ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Понятие, цели и задачи кадровой политики муниципального управления
Одним из самых важных аспектов функционирования каждой организации являются кадры. В современных реалиях, кадровая политика имеет большое значение, так как именно от этого будет зависеть продуктивность деятельности и развития государства. Хотелось бы конкретизировать исследуемую тематику и более подробно поговорить о кадрах и кадровой политике в государственной структуре, насколько эффективно происходит отбор кадров и что нужно для того, чтобы он стал более результативным и действенным.
Для каждого государства, кадры незаменимый ресурс, который должен функционировать и быть полностью адаптирован к условиям, лежащим в основе регулирования страны. Должно происходить движение к новым направлениям в этой стезе, чтобы все сферы человеческой жизни имели тенденцию к развитию. Внедрение в работу кадровых служб госорганов современных кадровых технологий должно происходить поэтапно и потребует четких и понятных методических рекомендаций. К такому мнению пришли участники обсуждения подготовленных Минтрудом инструментариев для кадровиков, которое прошло 10 декабря 2013 года в формате Открытого правительства. Рекомендации касаются четырех направлений: отбор кадров с помощью информационных технологий, квалификационные требования, системы оценки госслужащих, наставничеств . Технология «наставничество», начала использоваться сравнительно недавно.
Наставничество является кадровой технологией, предполагающей передачу опыта, навыков, знаний от гражданских служащих, имеющих более высокую квалификацию, которые хорошо знают типовые процедуры государственного органа, менее квалифицированным, содействие в обеспечении их профессионального становления и развития.
Такая практика поможет новым специалистам быстрее получить опыт и знания, это заметно ускорит процесс ознакомления рабочего с той средой, где ему предстоит работать. Также не будет замедляться рабочий процесс, что для организации крайне важно. Давайте дадим определения основным понятиям:
Кадры - это штатный состав имеющих определенную квалификацию работников государственных учреждений, организаций, общественных, профессиональных и других организаций. Кадры определяются в первую очередь численностью, далее составом и профессиональной, квалификационной, должностной и половозрастной структурой.
Кадровая политика - это направление работы с персоналом организации, которым отражается совокупность методов, принципов, набора норм и правил в сфере работы с персоналом, которые должны быть сформулированы определенным образом и осознаны.
В целях обеспечения эффективности кадровой политики требуется осуществлять следующие действия:
- использовать несколько методов по оценке на соответствие кандидатов для вакантной должности;
- повышать значение испытаний при выборе кандидатов для замещения на вакантных должностях;
- проводить адаптацию лиц, которые поступили на гражданскую службу, в рамках испытания, которое проводится.
Указанные действия дают возможность качественного повышения эффективности работы органов государства, наладки системы по отбору кадров, повышения доверия граждан.
Инновационное и конкурентоспособное экономическое развитие Российской Федерации напрямую зависит от эффективности функционирования системы управления государства, которое определяется компетентностью, профессионализмом, ответственностью и достаточно высоким качеством работы кадров гражданской государственной службы . Далее хотелось бы подробнее рассмотреть понятие государственный гражданский служащий. В ФЗ РФ от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ – «О системе государственной гражданской службе Российской Федерации», указано, что гражданский государственный служащий гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации . Сегодня стоит вопрос, который тесно связан с обеспечением эффективного отбора и привлечения кадров в органы исполнительной власти.
Каждый руководитель по-разному смотрит на систему отбора кадров, кто-то видит эффективность в постоянной смене кадров, другие же придерживаются такого варианта как: помогая сотрудникам продемонстрировать свой потенциал и найти место работнику по его профессиональным способностям.
