1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Задачи и функции государственного и муниципального управления
Задачи государственного управления определяются на основе целей, стоящих перед ним. Так, предлагается в качестве основных задач государственного управления рассматривать следующие: обеспечение благосостояния граждан; обеспечение общественной безопасности и правопорядка; регулирование социальной, экономической и других сфер жизни общества; регулирование налогообложения; создание потенциального кадрового обеспечения управления. Обеспечение благосостояния граждан. Данная задача является приоритетной для государственного управления, так как она закреплена в Конституции России. При этом речь идет не только об обеспечении, но и о поддержании благосостояния, гарантировании прав и свобод, а также об удовлетворении интересов и потребностей социума [13].
Указанная задача рассматривает управление в качестве «обеспечительного», «положительного», «созидающего» органа. Государство управляет различными публичными организациями, играющими в общественной жизни немалую социальную и культурную роль, а также выполняющими полезные для общества функции, например, здравоохранение, социальная помощь и т.п. Организации, которыми управляет государство, воспитывают и обучают людей, удовлетворяют их интересы, повышают благосостояние, что говорит о высокой важности данной задачи. Обеспечение общественной безопасности и правопорядка. Одной из наиболее важных задач государственного управления является задача, направленная на то, чтобы обеспечить защиту, как самих граждан, так и государство в целом, от различных угроз и опасностей. Для реализации этой задачи используются всевозможные способы, например, борьба с терроризмом, наведениями, эпидемиями, беспорядками и т.п. Можно выделить множество направлений такой защиты, осуществляемой органами государственного управления, которые для этого наделяются определенными полномочиями [19].
Регулирование социальной, экономической и других сфер жизни общества. Данная задача призвана регулировать те процессы, которые происходят в разных областях человеческой жизни. При этом речь идет, в том числе, и о культурной жизни населения страны. Регулирование налогообложения. Эта задача государственного управления сводится к созданию и обеспечению эффективности работы всей системы налогов и сборов. Можно отметить, что данная задача является особой, так как именно от того, насколько качественно будет действовать механизм налогообложения, зависит благосостояние общества в целом. Реализация обозначенной задачи связана с укреплением финансовой деятельности страны, что позволяет органам государственного управления применять в данном случае меры государственного принуждения. Создание потенциального кадрового обеспечения управления. Еще одна задача, которая не уступает по своей важности остальным, так как именно наличие хорошего персонала государственных служащих позволяет эффективно осуществлять управление государством [23].
В муниципальном управлении можно выделить три уровня задач:
1 - стабилизация управляющих параметров и поддержание их на заданном уровне, контроль состояния муниципальных объектов;
2 - управление сферами жизнедеятельности муниципального образования с целью обеспечения населения услугами;
3 - оптимизация функционирования всего муниципального образования, исходя из заданного критерия качества функционирования с выдачей соответствующих данных о деятельности органов местного самоуправления в органы государственной власти и населению [8].
Таблица 1 – Уровни задач в муниципальном управлении
3 уровень Оптимизация функционирования МО
2 уровень Управление сферами жизнедеятельности
1 уровень Стабилизация управляющих параметров
К основным задачам, способствующим достижению главной цели муниципального управления, относятся:
-удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни);
-реализация социально-экономического потенциала муниципального образования;
-оптимальное сочетание местных и государственных интересов;
-распределение социальных благ гарантированных государством (минимальный государственный социальный стандарт, обеспечивают их доступность, всеобщность, адресность и т.д.);
-поддержание систем, обеспечивающих жизнедеятельность муниципального образования (пожарная и общественная безопасность, водоснабжение и канализация, и др.);
-обеспечение условий для производства благ в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих минимальный государственный социальный стандарт (МГСС).
Следует отметить, что возможности решения тех или иных задач муниципального управления определяются ресурсами, которые можно направить на их решение. В свою очередь, ресурсная база зависит от уровня экономического развития муниципального образования [11].
Рисунок 1 – Простейшая модель государственного и муниципального управления
Органы государственного управления обеспечивают организацию как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах.
Органы исполнительной власти, государственного управления и значительная часть органов местного самоуправления (реализующих в основном государственные функции) осуществляют непосредственную, повседневную и практическую организацию общественных процессов в государстве и обществе [16].
