким образом, можно сделать вывод, что форма правления является важнейшим институтом, который определяет систему государственного правления. Обусловленный разными факторами, выбор формы правления тем или иным государством определяется, в конечном счете, не только характером внутренних государственных отношений, но и путем общественного развития государства. При заимствовании признаков различных форм правления вероятно существование разнообразных моделей государственного управления. Желание по преодолению недостатков классических видов форм правления путем сочетания их признаков, приводит к появлению смешанных или гибридных форм правления.
Благодаря выделению разных видов форм правления и их признаков, можно не только в теории, но и на практике рассмотреть, как функционирует и к каким последствиям ведет та или иная их разновидность, объяснить, какие черты этих типов могут вызвать серьезные институциональные конфликты, угрожают устойчивости режимов или препятствуют становлению реальной демократии. Необходимость совершенствования форм правления применительно к новым историческим обстоятельствам, приводит к их изменениям, трансформациям.
РАЗДЕЛ 2. ПЕРЕХОД К ПРЕЗИДЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ: КЕЙС ТУРЦИИ
Происходящие в Турции перемены в форме правления к более авторитарной по характеру – президентской, во многом обусловлены историей страны, монархической формой правления. Демократическое правление пока еще не стало абсолютным фактором государственного развития в Турции. Рассмотрим исторические предпосылки развития Турецкой республики.
Республиканская форма правления, после долгого периода султаната, была провозглашена Конституцией Турции 29 октября 1923 г. Это произошло после победы национально-освободительного движения во главе с Мустафой Кемалем (известным с 1934 г. как Ататюрк) в войне за независимость с державами Антанты, которые разгромили Османскую империю в Первой мировой войне, и с греческими войсками, которые попытались захватить значительную часть Анатолии, и подписания Лозаннского договора . Текст Конституции Турции провозглашал, что «суверенитет принадлежит народу». Республика была объявлена светским государством, хотя ислам оставался официальной религией. За гражданами были признаны свободы совести, мысли, слова, печати, права на охрану и неприкосновенность жизни и др. Конституцией 1923 г. были закреплены завоевания революции, провозгласившие при этом Турцию: «особой по организации президентской республикой» (ст. 3) .
Интересно, что при этом была закреплена особая структура управления, при которой практически вся власть сосредоточивалась в руках однопалатного Великого национального собрания Турции (или ВНСТ). Оно являлось одновременно верховным органом как законодательной, так и исполнительной власти.
Законодательную власть ВНСТ осуществляло непосредственно, а исполнительную – через президента и Совет Министров. ВНСТ президента избирало на 4 года. Нужно подчеркнуть, что президент обладал статусом главы государства и обладал большими полномочиями: он опубликовывал законы и мог откладывать их, руководил дипломатическими отношениями, назначал высших должностных лиц, был главнокомандующим армией и флотом, назначал председателя Совета министров при согласии ВНСТ. Но при всем этом и правительство, и президент все же отчитывались перед ВНСТ и при каких-то определенных условиях могли быть смещены .
По сути под руководством Ататюрка Турция полностью поменяла государственный строй на демократический, республиканский: он ввел полное разделение государства и церкви, объявил о власти от народа и для народа, чем провозгласил демократический политический режим с элементами многопартийности, провел первую институционализацию политических партий, полностью отменил халифат, тем самым отказавшись от теократии, заменил арабское письмо латиницей и взял общий курс на современный, светский, вестернизированный режим. Источником власти стал народ, а не султаны. Армия стала основным институтом, охранявшим его наследие в последующие десятилетия, нередко непосредственно вмешиваясь путем переворотов, когда военным казалось, что правительство слишком далеко отходит от установленных рамок.
В 1928, 1934 и 1937 годах в Конституцию были внесены незначительные изменения. Ислам утратил статус государственной религии. Женщинам были предоставлены избирательные права. Также в текст Конституции были добавлены шесть идеологических принципов Народно-республиканской партии, также известные как «шесть стрел» М. К. Ататюрка: республиканизм, национализм, этатизм, лаицизм, народность и революционность . Все они, несмотря на последние изменения, характеризуют государственный строй Турции и по сей день.
М. Кемаль оставался президентом вплоть до своей смерти в 1938 г., а его Народная Республиканская партия продолжала руководить страной до 1950 г., пока не потерпела на выборах поражения от созданной в 1946 г. оппозиционной Демократической партии (ДП) .