Создание одной системы по эффективному отбору профессиональных кадров для государственной службы, которая бы обеспечивала быстрый и качественный поиск, всестороннюю и при этом объективную оценку, назначение кандидатов, которые соответствуют квалификационным детализированным требованиям максимально оперативно на должности, являющиеся вакантными на государственной службе. Это даст возможность обеспечения формирования профессионального кадрового состава на государственной службе, включающего перспективных и высококвалифицированных специалистов, обладающих требуемыми для эффективного и результативного исполнения должностных обязанностей образованием, стажем (опытом) работы, профессиональными и личностными качествами, и даст возможность исключения нарушений конституционных прав граждан по равному доступу на государственную службу.
Поэтому кадровая политика в государственных органах становится важным средством эффективного использования и оптимизации имеющихся ресурсов.
Также важным звеном является отбор кадров. Этот процесс представляет собой кадровую технологию, которая дает обеспечение соответствия качеств человека тем требованиям, которые необходимы для данного вида деятельности либо для должности в организации. Основное внимание при формировании службой кадров кадрового состава в государственном органе (организации, учреждении) уделяется именно качественным характеристикам, которые имеет персонал. По определению, которое дал профессор А.И. Турчинов, персонал является составом работников предприятия, учреждения, организации, которым благодаря своей квалификации должно обеспечиваться достижение всех поставленных ими целей.
Проблемам отбора при найме персонала посвящены труды таких отечественных исследователей, как Н.И. Шаталова, А.Я. Кибанова, Е.А. Митрофанова и других.
Отбор, изучение, оценка и подготовка граждан для прохождения государственной гражданской службы осуществляется в формах, установленных Федеральным законом «О государственной гражданской службе РФ» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Они устанавливают порядок поступления на гражданскую службу, замещения вакантных должностей на конкурсной основе, прохождения гражданской службы, оснований и последствий прекращения гражданской службы, а также предусматривают и другие процедуры. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации .
Отбор кадров на государственную службу основывается, прежде всего, на важнейших конституционных требованиях, определяющих основы правового статуса личности в обществе.
Использование более совершенных методик профессионального отбора персонала приносит организации существенные экономические выгоды, поэтому для отбора персонала важно применять наиболее эффективные них.
Отбор кадров может проводится по направлениям:
- отбор кандидатов для замещения вакантных должностей по конкурсу;
-отбор кандидатов для замещения вакантных должностей без конкурсного отбора.
Действующей системе конкурсного отбора необходимо усовершенствование, используемым методам отбора нужны дополнения и развитие. Усовершенствование отбора на гражданскую службу, который должен быть максимально открытым, дает возможность равного доступа граждан к службе и привлекает эффективных специалистов.
Использование портала управленческих кадров как единую точку доступа к информации о замещении должностей гражданской службы, используемой гражданами-соискателями и государственными органами при поиске квалифицированных кадров довольно актуально и целесообразно.
При отборе специалистов для работы в правительственных органах основное внимание уделяется умению работать в коллективе, действовать одной командой, навыкам системного подхода.
Кроме того, существует методический инструментарий, который предназначен для использования руководителями и специалистами структурного подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров при проведении отбора кандидатов на гражданскую службу.
Методические инструментарии планируется обновлять на регулярной основе с учетом практики их применения, экспертных замечаний, современных потребностей в организации кадровой работы, а также происходящих изменений законодательства Российской Федерации. После дополнительных раундовы обсуждений Экспертный совет при Правительстве РФ подготовит заключение по данному вопросу. Далее методические инструментарии будут представлены в Правительственную комиссию по проведению административной реформы . По возможности, нужно нанять методиста, который будет составлять методики по отбору персонала. Это будет способствовать быстрому решению проблем в той или иной сфере деятельности. Активно ведется преобразование и прозрачность конкурсного отбора, и его механизмы через Интернет, это позволяет быть процессу более открытым для граждан-соискателей, которые без труда могут обратиться к порталу и там подробно будет рассказано, например, какие конкурсы проводятся на данный момент, какие для этого нужны требования. Через сайт, существует возможность, встать в резерв того или иного учреждения.