Для успешной реализации функций управления субъекты государственного управления наделяются распорядительными полномочиями по выработке и принятию односторонних властных актов, которые обеспечиваются различными мерами государственного принуждения.
Государственное управление также частично осуществляют руководители учреждений, организаций и предприятий государственной формы собственности как нижнее звено организации управления в административно политической сфере, межотраслевом комплексе, а также административно правового регулирования экономической и социально культурной деятельностью. Государственное управление как деятельность по реализации основных функций общества по объему шире, чем исполнительная деятельность, так как государственное управление в определенном объеме своих полномочий осуществляют Федеральное Собрание (обе его палаты – Совет Федераций и Государственная Дума), Президент Российской Федерации, суды, прокуратура, одноименные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные и общественные объединения в части делегированных им для реализации государственных функций и задач.
Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:
• государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
• государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
• государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
• государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;
• государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности [22].
Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:
-вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно распорядительных органов;
-реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;
-предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);
-включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).
Функции государственного управления представляют собой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления. В административной науке принято различать функции государственного управления, функции органов государственного управления и управленческие функции всех государственных органов. Существенное значение имеет соотношение именно функций государственного управления и функций органов государственного управления, которые различаются между собой, имея в то же время ряд общих признаков [25].
Рисунок 2- Функции государственного управления
В юридической науке нет единого мнения по поводу видов функций государственного управления. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы), внешние (влияние государственных органов на объекты управления), общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль), специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний). Функции государственного управления классифицируются на два вида:
а) функции государственного управления как управленческого права. К данной группе относятся такие функции, как: обеспечительная; интеграционная; коммуникативная; охранительная; организационная; правотворческая; функция контроля;
б) функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти. Кроме выше названных видов, функции государственного управления можно классифицировать на следующие:
а) в зависимости от направленности и места влияния: социально-организационные (влияние государственных органов на объекты управления) и внутриорганизационные (управление внутри государственного управленческого аппарата);
б) по содержанию, характеру и объему влияния: на общие, специальные, вспомогательные. При этом следует отметить, что к общим функциям относятся:
— организация (определение организационных положений, устанавливающих порядок управления, регламенты, нормативы, требования, ответственность и др.);
— прогнозирование и моделирование (научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов) [27].
В теории административного права прогнозирование определяется как способ разработки научно обоснованных оценок будущих процессов и ситуаций, которые подлежат управленческому влиянию. Прогнозирование играет в государственном управлении важную роль, поскольку без него невозможно предвидеть последствия принятия того или иного управленческого решения. Моделирование — это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей;
— планирование (определение цели, необходимых ресурсов, способов, сроков, форм и методов поэтапного контроля за действиями объекта). Планирование — это процесс составления, согласования, утверждения планов в управлении. Оно играет существенную роль в достижении поставленной цели, поскольку от качества планирования зависит ожидаемый результат. Планирование часто применяется в государственном управлении в виде принятия государственных комплексных программ;
— регулирование (через нормативно-правовые акты, государственный бюджет, государственные контракты, налоговую систему, стандарты, таможенные тарифы, определение приоритетов развития отраслей и др.). Под этим термином в административной науке понимают регламентацию государством в законодательных и других нормативно-правовых актах общих требований к государственной управленческой деятельности, которая осуществляется органами государственного управления;
— координация (обеспечивает согласование деятельности систем управления). Координация представляет собой согласованность деятельности разных государственных органов для достижения общих цели и задач;
— контроль (направленный на обеспечение законности, дисциплины). Именно контроль дает возможность установить соответствие или несоответствие фактического состояния дел в системе государственного управления тем требованиям, которые устанавливаются нормативно-правовыми актами. Контроль должен быть последовательным, объективным, обоснованным, законным, оперативным и гласным. Разновидностью контроля является административный надзор, который осуществляется определенными законом государственными органами [33].
Специальные функции характеризуют особенности конкретного субъекта (Президента, Кабинета Министров, местных государственных администраций и др.) или объекта управления (экономическая, социально-культурная, административно-политическая сферы).
Вспомогательные функции оказывают содействие процессам реализации общих и специальных функций. К ним можно отнести: стратегическое и текущее планирование; финансирование, стимулирование, кадровое обеспечение, руководство, диагностирование и др.
