1. Сущность и элементы государственной финансовой политики
Финансовая политика государства представляет собой комплекс мер, направленных на достижение целей, декларируемых органами государственной власти в сфере финансов.
Иногда финансовую политику трактуют в широком смысле, объединяя в это понятие бюджетную, денежно-кредитную, инвестиционную политику. Иногда исследователи выделяют собственно финансовую политику и денежно-кредитную политику, затрагивающую вопросы денежного регулирования и прежде всего обеспечения денежного предложения.
Разграничение финансовой и денежной политики связано с тем, что осуществляемые в их рамках меры проводятся двумя формально независимыми государственными учреждениями Министерством финансов и Центральным банком. Принципиально различен инструментарий (набор методов) той и другой политики. Кроме того, результаты проведения финансовой и денежной политики могут противоречить друг другу.
В рыночных условиях финансовая и денежная политика является основным элементом макроэкономической политики.
В финансовой политике можно выделить два аспекта: чисто денежный и общеэкономический. Под первым понимается влияние на экономику денежной массы, попадающей в обращение вследствие дефицита бюджета; под вторым — воздействие государственных закупок.
Соотношение финансовой и денежной политики до сих пор остается дискуссионным вопросом.
В узком смысле слова финансовая политика государства — это политика, проводимая государством в отношении доходов, расходов, а также государственного долга.
Политика в отношении доходов включает налоговую политику, а также политику в сфере использования государственной и муниципальной собственности (рис. 1).
Политика в отношении расходов объединяет государственную инвестиционную политику, социальную политику, а также политику в сфере безопасности и государственного управления.
Финансовая политика государства в отношении доходов и расходов отражается непосредственно в структуре бюджетов соответствующих уровней. Различают финансовую политику федеральных органов власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Каждое из этих звеньев решает специфические задачи и имеет собственные бюджетные полномочия.
Рис. 1. Структура финансовой и денежной политики
Структура финансовой и денежной политики:
• Денежная политика центрального банка
• Политика в сфере государственных и муниципальных финансов
• Политика доходов (политика федеральной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления)
• Налоговая политика
• Политика в сфере собственности
• Политика расходов (политика федеральной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления)
• Инвестиционная политика
• Социальная политика
• Политика в сфере управления
• Государственный и муниципальный долг (политика федеральной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления)
Реализация финансовой политики происходит за счет составления финансового плана на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Финансовая политика состоит из бюджетной и денежно-кредитной политики. Современная бюджетная политика России соответствует стратегическим целям экономического развития РФ, повышения качества жизни населения. Денежно-кредитная политика формируется Правительством РФ и Центральным банком.
2. Анализ зарубежного опыта формирования финансовой политики
Государственные финансы в первую очередь связаны со сбором и расходованием денежных средств, поступающих в бюджеты разных уровней за счет налогообложения и других источников доходов. Поэтому структура органов государственной власти оказывает важнейшее влияние на деятельность, осуществляемую в сфере государственных финансов. В основе системы государственных финансов каждой конкретной страны лежат политические институты, культура, способы взимания налогов и осуществления затрат, которые определяют основные особенности системы государственных финансов. Решения, связанные с приоритетами в области альтернативных источников доходов и статей расходов, принимаются в ходе политического процесса.
Бюджетный федерализм предполагает разграничение функций (полномочий) между различными уровнями государственной власти. В их число входят расходные полномочия и полномочия по привлечению доходов. Кроме того, бюджетный федерализм предполагает гарантию реальной независимости органов местного самоуправления. Национальные (федеральные) органы государственной власти оказывают влияние на местные и региональные доходы и расходы при помощи системы налогообложения, посредством предоставления субсидий и издания нормативных правовых актов. В рамках системы бюджетного федерализма устанавливаются взаимосвязи между различными уровнями власти. Фискальный федерализм предлагает принципы и практические средства оказания центральными органами государственной власти эффективного воздействия на органы местного самоуправления. Объем финансовых полномочий субнациональных органов государственной власти можно оценить различными способами.
Можно выделить три основных формы разграничения полномочий между центральными и субнациональными органами государственной власти.
Низшие уровни государственной власти обладают дискреционными полномочиями в рамках широких границ, установленных на национальном уровне.
Местные и региональные органы власти не наделены полномочиями, находящимися в исключительном ведении центральных органов государственной власти, они не обязаны исполнять задания, поступившие от центральных органов государственной власти, и не обязаны подчиняться их распоряжениям.
Такая форма типична для заокеанских федераций и стран Северной Европы. Органы государственной власти всех уровней совместно осуществляют реализацию поставленных задач. Типичной формой совместного ведения является так называемый «кооперативный федерализм», в рамках федерализма германского типа (табл. 1).
В случае агентских взаимоотношений субнациональные органы власти обязаны принимать участие в реализации национальной политики. На них возложены обязанности центральных органов государственной власти. Например, во многих странах органы местного самоуправления имеют свои собственные и делегированные обязанности.
Таблица 1
Собственные доходы и расходы субнациональных органов государственной власти по сравнению с доходами и расходами центральных органов государственной власти
В разных странах используются различные схемы распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти.
Инструменты, находящиеся в распоряжении муниципальных образований, включают налоги, субсидии и нормативные правовые акты, препятствующие эффективному распределению ресурсов в рамках национальной экономики. Эффект перелива через границы муниципальных образований. Органы местного самоуправления обычно не учитывают то, какие последствия их программы могут иметь для лиц, проживающих за пределами соответствующего муниципального образования.
Центральные органы государственной власти больше заинтересованы в сборе налогов, находящихся в их исключительном ведении, и в повышении ставок этих налогов. Определение налоговых ставок и налогооблагаемых баз входит в число функций центральных органов власти.
Например, в Австрии ставки тех налогов, доля участия субнациональных органов государственной власти в которых была меньше (например, налоги на фонд заработной платы), росли гораздо быстрее. Чем больше часть долевого налога, остающаяся в бюджете центральных органов государственной власти, тем выше рост доходов от такого налога за последние 10 лет (табл. 2).