Хотелось бы еще остановиться на таком вопросе как аттестация государственных служащих. Аттестация должна благоприятно влиять на формирование кадрового состава государственной гражданской службы РФ, эффективности с точки зрения профессионального уровня гражданских служащих. Разрешение проблем, которые напрямую связаны с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе. Также сопряженных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих.
Современная кадровая политика, требует изменений, которые в дальнейшем должны помочь усовершенствовать систему управления, стоит обратить внимание на дифференциацию принципов отбора, их грамотное применение в реальных условиях нашей страны. При отборе кадров на вакансии государственных служащих следует не бояться вносить изменения в уже имеющийся арсенал правил и норм, делать эти процессы более технологичными и доступными для граждан-соискателей, только так мы сможем сформировать стабильность в социальной, экономической и других сферах человеческой жизни.
1.2 Правовое регулирование кадрового обеспечения муниципального управления
Регулирование государственной службы субъектов РФ происходит посредством федерального законодательства, и законодательства субъекта РФ. При этом Принципы государственной службы при этом, как и другие основы в ее организации являются едиными как Федерации, так и ее субъектов.
По основным положениям, структуре, которые регулируют вопросы государственной службы, к примеру: организация государственной службы и ее управление, установление квалификационных требований и разрядов, определение положения правового характера у государственного служащего, порядок в прохождении государственной службы, законы субъектов РФ, которые действуют в общем имеют соответствие с Федеральным Законом.
Государственные служащие субъекта РФ выплаты денежного содержания получают из соответствующего бюджета регионального уровня, что в свою очередь имеет соответствие с определенным федерального законодательства принципом бюджетного федерализма. Ст. 17 Федерального Закона определена общая структура по денежному содержанию. При этом субъектами РФ самостоятельно устанавливаются размеры денежного содержания для своих служащих. Основная тенденция, содержащаяся в нормативных актах субъектов РФ, заключается в превышении денежного содержания у государственных служащих субъектов РФ в сравнении с должностными окладами у федеральных государственных служащих. Как правило, базовым минимальным размером денежного содержания является оклад государственного служащего, который замещает должность младшей группы государственных должностей государственной службы (специалист I-II категории).
Региональными законодателями по-разному определяются и границы гарантии, которая предоставляется государственным служащим, такой как ежегодный оплачиваемый отпуск. В региональном законодательстве относительно государственной службы закрепляются для государственных служащих дополнительные социальные гарантии. Их предоставление осуществляется из средств бюджетов субъектов РФ. То есть, у государственных служащих субъектов РФ степень защищенности социальными гарантиями выше, чем имеют федеральные государственные служащие, хотя большее число субъектов Федерации дотационные регионы. Очевидно, что такое положение приводит к ослаблению федеральной государственной службы.
Законами предусматривается создание на уровне субъектов Федерации специальных органов по делам о государственной службе. В Татарстане это Департамент государственной службы и кадров при Президенте Республики Татарстан, управление - в республике Марий Эл, кадровое управление администрации Президента республики - в Якутии и т.д. Важно отметить, что существует контраст между законами республик и соответствующими актами областей и краев. Некоторые законы по сути, являются актами суверенных государств (Якутия, Татарстан). Они не имеют ссылок Конституцию Российской Федерации и Федеральные законы, а некоторые положения совершенно не имеют соответствия с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».
После принятия Федерального закона законодательство субъектов РФ стало развиваться более активно (в некоторых субъектах РФ приняты почти все необходимые законы).
Ниже приведена классификация, в виде которой можно представить все законы регионального уровня о государственной службе региона (субъекта РФ).
Первая группа состоит из законов, транслирующих нормы и сохраняющих структуру Федерального Закона. Законодателями, как правило, право регламентации относительно большего числа вопросов, связанных с государственной службой субъекта РФ передается на уровень подзаконного регулирования нормативами. К примеру, такие законы как Закон Республики Башкортостан «О государственной службе в Республике Башкортостан», Закон Новосибирской области «О государственной службе Новосибирской области» (здесь, даже при принятии закона на областном уровне «Об аттестации» все существенные вопросы имеют регулирование постановлениями главы областной администрации – вполне возможно это является попыткой разграничения полномочий по отношению к государственной службе между исполнительными и законодательными органами власти).