Существенные связи, составляющие группу закономерностей муниципального управления, вытекают из характера воздействия субъекта на объект.
Закономерности, определяющие общие отношения между объектом и субъектом (управленческие отношения в широком смысле), их диалектика играют важную роль в теории муниципального управления. Эти закономерности формируют характер взаимодействия субъекта и объекта управления, связи между ними, способность этих связей обеспечить эффективное достижение целей развития муниципального образования. К ним относятся:
- соответствие интересов субъекта управления интересам объекта управления, т.е. действия первого должны быть адекватными социальным законам развития второго;
- целостность воздействия субъекта на объект;
- реализация общих интересов через особые взаимодействия; соответствие между уровнем развития объекта и субъекта управления, их количественно-качественным свойствам;
- соответствие носителей и выразителей интересов объекта управления.
Муниципальному управлению присущи свои закономерности, выражающие наиболее существенные и устойчивые связи между явлениями и процессами. Эти закономерности объективны, они характеризуют существенные особенности отношений управления в процессе функционирования муниципального образования. Они пронизывают всю управленческую деятельность органов муниципального управления, проявляют себя в самых различных элементах и аспектах управления: в принципах, механизме и методах управления, в организационных структурах органов местного самоуправления и процессах управления муниципальным образованием, процессах принятия решения [36].
Согласно теории управления и обобщения существующей практики управления муниципальными образованиями можно сформулировать некоторые закономерности муниципального управления. Эти закономерности управления муниципальным образованием можно разделить на две группы: общие, характеризующие процесс управления в целом, и локальные, проявляющиеся в отдельных элементах системы муниципального управления (в процессах принятия управленческих решений, в порядке построения организационных структур управления, в отдельных функциях управления, в правилах выполнения управленческих работ).
Рисунок 3 – Виды функций местного самоуправления
К общим закономерностям муниципального управления относятся:
1) единство главной цели управления на всех уровнях. Это создает во всех звеньях и органах муниципального управления, как в отраслевом, так и в территориальном разрезе единую целенаправленность, позволяет обеспечивать планомерную согласованную работу всех звеньев, их кооперацию в достижении главной цели;
2) единство системы и принципов управления на всех уровнях муниципального хозяйства. Практическая реализация этой закономерности означает подчинение деятельности всех звеньев и объектов муниципального управления одним и тем же общим социально-экономическим принципам, унифицированным правилам, типовым положениям, единому подходу к решению организационно-производственных и социально-экономических задач;
3) достижение и сохранение пропорциональности во всех частях и всех уровнях управляемой и управляющей подсистем, а также между ними. Это означает: соответствие численности органов муниципального управления размеру муниципального образования, пропорциональность в представительных и исполнительных органах, между отраслями муниципального хозяйства. Поддержание пропорциональности между управляющей и управляемой подсистемами означает, что каждая из служб администрации должна быть способной своевременно и качественно решать возложенные на ее функции, обеспечивать достижение управляемым объектом поставленной цели. Закономерность состоит не только соответствие этих подсистем друг другу, но и в тенденции изменения каждой из них;
4) сочетание централизации и децентрализации на различных уровнях муниципального управления (с одной стороны – глава местного самоуправления, а с другой – функциональные и территориальные структуры). Практическая реализация этой закономерности определяется не только характером, масштабами и уровнем развития объектов и субъектов муниципального управления, но и целым рядом социально-экономических условий, многообразием внешних и внутренних факторов функционирования муниципального образования.
Приведенные общие закономерности муниципального управления в сочетании с более частными, локальными являются той объективной основой, которая способствует высокоэффективному функционированию муниципального образования. При этом важно всестороннее и глубокое познание закономерностей муниципального управления всеми муниципальными служащими, необходим комплексный и систематический подход к их практической реализации [40].
Закономерности муниципального управления можно разделить на две другие группы. Одна группа – закономерности функционирования и развития субъекта управления, другая – существенные связи между субъектом и объектом управления.
Содержание первой группы закономерностей определяется тем, что муниципальное управление – это специфический вид деятельности полномочных, ответственных, наделенных властью и правами органов и должностных лиц местного самоуправления, субъектов управленческой системы, по приведению протекающих в муниципальном образовании процессов посредством управленческих воздействий в соответствии с законами его развития, интересами и потребностями населения, требованиями конкретной обстановки, своеобразием муниципального образования.