Во второй группе содержатся региональные законы, в которых есть правовые нормы по регулированию широкого круга отношений государственно-служебного характера, ими определяется система регионального законодательства. К данной группе законов можно отнести Закон Псковской области «О государственной службе Псковской области», Закон Республики Алтай «О государственной службе Республики Алтай» (последний содержит как приложения положения о замещении должностей, аттестации и реестре государственных должностей на конкурсной основе).
В третью группу входят законы регионального уровня, которые имеют особый правовой колорит и юридическую силу, посредством внешней и внутренней их устойчивости и целостности. К ним относятся Кодексы, которые приняты в Сахалинской и Иркутской областях, в Хабаровском крае (по структуре и по содержанию они очень часто не имеют соответствия с Федеральным законом). Кодификация в общем собой представляет более совершенную и сложную форму законодательной систематизации, упорядочения правовых нормативных актов для эффективного использования их практически. Ориентация всего текущего законодательства направлена на кодифицированный акт и имеет соподчинение ему.
Создание специализированных вузов и появление профильной учебной специальности послужило основой для закрепления определенных квалификационных требований к должностям государственной службы. В Федеральном законе «Об основах государственной службы» упоминалось о квалификационных требованиях к должностям государственной службы, закрепленных в соответствующем реестре . Сама по себе система квалификационных требований к должностям государственной службы является первичным профессиональным фильтром, способствующим отбору квалифицированных кадров на государственную службу. Предусмотрены квалификационные требования и современным законодательством.
Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы включают в себя требования к образованию, стажу, а также знаниям, навыкам и умениям. Требования к образованию установлены в Статье 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе». Наличие высшего образования необходимо для всех групп должностей категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты», а также для главной и ведущей группы категории «обеспечивающие специалисты» .
Высшее образование важно для приобретения первоначальных компетенций государственного и муниципального служащего. Основные навыки и умения приобретаются в процессе служебной деятельности и выполнения задач, поставленных перед государственными и муниципальными органами.
В последнее время в законодательстве произошли изменения, связанные с особым вниманием государства к подготовке кадров высшей квалификации для государственных и муниципальных органов. В марте 2015 год в Федеральный закон «О муниципальной службе» была включена Статья 28.1, в которой предусмотрена подготовка кадров на договорной основе . В статье закреплен порядок заключения договора об обучении, порядок обучения на основе специального договора. Анализ данной нормы говорит о том, что уже в процессе местного самоуправления могут на конкурсной основе отобрать наиболее талантливых обучающихся и заключить с ними договоры с последующим прохождением муниципальной службы. Правда одним из основных условий является обучение отобранных кандидатов на бюджетной основе.
В законодательстве РФ о государственной службе также уделено внимание заключению целевых договоров на обучение. Они призваны пополнить контингент государственных служащих за счет талантливой молодежи, окончившей вуз с гарантией трудоустройства и целенаправленно поступившей на государственную службу на специальные целевые места .
Дополнительное профессиональное образование государственных и муниципальных служащих неотъемлемый элемент государственной служебной карьеры, который призван повышать уровень профессиональной компетентности чиновников различных уровней.
Дополнительное образование является обязательным для всех государственных и муниципальных служащих и должно осуществляться один раз в три года. Более того, направление на дополнительное образование является условием включения государственных и муниципальных служащих в кадровый резерв .
Система дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих включает в себя различные формы и предусмотрена действующим законодательством. В статье 62 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» долгое время было предусмотрено три основные формы дополнительного образования: профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка. Однако с принятием и вступлением в силу Федерального закона № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» стажировка исчезла из самостоятельных видов дополнительного профессионального образования . Это дало повод законодателю внести изменения в федеральное законодательство и исключить стажировку из самостоятельных видов дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, оставив только переподготовку и повышение квалификации.