Данные отношения имеются свои закономерности, проявляющиеся в совместной деятельности отдельных управленческих групп по выработке и реализации управленческих решений. Закономерности определяют характер и содержание управленческой деятельности, их соответствие или несоответствие основным целям. На основе этих закономерностей формируется организационная структура субъекта управления, распределение управленческих функций, прав и обязанностей и ответственности между управленческими группами и органами [38].
Таким образом, к общим функциям государственного и муниципального управления относятся:
•прогнозирование, программирование и планирование социально-экономического развития территориального образования и контроль выполнения планов и программ, которое осуществляется экономическим органом государственного или муниципального управления;
•организация деятельности самого органа государственного или муниципального управления, реализуемая руководителями органа управления и его аппаратом;
•контроль цен и тарифов, который обеспечивается отделом цен;
•учет записи актов гражданского состояния, проводимый отделом загса;
•регулирование функционирования хозяйства территориального образования, которое проводят руководители органа государственного или муниципального управления общей компетенции [43].
1.2 Методы государственного и муниципального управления
Качество и эффективность государственного и муниципального управления во многом зависят от применяемых методов, от степени их соответствия объекту управления, складывающейся управленческой ситуации, характеру решаемых проблем. В общепринятом понимании метод управления представляет собой совокупность однородных приемов и операций целенаправленного воздействия на объект управления для достижения поставленной цели и вытекающих из нее задач.
Сложность и изменчивость объектов управления обусловливает многообразие и взаимозависимость методов управления. Классификация методов осуществляется по различным признакам, при этом могут быть выделены следующие две группы методов:
1. общие для всех сфер социального управления;
2. специфичные для сферы государственного и муниципального управления.
Общим для различных сфер социального управления и весьма полезным для теории и практики государственного и муниципального управления является деление методов на административные, экономические, информационные, психологические, социологические и др. Для административных методов управления свойственно следующее. Административное управление непосредственно воздействует на интересы и поведение управляемого объекта путем разрешения и запрета. Все виды административных методов основываются на нормативно закрепленных отношениях подчиненности между субъектом и объектом системы управления, а также на зафиксированных условиях функционирования объекта управления, допустимых отклонениях от заданного режима, наконец, пределах дозволенного и недозволенного поведения участников управленческого процесса и воздействия на них в случае нарушения соответствующих ограничений. При государственном регулировании экономики администрирование лежит в основе лицензирования деятельности, сертифицировании продукции и услуг, квотировании экспорта-импорта и т.д. [45].
С другой стороны, с использованием административных методов формируется система управления, устанавливаются устойчивые связи и отношения, нормативы выполнения работ, права и ответственность объектов управления и т.д. Эта вторая сторона административных методов отражает их организационно-стабилизирующую направленность. В соответствии с этим выделяют методы организационно-стабилизирующего воздействия как частный случай административных методов. Для подобных методов характерно длительное время действия соответствующих положений, регламентов, норм, процедур и т.д. Время действия указанных положений, регламентов отражает, как правило, определенные этапы в развитии объекта управления или значительные сдвиги в состоянии внешней среды (изменения в политическом устройстве государства, в экономическом укладе, в законодательстве и т.д.).
В свою очередь, в рамках организационно-стабилизирующих методов выделяют методы регламентирования (они направлены на разработку обобщенных правил и процедур, обеспечивающих правильное исполнение организацией и работниками своих обязанностей), методы нормирования труда (определяют затраты труда на выполнение конкретных трудовых операций), а также методы инструктирования (разъяснения целей и задач деятельности, ее условий, существующих нормативов, расценок и т.д.).
Вторую группу административных методов управления составляют методы организационно-распорядительного воздействия. С использованием этой группы методов руководителем осуществляются властные полномочия в конкретных ситуациях. Посредством конкретных распоряжений (приказов, указаний, установок, предписаний) осуществляется конкретизация положений регламента. Срок действия таких распоряжений зачастую невелик, он равен времени, затрачиваемому на решение соответствующего служебного вопроса, исполнения распоряжения или ограничивается продолжительностью ситуации, а прекращается в случае выполнения задачи, изменения ситуации и т.д. [47].