Аналогичные положения существовали и существуют в законодательстве о муниципальной службе. Статья 32 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» относит дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих к приоритетным направлениям формирования кадрового состава муниципальных служащих. Это означает особую значимость переквалификации муниципальных служащих и повышения их профессионального уровня. К правам муниципального служащего также относится получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. Таким образом, муниципалитет берет на себя обязательства по финансированию дополнительного образования муниципальных служащих.
Регулирование вопросов дополнительного профессионального образования осуществляется не только на законодательном, но и на подзаконном уровне.
Важнейшим документом в этом ряду является Указ Президента РФ от 28.12.2006 № 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» . Указом предусматриваются основания и порядок направления на дополнительное профессиональное образование в форме переподготовки и повышения квалификации. В соответствии с законом «Об образовании в Российской Федерации» профессиональную переподготовку можно определить через достижение ее целей - это вид дополнительного профессионального образования, направленный на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации. Таким образом, у профессиональной переподготовки две основных цели - получение новой компетенции, а также новой квалификации.
На переподготовку в соответствии с вышеупомянутым Указом Президента направляются гражданские служащие, замещающие должности категории «помощники (советники)», «специалисты» или «обеспечивающие специалисты», в случае назначения в порядке должностного роста на должность гражданской службы категории «руководители». Это обязательные условия переподготовки. Помимо того, на переподготовку могут быть направлены гражданские служащие и в других случаях.
Повышение квалификации - это вид дополнительного профессионального образования, направленный на совершенствование или получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, или повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации.
На повышение квалификации направляются служащие в случаях, установленных законодательством о гражданской службе, кроме того, указ закрепил ряд новых положений.
Так, впервые принятые на должности гражданской службы направляются на повышение квалификации по истечении испытательного срока или шести месяцев после поступления на гражданскую службу.
Гражданский служащий в случае его назначения в порядке должностного роста на должность гражданской службы иной группы в пределах одной категории должностей направляется на повышение квалификации.
Как уже было сказано ранее, в соответствии с современным законодательством стажировка не является самостоятельным видом дополнительного образования. Однако закон указывает, что как переподготовка, так и повышение квалификации полностью или частично могут быть реализованы в форме стажировки.
1.3 Тенденции развития государственной кадровой политики России на современном этапе
Выполнение функциональных обязанностей муниципальной службы в 2017 году напрямую связано с принципами работы. Эксперты выделяют такие основные их направления:
- приоритетность в правах каждого российского гражданина;
- равнодоступность для всех;
- компетентная помощь в предоставлении госуслуг на муниципальном уровне;
- открытость данных о работе этой службы и ее служащих;
- внепартийность;
- ответственность за свои действия перед законом.
В 2016 году задачи и цели, поставленные перед муниципальной службой нашим государством, становятся масштабнее и сложнее. Это требует оперативного отклика от всех служащих, задействованных для работы в местных муниципалитетах.
Соответствующий закон о муниципальной службе, работающий на федеральном уровне, был принят Госдумой и одобрен Советом Федерации в 2007 году. В нем предусмотрены все нюансы:
- особенности деятельности муниципальных служащих (на них распространяется действие трудового законодательства);
- правовые основы, закрепленные на конституционном уровне (законы, уставы, правовые и нормативные акты);
- деловые отношения и взаимосвязь с другими государственными службами;
- единство обязательств, ограничений и требований, которые предъявляются как к муниципальным, так и к государственным служащим;
- основные условия по оплате трудовой деятельности и предоставлении всем работникам социальных гарантий и т. д.
Помимо этого, рассматриваются должности, которые предоставляет данная служба, правовые положения служащих муниципалитета всех статусов, а также способы поощрения для них.
